14
обществе, что мотивирует государство к разработке и применению
разнообразных управленческих инструментов и механизмов в данной сфере [10].
Наличие надежной и эффективно функционирующей системы жилищно-
коммунального обслуживания выполняет основополагающую функцию в
обеспечении социальной стабильности, а сложная и многоуровневая структура
отрасли, включающая множество разнообразных подсекторов и участников,
непосредственно влияет на комфорт и удовлетворенность жизнью граждан.
По окончанию первого раздела отметим самое важное: система ЖКХ
охватывает ряд направлений: управление электро-, водо- и теплоснабжением,
механизмы учета потребления ресурсов, процессы переработки отходов,
обслуживание вентиляционных систем и многое другое. Дополнительные
области включают общегородское благоустройство и поддерживающие
предприятия, например, ремонтные заводы и мастерские. Основные задачи в
секторе ЖКХ направлены на обновление и поддержку инфраструктуры жилых
объектов, повышение уровня комфорта и безопасности жителей через
проведение как капитального, так и текущего ремонта, обслуживание систем и
объектов коммуналки, а также модернизацию и реконструкцию существующих
зданий.
Задачи жилищно-коммунального хозяйства:
– Контроль и слежение за состоянием всех объектов хозяйства.
– Составление плана по ремонту объектов, находящихся в ведомстве ЖКХ.
– Если на территории поселения планируется внедрение и проведение
каких-либо жилищных программ, реализацией последних занимается жилищно-
коммунальное хозяйство.
– Осуществление мероприятий, направленных на благоустройство
территорий.
В секторе ЖКХ уделено пристальное внимание финансированию,
структура которого включает обязательные взносы за основные услуги и
дополнительные платежи, выбираемые жителями по собственному усмотрению.
Цели реформ в данной сфере заключаются в увеличении самофинансирования
15
отрасли, уменьшении зависимости от государственных субсидий и переходе к
полному охвату затрат за счет средств пользователей, что подразумевает
создание системы социальной поддержки для экономически уязвимых групп
населения.
Система управления государственной и муниципальной власти в сфере
ЖКХ включает в себя два уровня: региональный и муниципальный.
1) региональный уровень показывает, что муниципальные власти могут
давать поддержку муниципального управления в развитии ЖКХ, а также
являются вспомогательным инструментом для осуществлении оценки и
эффективности деятельности муниципальных органов в сфере ЖКХ;
2) федеральный уровень регулирования деятельности в сфере ЖКХ
определяется на основе законодательного регулирования ЖКХ, а также
формирование и утверждение стратегических документов для развития сферы
ЖКХ.
Исходя из содержания объекта управления, существуют специальные
органы управления в сфере ЖКХ между которыми распределены свои
компетенции на разных уровнях власти:
- Министерство регионального развития РФ – осуществляет
стратегическое развитие жилищно-коммунальной сферы;
- Федеральная служба по тарифам, в обязанности которой входит
определение ценовой политики отрасли;
- Росстат – осуществление мониторинга функционирования отрасли, а
также прогнозирование ее развития;
- Министерство финансов – реализует функции контроля и учета в отрасли.
Главной проблемой отрасли жилищно-коммунального хозяйства является
слаборазвитая конкуренция, которая не дает сократить издержки, внедрить
инновации и цифровизацию, а также оптимизировать стоимость услуг и
повысить качество услуг в отрасли. Сведения указанные выше доказывают
модернизацию государственного регулирования деятельности предприятий в
сфере жилищно-коммунального хозяйства, куда входят разработка и
16
утверждение эффективных инструментов конкурсного отбора организаций для
реализации жилищно-коммунальных услуг. Это позволило бы обеспечить
финансовую устойчивость отрасли, а также повысить ее инвестиционную
привлекательность.
