26
оказывают непосредственное влияние на
состояние и будущую работу органа
государственного управления. То есть
контролирующий орган в определенной степени
корректирует работу государственного управления
за счет реализации этой функции
Защитная
Контроль способствует эффективной работе
государственных органов, увеличивает
эффективность и способствует сохранению
товарно-материальных ресурсов.
Таким образом, реализация функций контроля позволяет достигать
максимальный эффект от деятельности органов государственного
управления, корректировать направление деятельности и своевременно
реагировать на негативные изменения, происходящие в государственном
органе.
Важность эффективности контроля отмечается и на международном
уровне. В 1977 г. Международной организацией высших контрольных
органов была принята «Лимская декларация руководящих принципов
контроля», в которой говорится, что контроль не существует сам по себе, и
не является самоцелью, а выступает обязательным элементом системы
регулирования. Целью системы регулирования, соответственно, является
установление отклонений и нарушений, оценка эффективности или экономия
материально-технических ресурсов на более ранней стадии, чем, если бы
возникли негативные последствия от принятия необоснованных решений.
Кроме того, контрольные органы могут принять своевременные
корректирующие меры и даже привлечь установленных и виновных лиц к
юридической ответственности, законодательно требовать компенсацию за
причиненный ущерб и реализовывать мероприятия по недопущению такого
ущерба в будущем.
Существует несколько оснований для классификации контроля в сфере
государственного управления по видам:
1) Классификация в зависимости от соотношения управленческого
решения и времени;
2) Классификация по объему вопросов, охватываемых в процессе
27
реализации органом его контрольной функции;
3) Классификация по степени подчиненности субъектов контроля
государственному органу, реализующему контрольные функции;
4) Классификация по направленности контроля;
5) Классификация по объекту контроля.
В теории государственного управления оснований для классификации
намного больше, но вышеперечисленные основания являются генеральными.
В зависимости от соотнесения времени с исполняемым
управленческим решением контроль за деятельностью органов
государственного управления может быть следующих видов:
1) Предварительный контроль;
2) Текущий контроль;
3) Последующий контроль.
Предварительный контроль осуществляется до момента начала
реализации государственным органом управленческого решения и
используется относительно трех видов ресурсов: финансовых, материальных
и человеческих. Например, при приеме на работу в государственное
учреждение данный контроль проводится относительно человеческих
ресурсов. Также он осуществляется при переводе сотрудников
государственного органа на новые должности. В плане человеческих
ресурсов сотрудники контрольных органов оценивают профессиональные
знания, навыки, деловые и личные качества принимаемого или
переводящегося сотрудника. Оценка знаний и навыков происходит на
предмет соответствия предъявляемым требованиям. А для обеспечения
учреждений, например социальной сферы, контролирующие органы
проводят проверку на предмет качества материальной базы, оценивается
уровень качества товаров, поступающих в социальные учреждения,
разрабатываются минимальные допустимые уровни качества,
контролируется процесс формирования запасов в учреждениях социальной
сферы, чтобы не допустить уменьшения эффективности деятельности
28
учреждения и в то же время не выйти за пределы лимита бюджетных средств.
В аспекте использования бюджетных средств предварительный контроль
имеет дело с финансовыми ресурсами, основное средство такого контроля –
это предварительный анализ использования бюджета.
Текущий контроль осуществляется в течение всего периода работы
подконтрольного органа. Примерами текущего контроля могут быть
наблюдение за техническим состоянием средств общественного транспорта.
Последующий (заключительный) контроль осуществляется после
принятия решения или совершения действия подконтрольным органом.
Именно на уровне последующего контроля оценивается целесообразность
принятия решения, обоснованность и эффективность предпринимаемых
действий.
Классифицируя контроль по уровню полномочий контрольного органа
выделяют:
1) Контроль со стороны Президента РФ;
2) Контроль органов законодательной власти;
3) Контроль органов исполнительной власти;
4) Контроль органов судебной власти.
Также контроль можно классифицировать по объему выполняемых
полномочий на:
1) Общий контроль, который охватывает все направления и участки
деятельности подконтрольного органа;
2) Внутриведомственный контроль, который осуществляется органами
отраслевой компетенции за органами одной системы в пределах
подведомственности. Внутриведомственный контроль также может
быть разделен на общий и специальный. Общий внутриведомственный
контроль предполагает проверку всей работы того или иного
государственного органа, а специальный внутриведомственный
контроль – отдельный участок работы;
3) Надведомственный контроль. Данный вид контроля в основном
29
осуществляется органами межотраслевой компетенции. Также данный
вид контроля могут проводить органы, которые наделены
полномочиями надведомственного характера.
