6
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 7
Глава 1. Теоретические основы организации контроля за деятельностью
органов государственного управления ................................................................... 11
1.1 Понятие и функции контроля в государственном управлении ...................... 11
1.2 Значение контроля в сфере государственного управления ............................ 17
1.3 Органы и учреждения, осуществляющие контроль за деятельность органов
государственного управления .................................................................................. 25
Глава 2. Анализ организации контроля за деятельностью органов
государственного управления на примере Московской области ......................... 40
2.1 Организация государственного контроля за деятельностью органов
государственного управления в Московской области .......................................... 40
2.2 Организация контроля за деятельностью органов государственного
управления общественными организациями Московской области ..................... 50
2.3 Оценка эффективности организации контроля за деятельностью органов
государственного управления на примере Московской области ......................... 64
Глава 3. Актуальные проблемы и пути совершенствования контроля за
деятельностью органов государственного управления в Московской области . 73
3.1. Проблемы организации контроля за деятельностью органов
государственного управления в Московской области .......................................... 73
3.2. Мероприятия по совершенствованию организации контроля за
деятельностью органов государственного управления в Московской области и
предварительная оценка их эффективности ........................................................... 79
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 85
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ............................................... 88
ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………………………………….98
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Актуальность выбранной темы определена
тем обстоятельством, что современное государство тратит огромные ресурсы
на создание эффективной системы государственного управления, которое в
свою очередь реализуется в различных сферах общественной жизни. От
правильно предпринятых шагов в данной области, зависит не просто
исполнение тех или иных государственных обязанностей, а само
существование государства либо его суверенитета, что в настоящее время
крайне актуально.
Сфера государственного управления, является его функциональной
деятельностью, другими словами она является для него основополагающей.
В таких условиях, огромное значение приобретает осуществление
контрольно-надзорной деятельности всех ветвей государства, представляющего
собой составляющий элемент управленческого воздействия на общественные
отношения. Разумеется, Российская Федерация не является исключением,
будучи правовым, демократическим государством.
Реализуя на практике контрольно-надзорные полномочия, Российская
Федерация тем самым осуществляет преобразование саму себя, и эти действия
придают динамическую подоплеку развития, направленную на укрепление
диктатуры права и правовой культуры общества в целом, а также несет
преобразование гражданского общества на пути к демократическим ценностям.
Модель государственного управления неизменно базируется на
осуществлении контрольно-надзорных функций, хотя рассматриваемые
функции и являются видовой составляющей управленческой деятельности, все
же они взаимообратные, ибо эффективное управление - есть искусство
грамотного контроля.
Из этого следует, что актуальность работы выражается необходимостью
всестороннего изучения государственного контроля и надзора, как одного из
методов государственного управления, поскольку эффективная деятельность
органов государственной власти осуществляющих контрольно-надзорные
8
функции создают стабильное развитие и корректное функционирование
государства.
Анализ литературных источников, посвященных государственному
контролю, позволяет сделать вывод об отсутствии единого подхода к
пониманию сущности контроля и его роли в государственном управлении.
Наиболее распространено утверждение о том, что контроль является одним из
способов обеспечения дисциплины и законности в государственном
управлении.
Вместе с тем, принимая во внимание сложность и многогранность
такого социального и правового явления, как контроль, представляется вполне
оправданным рассмотрение его и в качестве важнейшей функции
государственного управления, и в качестве неотъемлемой части
управленческого процесса, и в качестве обязательного условия
квалифицированного и эффективного руководства во всех сферах и
направлениях деятельности.
Разработанность в науке. Изучению проблем организации контроля за
деятельностью органов государственного управления посвящены труды многих
ученых и юристов, таких как: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Г.А. Василевич, И.И.
Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, А.Т. Денисов, Р.И. Дмитриев, М.И. Еропкин,
А.П. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.Н. Крамник, Б.М. Лазарев,
И.И. Мах, Л.Л. Попов, Л.М. Рябцев, Н.Г. Салищева, А.В. Серегин, В.Д.
