СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................................... 2
Глава 1. Теоретический аспект организации государственного управления и
контроля ................................................................................................................ 6
1.1 Понятие и признаки государственного управления ..................................... 6
1.2 Понятие и общая характеристика органов государственного управления 12
1.3 Понятие и организация контроля в государственном управлении ............ 20
Глава 2. Контроль за деятельностью органов государственного управления
(на примере Прокуратуры г. Санкт-Петербурга) ............................................. 30
2.1 Характеристика деятельности государственного управления на примере
Прокуратуры г. Санкт-Петербурга .................................................................... 30
2.2 Структура и функции государственного надзора за деятельностью
органов государственного управления в Прокуратуре г. Санкт-Петербурга . 35
2.3 Организация общественного и внутреннего контроля за деятельностью
органов государственного управления в Прокуратуре г. Санкт-Петербурга . 43
Глава 3. Проблемы и перспективы развития организации контроля за
деятельностью органов государственного управления (на примере
Прокуратуры г. Санкт-Петербурга) .................................................................. 48
3.1 Проблемы организации контроля за деятельностью органов
государственного управления в Прокуратуре г. Санкт-Петербурга ............... 48
3.2 Направления совершенствования организации контроля за деятельностью
органов государственного управления в Прокуратуре г. Санкт-Петербурга . 52
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................................. 62
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ .......................................... 65
ПРИЛОЖЕНИЕ .................................................................................................. 70
2
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Вопросы государственного управления в стране,
а также повышение эффективности принимаемых управленческих решений
выступают в современных условиях весьма актуальными, так как Российская
Федерация выходит из длительного политического, экономического и
социального кризисного положения. В ходе государственного
реформирования были поставлены задачи совершенствования системы
управленческих органов, изучения науки управления, создания эффективного
аппарата управления, обеспечения самостоятельности и независимости
органов государственного управления в рамках определяемых законами
полномочий.
Организация мониторинга и контроля за деятельностью органов
государственного управления является важнейшим вопросом в области
реформирования государственного управления. На федеральном уровне
структура и система властных органов в период 1992 - 2017 г. неоднократно
изменялась. Также на сегодняшний день можно отметить процесс
интенсивной трансформации структуры и системы властных органов
субъектов РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между ними,
а также их взаимодействие с федеральными властными органами.
Тенденцией последних лет выступает возникновение качественно
новых концепций и взглядов на решения актуальных вопросов по
организации контроля в области органов государственного управления.
С самого начала реформ акцент был сделан на ликвидацию жестких
подходов к процессу организации управления, а именно: отказ от
администрирования и излишней централизации, приоритет в
самостоятельности субъектов РФ, а также инициативности со стороны
исполнительных органов государственного управления. Далее закономерно
последовало признание факта, что отказ от использования административных
методов послужил причиной для возникновения негативных последствий – в
3
сущности, разрушения системы эффективного государственного управления.
В последние годы речь все чаще идет о нахождении баланса между
использованием принципов децентрализации и централизации, а также об
оптимальном сочетании частных и публичных интересов, т.е. о признании
необходимости не только государственного управления, в целом, в
основополагающих сферах жизнедеятельности (социальная область,
обеспечение безопасности и обороны, борьбе с экстремизмом и терроризмом
и др.), но и эффективного государственного регулирования в ряде отдельных
экономических и политических сфер.
Применение на практике особенных методов и форм государственного
управления можно объяснить острой необходимостью оперативного
реагирования на угрозы. Использование органами государственной власти
РФ повседневных, обычных правовых механизмов и инструментов в
исследуемых условиях оказывается достаточным далеко не всегда. Это
принуждает изменять в государственной службе базовую модель
менеджмента, выполняющую ключевые задачи по обеспечению
государственного управления.
Данная проблема обусловлена низким уровнем ее разработанности в
российской теории государственного управления и теории права.
Степень изученности темы. Ряд исследователей, учитывая их
определенные ведомственную принадлежность и научные интересы,
раскрывали в той или иной мере различные аспекты (управленческие,
теоретико-методологические и др.) реализации независимых структурных
элементов государственного контроля и управления.
К ним, в первую очередь, следует отнести таких ученых, как Аникин
Л.С., Верстунина Л.В., Гимазова Ю.В., Князев С.Н., Литвак Б.Г., Наумов
С.Ю., Никонов В.А., Райзберг Б.А., Скаредов Г.И., Тихомиров С.В.,
Филатова А.В., Холопов В.А., Эриашвили Н.Д., Якушев А.В. и другие.
