15
Наконец, в КоБС РСФСР 1969 г. было прямо закреплено, что опекуны и
попечители назначаются по решению Исполкома Совета депутатов трудящихся
только с их согласия (ст. 126)
20
. С этого времени в России неукоснительно действует
принцип добровольности при осуществлении опеки и попечительства, который
реализуется не только при их установлении, но и при прекращении.
Прежде чем произошли коренные изменения в правовом регулировании
опеки и попечительства, было необходимо круто изменить подходы к пониманию
опеки и попечительства во всей многогранности этого термина. Начало этому было
положено с принятием части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации
(далее - ГК РФ)
21
, в которой нормы об опеке и попечительстве впервые стали
институтом гражданского, а не семейного права.
В дальнейшем, с принятием 29 декабря 1995 г. Семейного кодекса
Российской Федерации (далее СК РФ), опека и попечительство над детьми
предусматривались в гл. 20 как форма воспитания детей, оставшихся без попечения
родителей, наряду с иными формами их устройства в семью: усыновлением (гл. 19)
и приемной семьей (гл. 21)
22
. Глава 18 СК РФ устанавливала общие принципы и
порядок устройства в семью таких детей; в ст. 123 СК РФ субъектам РФ было
разрешено устанавливать иные формы семейного воспитания детей, оставшихся без
попечения родителей, чем они не замедлили воспользоваться: в настоящее время
практически во всех субъектах РФ приняты законы, предусматривающие
организацию патроната как формы устройства в семью детей, оказавшихся не
только без попечения родителей, но и в иных трудных жизненных ситуациях.
Все вышесказанное относится, главным образом, к правовому
регулированию опеки и попечительства в обычном, наиболее типичном понимании.
Однако наряду с «классической», по выражению Л.Ю. Михеевой, опекой отношения
по поводу устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
приобретали иные правовые формы.
20
Кодекс о браке и семье РСФСР (утв. ВС РСФСР 30.07.1969) (ред. от 07.03.1995, с изм. от 29.12.1995) // Ведомости
Верховного Совета РСФСР. 1969. № 32. Ст. 1086.
21
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст.
3301.
22
Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
16
Так, в дореволюционной и советской России был известен институт
примачества – первая правовая модель будущей приемной семьи. Особое
распространение он получил в сельской местности, в тех крестьянских семьях, где
не было сыновей, либо где сыновья уже выросли и отделились от отца. В такие
добронравные семьи честных крестьян отдавали детей-сирот для обучения
крестьянскому ремеслу и ведению домашнего хозяйства.
И все же исторически первой возмездной формой устройства детей,
оставшихся без попечения родителей, был патронат. Следует сразу же оговориться,
что понятие «патронат» употреблялось в ином значении: как форма материальной
помощи опустившимся людям (алкоголикам, проституткам, лицам, освободившимся
из мест отбывания наказания, и т.п.). В отношении больных детей и младенцев,
которые принимались в крестьянские семьи для ухода за ними, применялся термин
«патронаж»
23
.
Исторически эта форма складывалась не столько как форма общественного
призрения, сколько в качестве возмездной формы государственного призрения.
Его развитие происходило не из низов, а напротив, инициировалось сверху, в
периоды всякого рода социальных потрясений и иной исторической
нестабильности, переживаемой Россией.
Как отмечается в юридической литературе, детей на условиях патроната
брали бедные семьи; состоятельные семьи предпочитали усыновление, деньги их не
интересовали. Бедные крестьянские семьи брали детей специально с целью
получения на них пособий, чтобы хоть как-то поправить свое пошатнувшееся
крестьянское хозяйство. Поэтому патронат получил название «питомнический
промысел»
24
.
В советской России в разные исторические периоды отношение к патронату
было весьма неоднозначным. В первые годы советской власти он был запрещен.
Однако вскоре выяснилось, что государство собственными силами, без помощи
населения, не в состоянии справиться с детской беспризорностью. Поэтому еще до
23
Антокольская М. В. Семейное право: учебник / М. В. Анткольская. – М. : Норма, Инфра-М, 2011. – С. 26.
24
Антокольская М. В. Семейное право: учебник / М. В. Анткольская. – М. : Норма, Инфра-М, 2011. – С. 28.
17
принятия КЗоБСО РСФСР 1926 г. были изданы нормативные правовые акты о
помещении детей в семьи рабочих и в крестьянские семьи на возмездных началах,
где дети могли содержаться от грудного возраста до четырнадцати лет, обучаться
навыкам семейной жизни и ремеслу, но без использования детского труда
25
.
В КЗоБСО РСФСР 1926 г. нормы о патронате помещались в одном разделе с
нормами об опеке и попечительстве
26
. В КоБС РСФСР 1969 г. патронат уже не
предусматривался
27
.