1.2 Нормативно-правовые аспекты государственной политики в сфере
ЖКХ Российской Федерации
Жизненный уровень граждан России связан с эффективностью ключевых
отраслей управления, включая жилищно-коммунальное хозяйство, которое
включает управление дорогами и мостами, системы электро- и теплоснабжения,
водоотведение и водоснабжение, управление жилищным фондом и улучшение
условий в придомовых территориях многоквартирных домов. Примерно 45%
тепла и 20% электроэнергии потребляются именно жилищно-коммунальными
услугами, при этом более четверти основных фондов страны находятся в данной
сфере, что подчеркивает ее значимость для повышения качества жизни
населения, поэтому реформирование ЖКХ представляет собой приоритетное
направление государственной политики и оказывается сложным процессом в
своем осуществлении [11, c. 26].
Конституция Российской Федерации служит фундаментом для правовой
регуляции деятельности участников жилищно-коммунального хозяйства, она
утверждает, что государственные органы и органы местного самоуправления
способствуют развитию жилищного строительства и создают условия для
реализации прав граждан на жилье [12]. Жилищное законодательство является
сферой совместного управления федерации и регионов.
Особое внимание требует задача заполнения пробелов в существующем
законодательстве, регулирующем отношения в жилищно-коммунальном
секторе, которая признана стратегически значимой на государственном уровне.
Именно полнота и точность нормативной базы, ее соответствие уникальным
17
требованиям регулируемой области, определяют успешность управления в
данной сфере.
Нормативная основа служит элементом интегрированного подхода к
устранению проблем в секторе жилища, способствуя стабильной работе и
улучшению условий в данной области, что включает повышение доступности
жилья для населения, улучшение уровня жилищно-коммунальных услуг,
увеличение устойчивости и долговечности систем жилищного обеспечения, а
также расширение поддержки социально незащищенных групп населения [13, с.
197].
Предмет регулирования в сфере ЖКХ охватывает определенный набор
общественных взаимодействий, закрепленных в законодательстве как
«жилищные отношения¬, включая комплекс стандартов и правил
предоставления жилищно-коммунальных услуг.
Под жилищными отношениями понимается совокупность гражданско-
правовых взаимодействий, связанных с использованием жилых помещений. В то
время как на текущий момент отсутствует унифицированный законодательный
акт, управляющий всеми аспектами ЖКХ, действуют специализированные
документы, задающие правила и нормы для отдельных направлений этой
области.
Основная миссия жилищно-коммунального хозяйства закреплена в статье
7 Конституции РФ, где государство стремится к созданию условий для
достойной жизни и свободного развития личности, в то время как статья 40
подчеркивает роль государственных и местных властей в стимулировании
жилищного строительства и создании необходимых предпосылок для
реализации права на жильё.
Визуальное представление системы федеральных нормативных актов в
области ЖКХ можно увидеть на рисунке 4.
18
Рисунок 4 – Система федеральных нормативно-правовых актов в сфере ЖКХ
ЖК РФ, утвержденный 29 декабря 2004 года под номером 188-ФЗ, стал
фундаментальным нормативным актом для жилищной сферы, созданным для
того, чтобы государственные и местные управляющие структуры могли
обеспечивать гражданам возможности для осуществления их прав на жилье и его
безопасное использование; в документе также уточнены категории жилых
помещений, подлежащих регулированию и контролю [14].
Градостроительный кодекс РФ, принятый 29 декабря 2004 года под
номером 190-ФЗ, регулирует сферу градостроительства, гарантируя права
граждан на выбор места жительства в пределах страны, создание благоприятных
условий проживания, защиту окружающей среды, экологическую безопасность
и соблюдение санитарных стандартов. Дополнительно, данный кодекс
устанавливает регуляции для застройки урбанистических и сельских ареалов и
нормы контроля за выполнением градостроительных работ в соответствии с
техническими условиями, а также предусматривает ответственность за
нарушения в данной области законодательства [15].
19
Законодательный документ Российской Федерации, Земельный кодекс,
принятый 25 октября 2001 года под номером 136-ФЗ, устанавливает нормы по
вопросам права владения, защиты, разделения, использования и управления
земельными участками [16].