Объектом исследования в данной дипломной работе выступают
4
общественные отношения в сфере организации контроля за работой органов
государственного управления, а предметом - теоретический и практический
аспекты организации государственного контроля и управления на примере
конкретного органа управления.
Цель данной дипломной работы - изучение понятия и основных
признаков государственного управления, а также выявление ключевых
проблем при организации контроля над работой органа государственного
управления, анализ перспектив развития процесса организации контроля над
деятельностью органа государственного управления.
Цель работы определила постановку ряда следующих задач:
рассмотреть понятие и признаки государственного управления;
изучить понятие и общую характеристику органов
государственного управления;
исследовать понятие и организацию контроля в государственном
управлении ;
предоставить характеристику деятельности государственного в
Прокуратуре г. Санкт-Петербурга ;
рассмотреть структуру и функции государственного надзора за
деятельностью органов государственного управления в Прокуратуре г.
Санкт-Петербурга;
изучить организацию общественного и внутреннего контроля за
деятельностью органов государственного управления в Прокуратуре г.
Санкт-Петербурга;
проанализировать проблемы организации контроля за
деятельностью органов государственного управления в Прокуратуре г.
Санкт-Петербурга;
предложить направления совершенствования организации контроля
за деятельностью органов государственного управления в Прокуратуре г.
5
Санкт-Петербурга.
Методология исследования. В процессе написания данной дипломной
работы и при раскрытии темы были применены такие методы исследования,
как исторический, статистический, логический, сравнительно-правовой,
социологический, метод системного анализа и др.
По структуре дипломная работа включает в себя введения, три главы,
восемь параграфов, заключение и список литературы.
6
Глава 1. Теоретический аспект организации государственного
управления и контроля
1.1 Понятие и признаки государственного управления
В современном мире все цивилизованные государства сегодня сходятся
в едином общепринятом мнении о том, что достижение достойного качества
жизнедеятельности каждого члена социума возможно только за счет
рациональной, эффективной организации управления данным социумом. Как
следствие, вопрос о переосмыслении концептуальной базы
административной организации, выполняющей ключевые задачи
государственного управления, становится особенно актуальным.
Государственное управление - это сознательное влияние на общество
как систему по реализацию государственной власти (функций, целей и задач
государства)
1
. Данное влияние осуществляется распорядительной и
исполнительной работой государственных органов, основу которых
составляет профессиональная деятельность по целенаправленному
осуществлению этими органами своих полномочий.
Раскрывая сущность, функции, цели, задачи и другие особенности в
сфере государственного управления, важно, в первую очередь, остановиться
на анализе самого понятия «управление».
Термин «управление» служит универсальным средством для
характеристики конкретного вида деятельности, совокупности действий,
которые совершаются ради достижения определенных общественно
значимых целей
2
.
Управление в широком смысле значит руководство кем-либо или чем-
либо. В этом понимании его, как правило, трактуют и в современных
1
Аникин Л.С. Местного самоуправления и власть в постсоветской России. // Философия и
власти. Саратов. - 1996.- С. 4.
2
Осинцев Д.В. Понятие и признаки методов административно-правового воздействия /
Д.В. Осинцев // Юридический мир. - 2009. - № 3. - С. 11.
7
условиях. Сущность управления - это достижение определенного результата
посредством целенаправленного воздействия.
«Управление общественными процессами» с позиции общенаучного
понимания является целенаправленным воздействием человека, в целом, на
социальную систему, а также на ее отдельные компоненты на основании
познания и использования в дальнейшем, свойственных ей закономерностей
в интересах достижения поставленных целей, обеспечения оптимального
развития и функционирования"
3
. Атаманчук Г.В., один из ведущих ученых в
сфере государственного управления определяет управление как
«целеполагающее, организующее, регулирующее воздействие людей на
общественную, групповую и коллективную жизнедеятельность,
осуществляемое непосредственно (формы самоуправления) или через
специально созданные в этих целях структуры (государство, партии,
общественные объединения, фирмы, предприятия, кооперативы, ассоциации,
союзы и др.)»
4
.
Можно выделить следующие ключевые признаки управления:
- служит интересам взаимного действия элементов, представляющих
целое с задачами, общими для всех элементов, или составляющих
определенную систему;
- выступает функцией всех организованных систем (социальной -
управление людьми, общественными процессами и организациями,
технической - машинами, техникой и технологическими процессами,
биологической - процессами жизнедеятельности живого организма),
обеспечивающей ее должный режим деятельности и целостность для
достижения определенных задач;
- служит внутренним качеством единой, целостной системы,
3
Козлов Ю.М. Административное право / Ю.М. Козлов. - М., 2006. - С. 156.