Сорокин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Ц.А. Ямпольская и др.
В процессе работы использована совокупность подходов к
использованию общенаучных, специальных и частно-научных методов
познания. В качестве основного использовался общенаучный диалектический
метод познания. Также применялись исторический, формально-юридический,
конкретно-социологический, системно-структурный, логический и иные
методы исследования. Для обработки информации и сравнения результатов
использовался стандартный пакет программ «MicrosoftOffice».
9
В работе были использованы труды отечественных и зарубежных
авторов. Среди которых: Д. Алигьери, В.Г. Афанасьев, В.А. Белов, В.П. Беляев,
С.В. Бендюрина, Ф.Ф. Бутынец, А.Ю. Величко, Е.Ю. Грачева, С.Ф. Гусейнова,
Н.А. Игнатюк, Д.А. Липински, В.А. Затонский, Г.И. Иванец, В.М. Корельский,
Е.А. Кочергин, Б.П. Курашвили, В.В. Лазарев, Д.А. Липинский, Г.Н. Манов,
М.Н. Марченко,Е.А. Маштакова В.С. Нерсесянц, В.В. Омельченко, А.В.
Порфирьева, Л.Ю. Свистунова, Т.Ю. Серебрякова. Л.Ю. Свистунова, Ф.Н.
Фаткуллин, Е.С. Шугрина и др.
Цель исследования: разработка путей совершенствования контроля за
деятельностью органов государственного управления.
Задачи исследования заключаются в следующем:
- изучить понятие и функции контроля в государственном управлении;
- определить значение контроля в сфере государственного управления;
- выявить органы и учреждения, осуществляющие контроль за
деятельность органов государственного управления;
- исследовать организацию государственного контроля за
деятельностью органов государственного управления в Московской области и
организацию контроля за деятельностью органов государственного управления
общественными организациями Московской области;
- провести оценку эффективности организации контроля за
деятельностью органов государственного управления на примере Московской
области;
- рассмотреть проблемы организации контроля за деятельностью
органов государственного управления в Московской области;
- предложить мероприятия по совершенствованию организации
контроля за деятельностью органов государственного управления в
Московской области и дать предварительную оценку их эффективности.
Объект исследования – организация контроля за деятельностью органов
государственного управления в Московской области.
10
Предмет исследования – организация и нормативно-правовое
регулирование контроля за деятельностью органов государственного
управления.
В качестве методов исследования в работе использованы:
- общенаучные методы: метод анализа литературы, нормативно-
правовой документации, методы индукции и дедукции, анализ документов,
метод обобщения, метод сравнительного анализа, системного подхода;
- специальные методы исследования: методы социологических
исследований.
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в
том, что выводы и результаты могут быть использованы:
- в дальнейших научных исследованиях по данной проблематике;
- в учебном процессе.
Структура и объём работы. Поставленные цель и задачи обусловили
структуру и логику дипломной работы, которая состоит из введения, 3 глав,
заключения, списка использованных источников и приложений.
Первая глава работы ориентирована на изучение теоретических основ
организации контроля за деятельностью органов государственного управления.
Во второй главе проводятся анализ организации контроля за
деятельностью органов государственного управления на примере Московской
области.
Третья глава работы содержит актуальные проблемы и пути
совершенствования контроля за деятельностью органов государственного
управления в Московской области.
11
Глава 1. Теоретические основы организации контроля за
деятельностью органов государственного управления
1.1 Понятие и функции контроля в государственном управлении
На современном этапе преобразования Российской Федерации
сформировалось качественно новая тенденция развития государства.
Изменению подверглись абсолютно все сферы общества, разумеется, это
не могло обойти стороной управленческую деятельность, реализуемую в
государственном контроле и надзоре.
В этом понимание, стоит согласиться с Ф.Н. Фаткулиным
1
, который
отмечает, что без контрольно-надзорной управленческой деятельности
государства, невозможно отследить выполнение тех или иных программ
развития самого общества. Государство обязано осуществлять такова рода
деятельность, сущность которой заключается в упорядоченном наблюдении за
процессами правореализации, проверке реального состояния выполнения
государственных предписаний всеми субъектами регулируемых отношений.