Серия законов на федеральном уровне служит правовой базой для
экономических взаимоотношений, связанных с потреблением разнообразных
ресурсов, необходимых для обеспечения коммунальных услуг населению, в том
числе в области тепло-, газо-, водоснабжения и электроэнергетики, и далее
предметом разговора станут федеральные законы.
Закон «О теплоснабжении¬, датированный 27 июля 2001 года и имеющий
номер 190-ФЗ, задает юридические рамки для экономических отношений,
возникающих вследствие производства, распределения и потребления тепловой
энергии, мощности, теплоносителей через системы теплоснабжения, а также
касается создания, функционирования и развития этих систем, устанавливает
обязанности и права участников, а также полномочия органов власти в
регуляции и контроле данной сферы.
Законодательный акт РФ под номером 35-ФЗ, принятый 26 марта 2003 года
и носящий название «Об электроэнергетике¬, определяет юридические рамки
для экономических взаимодействий в сфере электроэнергии, устанавливает
права и обязательства участников данного сектора и потребителей
электричества, а также полномочия государственных органов по регуляции
данных отношений.
Принятый 31 марта 1999 года закон номер 69-ФЗ, известный как «О
газоснабжении¬, урегулирует правовые, экономические и организационные
основы взаимодействий в секторе газоснабжения в России, направленные на
удовлетворение стратегических потребностей государства в энергетических
ресурсах.
Закон «О водоснабжении и водоотведении¬, принятый 7 декабря 2011 года
под номером 416-ФЗ, устанавливает юридические рамки для отношений в
20
сферах водоснабжения и водоотведения, урегулируя деятельность и
взаимоотношения всех участников данной области.
Закон Российской Федерации от 24 июня 1998 года под номером 89-ФЗ,
известный как «Об отходах производства и потребления¬, устанавливает
правовые рамки для управления такими отходами с целью минимизации их
отрицательного воздействия на здоровье людей и состояние окружающей
природной среды, предусматривая при этом возможность использования
отходов как альтернативного ресурса в экономической деятельности [17].
Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ, именуемый «О фонде
содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства¬, задаёт
юридические и управленческие рамки для выделения финансовой помощи
региональным и муниципальным властям для реализации проектов по
капитальному ремонту многоквартирных зданий, расселению из аварийного
жилья и обновлению коммунальной инфраструктуры через учреждение
некоммерческой организации, наделённой полномочиями по распределению
такой поддержки [18].
Постановление Российской Федерации от 6 мая 2011 года «О
предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям
помещений в многоквартирных и жилых домах¬ устанавливает нормы
регулирования услуг ЖКХ, причем согласно статье 2, услуги предоставляются
на основе договора возмездного характера, включающего конкретные условия
выполнения [19].
Гражданский кодекс РФ (первая часть, утверждённая 30 ноября 1994 года
под номером 51-ФЗ) включает регуляции, касающиеся жилищно-коммунального
хозяйства, где в особенности в главе 18 изложены детали права собственности
на жилые помещения, включая квартиры, права на долевое владение общим
имуществом многоквартирных домов, а также устанавливается возможность
собственников квартир создавать товарищества собственников жилья и
определяет структуру таких товариществ как некоммерческих организаций [20].
21
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства
Российской Федерации (Минстрой) представляет собой главный орган
исполнительной власти в соответствующей области, его учреждение было
утверждено указом, подписанным Президентом России 1 ноября 2013 года.
Основные функции Минстроя включают разработку и реализацию
государственной политики и нормативно-правовых актов в области
строительства, архитектуры, градостроительства, жилищного обеспечения и
коммунального хозяйства.
Функционируя в рамках установленных полномочий, Минстрой России
занимается разработкой политических стратегий и правовых регулирований для
секторов строительства и градостроения, предоставляет государственные услуги
и управляет соответствующими государственными активами [21].
Существующие нормативно-правовые акты, установленные
Правительством РФ и Министерством строительства и жилищно-коммунального
хозяйства РФ, регламентируют проведение технического обслуживания и
ремонтов, включая работы по уходу за жилыми помещениями, обслуживание
строительных конструкций и инженерного оборудования, а также поддержание
порядка на прилегающих территориях.