4
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г.В. Аманчук. - М.,
2004. - С. 50.
8
ключевыми элементами которой выступают субъект и объект управления
(управляющий и управляемый элементы), взаимодействующие постоянно на
основах самоорганизации;
- подразумевает как внутрисистемное, так и межсистемное
взаимодействие (существует огромное множество целостных систем разных
иерархических уровней). Система высшего порядка при этом выступает
субъектом управления в отношении системы низшего порядка в рамках
взаимного действия между ним и конкретным объектом управления;
- информация является основным связующим элементом между
участниками управления;
- реально только в том случае, если подчинение субъекту управления -
объекта очевидно, следовательно, упорядочивающее (управляющее)
воздействие для субъекта управления представляет собой исключительное
право.
Перечисленные выше основные признаки, отражающие общее понятие
об управлении, также приемлемы для понимания основ управления в
общественной (социальной) сфере. Естественно, при этом учитывается
специфика социальной сферы, ключевой особенностью выступает то, что
управленческие взаимосвязи реализуются с помощью отношений между
людьми. Общество - это целостный организм с разного рода
индивидуальными проявлениями и сложной структурой, равно как с
функциями единого, общего характера. Как следствие, возникает
потребность выражения всеобщей связи социальных процессов,
проявляющихся в реализации социального управления, которое, в свою
очередь, служит одним из главных условий нормального развития общества в
современной действительности.
Социальное управление - это управление общественными процессами,
т.е. воздействие на разнообразные сферы жизни общества. Оно отражается в
обозначенных единых признаках управления, однако, отражает также
9
особенности организации жизни общества, а именно: проводится только там,
где существует совместная деятельность индивидов; основным назначением
выступает упорядочивающее воздействие на всех участников данной
деятельности, а также регулирование для достижения поставленных целей их
поведения; отличается властно-волевым характером; нуждается в особенном
механизме и инструментах воздействия, предполагающих наличие ряда
следующих элементов: специальные объекты и субъекты управления, а также
существование прямой связи (дача распоряжений, команд) и обратной связи
(информация о (не) выполнении команд) между ними
5
.
Социальное управление можно разделить на несколько видов.
Согласно точке зрения некоторых исследователей, существует следующие
виды социального управления:
1. государственное управление (в области функционирования и
организации государства, а также государственной исполнительной власти);
2. общественное управление (в некоммерческих организациях и
общественных объединениях);
3. местное управление (местное самоуправление, муниципальное
управление и коммунальное управление);
4. коммерческое управление (в коммерческих организациях для
получения прибыли, распределения извлеченной прибыли между
участниками)
6
.
Государственное управление из всех существующих видов управления
занимает особенное место, что обуславливается наличием сильной
государственной власти, которая распространяется на все общество,
устанавливает правовые нормы, применяет механизмы принуждения с целью
обеспечения соблюдения установленных правил поведения всеми объектами
5
Чернобель Г.Т. Институциональная детерминанта системы государственного управления
/ Г.Т. Чернобель // Журнал российского права. - 2008. - № 4. - С. 22.
6
Звоненко Д.П. Административное право / Д.П. Звоненко. - М., 2007. - С. 155.
10
управления.
В научной литературе государственное управление рассматривается в
различных аспектах. В юридической науке управление характеризуется
преимущественно через понятие «деятельность», предполагающий, что
управление включает в свой состав специфические виды человеческого
труда, непосредственно фиксируемого в адекватной форме
7
.
Государственное управление представляет собой исполнительную
деятельность по практической организации в социуме общественных
процессов. Управление выступает исполнительной деятельностью так как
направлено на претворение в жизнь законов и иных нормативно-правовых
актов. В ходе реализации управления его субъекты применяют
распорядительные полномочия, предоставленные им, право принятия
властных односторонних актов, обязательных к исполнению и охраняемых
государственными мерами принуждения. Таким образом, в научной
литературе указанная деятельность именуется исполнительно-
распорядительной
8
.
Как один из видов социального управления, государственное
управление можно охарактеризовать рядом особенностей. При анализе
государственного управления в наиболее широком смысле данного слова
(как управление государственными делами буквально), то все органы
государства без исключения его осуществляют.
Данное управление реализует себя в следующих видах (формах)
деятельности:
законодательная (осуществляется представительными органами
7
Волкова Л.П. Установление предметов ведения и разграничение полномочий в системе
исполнительной власти / Л.П. Волкова // Административное право и процесс. - 2009. - №
1. - С. 23.
8
Хаманева Н.Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических
отношений на современном этапе / Н.Ю. Хаманева // Административное право и процесс.
- 2009. - № 5. - С. 8.