Управленческая деятельность реализуется как разными подходами, так и
разнообразием самих управленческих работ. Содержание процесса управления,
разделяется на различные функции. Такой разделение обусловлено, прежде
всего, приданием упорядоченности процессу управления, а также выделение и
закрепление отдельных видов управленческой деятельности.
Специализированные виды управленческой деятельности называются -
функциями управления. Функции управления реализуются через внутренний
механизм взаимодействия между субъектом управления и объекта воздействия.
Рассматривая управленческую деятельность, следует выделить, что
такая деятельность имеет многообразные формы, одна из ее форм -
государственное управление.
2
Рассматривая управленческую деятельность как разновидность
профессиональной деятельности, в таком понимании необходимо выделить
1
Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права / Ф.Н. Фаткуллин, Ф.Ф. Фаткуллин. –
Казань: КЮИ МВД России, 2016. – С. 45.
2
Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов / В.С. Нерсесянц. – М.: Норма 2014. –
С. 522.
12
особый её вид - контрольные функции, которые с учетом форм собственности
приобретают характер управляющего воздействия и делятся на
государственные и негосударственные.
Понятие государственного управления дается разными научными
авторами, Б.П. Курашвили считает, что под государственным управлением
необходимо понимать властные воздействия на объект управления.
3
В свою
очередь, Ю.А. Тихомиров, считает, что государственное управление
представляет собой упорядоченный процесс руководства, координации и
контроля органами власти различных сфер общественной жизни общества.
4
Ю.А. Тихомиров более подробно раскрывает понятие государственного
управления, следует обратить внимание на тот факт, что в обоих определениях
прослеживаются властные полномочия государственных органов, как
непосредственный фундамент данных общественных отношений.
Необходимо указать, что в научной литературе государственное
управление рассматривается в широком и узком смыслах.
Итак, государственное управление в широком смысле представляет
собой регулятивная деятельность государства в целом, целью, которой является
осуществления воздействия на общественные отношения через
уполномоченных субъектов власти.
Государственное управление в узком понимании это административная
деятельность федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Основными задачами государственного управления становится:
- обеспечение наиболее оптимальной организационной структуры;
- повышение квалификации государственных служащих;
- усовершенствование методики управленческой деятельности.
Основной целью задач государственного управления выступает в
построение демократического государства. В свою очередь основной функцией
3
Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления / Б.П. Курашвили [Электронный ресурс] URL:
https://search.rsl.ru/ru/record/01001340310 (Дата обращения: 15.08.2018).
4
Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник / Ю.А. Тихомиров [Электронный ресурс] URL:
http://lawbook.org.ua/biblioteka/download/11-administrativnoe-pravo/448-622 (Дата обращения: 15.08.2018).
13
демократического государства является создание многофункционального и
эффективного механизма государственного управления, направленного на
реализацию и защиту интересов общества.
Таким образом, государственное управление представляет собой -
деятельность органов государственной власти, должностных лиц по
практическому воплощению выработанного на основе соответствующих
процедур политического курса государства.
Ставя перед собой те или иные задачи, логично предположить, что
государство имеет возможность оказывать влияние на реализацию всех
принимаемых или санкционируемых им решений. С учетом того, что
большинство решений имеют нормативно-правовой акцент, такое влияние
государства необходимо рассматривать, как волеизъявление.
Обеспечение волеизъявления государства происходит через систему
органов, целью, которых выступает, выявление, предупреждение, пресечение,
расследование, наложение и исполнение наказания, а также разрешение споров.
Из этого следует, что эффективное государственное управление не
представляется возможным без осуществления государственными органами
функций контроля.
Таким образом, контроль (надзор) является не чем иным, как функцией
управленческой деятельности, основной ролью которого служит установление
ограничительных мер по препятствию нарушения действующего
законодательства.
В настоящее время существует огромное количество видов контроля.