Из теории управления можно взять классификацию контроля по
направленности. По направленности контроль может быть:
1) Стратегическим, то есть направленным на решение определенной задачи
в подконтрольном объекте. Данный вид контроля предполагает оценку
деятельности подконтрольного объекта с позиции реализации
долгосрочных целей;
2) Административным, то есть контроль за выполнением текущих задач на
подконтрольном объекте;
3) Оперативным, то есть контроль, который осуществляется с
определенной периодичностью.
В любом случае объектом контроля выступает законность и
целесообразность деятельности подконтрольного органа, когда
контролирующий орган обладает правами вмешиваться в деятельность
подконтрольного органа.
Таким образом, контроль выступает в роли функции государственного
управления, являясь определенным этапом в управленческом цикле и
способом обеспечения законности и целесообразности действий
подконтрольных органов.
Чтобы рассмотреть какие нормативно-правовые акты регулируют контроль
за государственными органами в России нужно построить систему правовых
актов в зависимости от их юридической силы:
1) Международные договоры;
2) Конституция России;
3) Федеральные конституционные законы и федеральные законы;
4) Указы Президента России;
5) Постановления и распоряжения Правительства России;
6) Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной
30
власти.
П. 4 ст. 15 Конституции РФ определяет общепризнанные принципы и
нормы международного права, а также международные договоры как
составную часть правовой системы РФ. Нормы, установленные
международными договорами обладают большей юридической силой, чем
нормы, исходящие из законов. Вопросы государственного контроля
регулируются множеством международных договоров. Например,
Соглашение о сотрудничестве в области ветеринарии, заключенное 12 марта
1993 г. в Москве, в соответствии с которым между правительствами стран-
участниц Соглашения устанавливается государственный ветеринарный
контроль. Стороны обязаны сотрудничать в области контроля,
стандартизации, сертификации и т.д.
В Конституции РФ слово «контроль» употребляется в трех статьях. Ст.
101 Конституции России наделяет контрольными полномочиями за
исполнением федерального бюджета Счетную палату РФ. Это контроль,
который осуществляется законодательной ветвью власти.
Ст. 71 Конституции России указывает на то, что в ведении России
находится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов.
Властными полномочиями по осуществлению такого контроля различные
государственные институты наделены как непосредственно Конституцией и
федеральными законами (Президент Российской Федерации,
Конституционный Суд Российской Федерации, палаты Федерального
Собрания, Правительство Российской Федерации), так и только
федеральными законами (Верховный Суд Российской Федерации, и
соответствующие федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды,
Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата, Уполномоченный по
правам человека).
В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-
ФКЗ (в ред. от 28.12.2016 г.) «О Правительстве Российской Федерации»
деятельность высшего органа исполнительной власти получила свое развитие
31
и конкретизацию. В соответствии с этим законом Правительство Российской
Федерации наделено широкими полномочиями, охватывающими все сферы
деятельности общества, среди которых контроль занимает значительное
место.
В главе III Федерального конституционного закона «О Правительстве
Российской Федерации» перечислены следующие контрольные полномочия
Правительства Российской Федерации:
1) Руководит работой федеральных министерств и иных федеральных
органов исполнительной власти и контролирует их деятельность;
2) Обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской
Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;
3) Осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами, федеральными законами,
нормативными указами Президента Российской Федерации валютное
регулирование и валютный контроль;
4) Осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере
внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-
технического и культурного сотрудничества.
В соответствии со ст. 44 Закона о Правительстве РФ оно также
осуществляет контроль и за деятельностью органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предмету
совместного ведения России и ее субъектов.
Указы Президента Российской Федерации образуют четвертую группу
нормативных актов. Их можно разделить на две группы.
В первую группу входят статутные Указы, то есть устанавливающие
правовое положение соответствующего федерального органа
исполнительной власти. Как правило, руководство деятельностью такого
органа осуществляет Президент Российской Федерации. При этом
характерно, что в соответствующем Положении орган исполнительной
власти наделяется полномочиями по осуществлению государственного
32
контроля. Например, Указ Президента РФ от 11 ноября 1998 г. № 1357 (в
ред. от 19.03.2013) «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации
и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации». Данным
Указом Президента РФ утверждены Положение о Министерстве обороны РФ
и Положение о Генеральном штабе Вооруженных Сил РФ.