Опираясь на уставы муниципальных образований и законы субъектов
Российской Федерации, органы местного самоуправления обладают
полномочиями выпускать нормативные правовые акты, регулирующие
жилищные отношения, где детализируются типы таких актов, категории лиц,
уполномоченных на их издание, а процедуры их принятия и вступления в силу
также четко урегулированы.
Правовые документы, утвержденные местными властными структурами,
приобретают силу нормативных актов, например, в виде законов
муниципальных образований или муниципалитетов, и могут представлять собой
ненормативные или индивидуальные указания (например, назначения на
должности или предоставление отдельным лицам определенных льгот и
привилегий) или общие рекомендации, которые становятся правами и
22
обязанностями после прохождения необходимых процедур. В сфере жилищно-
коммунального хозяйства, помимо упомянутых законов, применяются
дополнительные подзаконные акты и региональные законы, действующие на
местном уровне.
Изучение законодательства, управляющего жилищно-коммунальным
сектором, выявляет его сложную структуру среди всего правового поля и
подтверждает трудности в навигации по данному объему информации.
Очевидно, что жилищное хозяйство затрагивает интересы каждого жителя
страны, независимо от его возраста или финансового положения, однако
сожаление вызывает отсутствие в современной России ясной, доступной, единой
и согласованной системы жилищного права, что также подтверждается на уровне
государственных обсуждений. В.В. Путин отмечал на одной из конференций, что
«законотворчество в жилищно-коммунальной сфере сегодня двигается
семимильными шагами, за последние годы принято 100 различных нормативных
правовых актов, еще большое количество находится в стадии
межведомственного согласования. При этом острота проблемы остается
большой. Для нормальной работы в этой сфере необходимо, прежде всего,
компактное, понятное законодательство, правила и нормы¬ [11].
Реальность демонстрирует, что на уровнях федеральной и региональной
власти не наблюдается последовательных и согласованных действий по
внедрению новой модели экономических отношений и структурных
преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве в контексте проводимой
административной реформы. Заметно также, что в свежеобновленном
законодательстве не хватает ряда критических норм, которые бы регулировали
процедуру управления в секторе ЖКХ, поддерживали бы нормативно-правовую
базу реформ и механизмы её осуществления.
Современное жилищное законодательство Российской Федерации
продолжает эволюционировать, причем множество изменений отражают
широкомасштабную политику реформ, направленную на модернизацию сектора
жилья, включая нововведения, такие как интеграция положений о
23
государственном жилищном надзоре в законодательные акты, улучшение
процессов строительства и повышение стандартов безопасности. Эти изменения
направлены на обеспечение более высокого уровня защиты прав граждан, а
также на стимулирование инвестиций в жилищный сектор.
К большому сожалению, в области жилищного хозяйства часто возникают
нарушения, когда права жильцов игнорируются, а услуги предоставляются
некачественные. Для предотвращения таких ситуаций исполнительные органы
власти осуществляют государственный жилищный контроль, и для улучшения
качества жилищно-коммунальных услуг важно уделять внимание действиям
всех заинтересованных сторон, включая потребителей, исполнительные органы,
управляющие компании, застройщиков.
1.3 Основные особенности реализации политики ЖКХ в крупном городе
Период переформатирования в жилищно-коммунальной отрасли России
охватывает длительный промежуток времени, начиная с 1990-х годов и
продолжаясь по сегодняшний день, подчеркивая социоэкономическую ценность
этой сферы для общества. В ответ на потребность обновления материальной и
технической базы, улучшения качества управленческих процессов,
правительство выделяет значительные инвестиции и стремится сделать
механизмы формирования тарифов более прозрачными для граждан.
Основными препятствиями, из-за которых предполагаемые изменения в
жилищно-коммунальной сфере остались нереализованными на фоне
трансформаций в других экономических областях, стали:
– отсутствие общей стратегической поддержки в управлении данной
отраслью;
– недостаточные объемы финансирования;
– сравнительно низкий уровень доходов населения, который не позволял
увеличить тарифы до самоокупаемости.