Например, субъекты контроля президента, законодательной и исполнительной
власти. Соответственно, за исключением контроля президента, представленного
одним только главным контрольным управлением, каждый субъект контроля
располагает обширной сетью контролирующих органов. Оценка функций этих
14
органов показывает наличие дублирования их целей и задач в значительной
степени.
5
Исходя из современного понимания встроенного и надстроенного
контроля и подходя к анализу видов субъектов контроля с позиций
классификации, следует отметить, что органы казначейства исполнительной
ветви власти являются представителями встроенного контроля, а все остальные
– надстроечного контроля. Данный вывод, казалось бы, не имеет особой
практической пользы. Однако на самом деле он означает, что все
многочисленные контрольные государственные органы созданы для
реализации одной и той же цели – не допустить неэффективного использования
бюджетных средств. При этом эффективность контроля явно недостаточная, о
чем свидетельствуют многочисленные факты мошенничества в крупных
размерах в отношении бюджетных средств.
Рассматривая современный государственный финансовый контроль с
точки зрения его классификации и конкретных функций, очевидно, следует
констатировать его направленность, с одной стороны, на контроль за
исполнением бюджетов (бюджетный контроль), с другой – на контроль за
финансовой дисциплиной со стороны государственных органов при
внебюджетных отношениях. При этом под бюджетным контролем понимается
вид государственного финансового контроля в отношении деятельности
участников бюджетного процесса и соблюдения бюджетного законодательства.
Контроль за деятельностью, не связанной с бюджетной, представляет собой
контроль за деятельностью лиц, не являющихся участниками бюджетного
процесса, и включает в себя контроль за соблюдением налогового
законодательства, таможенного законодательства, за правильностью уплаты
отчислений в страховые фонды и т.д.
6
5
Серебрякова Т.Ю. Теория и методология сквозного внутреннего контроля / Т.Ю. Серебрякова. – М.: ИНФРА-
М, 2012. – С. 80.
6
Порфирьева А.В., Серебрякова Т.Ю. Внутренний контроль: методология сквозного контроля автономных
организаций / А.В. Порфирьева, Т.Ю. Серебрякова. – М.: ИНФРА-М, 2013. – С. 117.
15
Следует признать, что наиболее динамичное развитие в последнее
десятилетие получил один из видов государственного финансового контроля -
налоговый контроль.
С точки зрения государственного регулирования все государственные
органы контроля для бюджетных организаций являются органами внутреннего
контроля, однако различные контрольно-ревизионные управления, счетные
палаты – это надстроенный над процессом контроль, а казначейство - орган
процессного контроля, то есть встроенного в процессы. С точки зрения
государственного регулирования все государственные органы контроля для
бюджетных организаций являются органами внутреннего контроля, однако
различные контрольно-ревизионные управления, счетные палаты – это
надстроенный над процессом контроль, а казначейство – орган процессного
контроля, то есть встроенного в процессы.
Е.А. Кочергин рассматривает контроль как завершающую стадию
управленческого процесса, дающий возможность произвести сопоставление на
предмет отклонения достигнутых результатов от запланированных, а в случае
необходимости проведение корректирующих мер.
7
В.Г. Афанасьев, предлагает рассматривать контроль, как форму
управленческой деятельности, направленную на реализацию установленных
целей и задач, кроме того видит в категории контроль работу по отслеживанию
соответствия по отношению к законодательной и иной правоприменительной
регламентации объекта управления, а также выявленных отклонений от
требований. Можно сказать, что при выявлении нарушений и их причин,
контролирующий орган осуществляет коррекцию объекта управления, цель
такой корректировки является возвращение к заданным параметрам и
эффективное функционирования системы.
8
7
Кочергин Е.А. Контроль как функция управления / Е.А. Кочергин [Электронный ресурс] URL:
https://search.rsl.ru/ru/record/01001110335 (Дата обращения: 15.08.2018).
8
Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом / В.Г. Афанасьев [Электронный ресурс] URL:
https://search.rsl.ru/ru/record/01007713082 (Дата обращения: 15.08.2018).