В соответствии с Положением о Министерстве обороны РФ на него
возложены следующие контрольные функции: контроль состояния
Вооруженных Сил России; координация и финансирование работ,
выполняемых в целях обороны, и осуществление контроля за выполнением
этих работ; государственный контроль за деятельностью авиационного
персонала государственной авиации; контроль поисково-спасательного
обеспечения полетов.
Вторую группу составляют тематические Указы Президента Российской
Федерации, регулирующие осуществление государственного контроля в той
или иной области. Как и в федеральных законах, так и в этих указах
определяются объекты государственного контроля и органы, его
осуществляющие. Соответственно осуществление государственного
контроля нуждается в детальной регламентации в постановлениях
Правительства РФ и нормативно-правовых актах федеральных органов
исполнительной власти. Например, Указ Президента РФ от 30 ноября 2002 г.
№ 1373 (в ред. от 10.03.2009) «Об утверждении Положения о ввозе в
Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации природных
алмазов и бриллиантов».
Постановления и распоряжения Правительства РФ, служащие правовой
основой осуществления государственного контроля органами
исполнительной власти, по форме, конструкции, элементам содержания
имеют много общего с Указами Президента Российской Федерации. Среди
Постановлений Правительства Российской Федерации также имеются
статутные. Ими устанавливается правовое положение какого-либо
федерального органа государственного управления, руководство
33
деятельностью которого осуществляет Правительство Российской
Федерации. Орган государственного управления в соответствии с
Положением о нем наделяется, в том числе, и полномочиями по
осуществлению государственного контроля.
Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной
власти. Необходимо отметить, что право отменять или приостанавливать
действие актов федеральных органов исполнительной власти предоставлено
Правительству РФ без указания оснований такой отмены, подразумевая под
ними как незаконность, так и нецелесообразность.
Вывод по главе 1
Таким образом, орган государственного управления – это юридически
(на основании закона или подзаконного нормативного правового акта,
изданного во исполнение закона) и организационно обособленная часть
структуры государственного аппарата, имеющая очерченную нормативно
компетенцию, в рамках которой, как правило, реализуются государственно-
властные полномочия, включая издание правовых актов управления и
применение в предусмотренных законом случаях мер государственного
принуждения. Следует также добавить, что деятельность органа
государственного управления обеспечивается штатом его служащих, обычно
служащих государственных или работников его управленческого аппарата.
Контроль - это атрибут государственности и его высшая цель – это
обеспечение нормального функционирования государственного аппарата.
Усложнение государственного механизма, появление новых
государственных функций, технологическое развитие и расширение сферы
деятельности государства приводят к усилению контроля за деятельностью
органов государственного управления.
34
Глава 2. Анализ деятельности органов государственного
управления на примере Министерства социального развития
Мурманской области
2.1 Характеристика деятельности Министерства социального развития
Мурманской области
Ключевыми элементами системы государственных органов, ответственных
за региональное развития является Министерство труда и социальной
защиты на федеральном уровне и Министерство социального развития
соответствующего региона на региональном уровне.
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сферах: Демографии; Труда; Уровня жизни и доходов;
Оплаты труда; Пенсионного обеспечения, включая негосударственное
пенсионное обеспечение; Социального страхования; Условий и охраны
труда; Социального партнерства и трудовых отношений; Занятости и
безработицы; Трудовой миграции; Альтернативной гражданской службы;
Государственной гражданской службы (кроме вопросов оплаты труда);
Социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе
социальной защиты семьи, женщин и детей; Опеки и попечительства в
отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью
дееспособных граждан; Оказания протезно-ортопедической помощи;
Реабилитации инвалидов и проведения медико-социальной экспертизы; А
также по управлению государственным имуществом и оказанию
государственных услуг в установленной сфере деятельности.
На уровне региона вопросами социального развития занимается
региональное министерство социального развития.
35
По уровню ВРП Мурманская область занимает 38-е место среди
российских регионов (360,7 млрд. руб.), по количеству жителей Мурманская
область занимает 61-е место (757 621 чел.). Мурманская область входит в
состав Северо-Западного ФО, включает в себя 6 муниципальных районов, 6
городов областного значения (Мурманск, Апатиты, Кировск, Мончегорск,
Оленегорск, Полярные зори) и 5 ЗАТО (Видяево, Заозерск, Островной,
Североморск, Александровск).
Структура Министерства социального развития Мурманской области
представлена на Рисунке 1.
Рисунок 1- Структура Министерства социального развития
Мурманской области