Таким образом, развитие патроната в советской России происходило
«пунктирной линией», «волнообразно». О нем вспоминали в чрезвычайных для
государства ситуациях, а затем быстро забывали. В настоящее время в России
патронат переживает свое «третье рождение».
Исходя из указанных выше принципов правового регулирования опеки и
попечительства, добровольности и безвозмездности, доктрина постепенно
выработала семейно-правовой подход к регулированию опеки и попечительства, и
законодатель распространил этот подход на опеку и попечительство не только над
детьми, но и над взрослыми гражданами, нуждающимися в опеке или
попечительстве.
Все нормы об опеке и попечительстве, как над детьми, так и над взрослыми,
в РСФСР были помещены в семейно-правовых актах. Однако доктрина всегда
расценивала опеку и попечительство как комплексный институт, включающий в
себя нормы гражданского, семейного и административного права. Эта крайность,
допущенная законодателем, т.е. гипертрофирование семейно-правовых начал в
регулировании опеки и попечительства, явилась причиной последующего коренного
пересмотра правовой природы института опеки и попечительства и самого характера
правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства в РФ.
25
Кодекс законов о браке, семье и опеке (утв. постановлением ВЦИК РСФСР от 19 ноября 1926 г.) // СУ РСФСР.
1926. № 82. Ст. 612.
26
Кодекс законов о браке, семье и опеке (утв. постановлением ВЦИК РСФСР от 19 ноября 1926 г.) // СУ РСФСР.
1926. № 82. Ст. 612.
27
Кодекс о браке и семье РСФСР (утв. ВС РСФСР 30.07.1969) (ред. от 07.03.1995, с изм. от 29.12.1995) // Ведомости
Верховного Совета РСФСР. 1969. № 32. Ст. 1086.
18
На протяжении всего советского периода и даже в постперестроечные годы,
а также в начале 90-х гг., когда в связи с переходом к рыночным отношениям
законодательство России во всех сферах развивалось особенно бурно, наиболее
устойчивым ко всякого рода изменениям, а точнее сказать, наиболее
консервативным оказалось именно семейное право, в котором содержались нормы,
регулирующие отношения в сфере опеки и попечительства. Разумеется, в правовом
регулировании семейных отношений также происходили неизбежные изменения, но
менее всего им подвергались нормы об опеке и попечительстве.
Кардинальные перемены в регулировании указанных отношений были
связаны с принятием ч. 1 ГК РФ и с перемещением общих норм об опеке и
попечительстве в гражданское право путем закрепления правил об установлении,
осуществлении и прекращении опеки и попечительства, как в отношении взрослых,
так и в отношении детей в ст. 31–40 ГК РФ
28
. При этом в СК РФ осталась гл. 20,
посвященная опеке и попечительству как форме воспитания детей, оставшихся без
попечения родителей
29
.
Таким образом, из семейного права были удалены нормы, регулирующие
отношения, не являющиеся семейными: отношения между опекуном (попечителем)
и взрослым подопечным.
Поскольку отношения в сфере опеки и попечительства стали предметом
гражданско-правового регулирования, на них был распространен метод равенства
участников регулируемых отношений.
Сложившаяся практика назначения опеки и попечительства на сугубо
добровольных началах показательна тем, что в ней проявилось одно из основных
начал гражданско-правового регулирования общественных отношений: граждане –
физические лица – осуществляют свои права своей волей и в своем интересе (п. 2 ст.
1 ГК РФ)
30
. Юридическое равенство проявляется и при прекращении опеки и
28
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32.
Ст. 3301.
29
Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
30
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32.
Ст. 3301.
19
попечительства по инициативе любой из сторон, для которой такой интерес
утрачивается.
В настоящее время принцип добровольного и свободного принятия на себя
гражданином обязанностей по опеке и попечительству и свободного отказа от их
исполнения является одним из основополагающих принципов государственного
регулирования опеки и попечительства. Вполне закономерной представляется в
аспекте применения метода юридического равенства договорная природа
регулирования указанных отношений между физическим лицом и государством, в
чем проявилась солидарность их интересов, основанная на их взаимозависимости.
Правда, в ГК РФ прямо не была предусмотрена возможность заключения договора
об осуществлении опеки и попечительства, однако для этого уже была создана
надлежащая правовая база: во-первых, гл. 5 ГК РФ была предусмотрена
возможность участия государства и муниципальных образований в гражданских
правоотношениях на равных началах с другими субъектами; во-вторых, в качестве
одного из основных начал гражданского законодательства был провозглашен
принцип свободы договора, в том числе свободы выбора партнера в договорных
отношениях.
К числу произошедших перемен могут быть отнесены также появление
правил о доверительном управлении имуществом подопечных, устранение понятия
«опека над имуществом».
Таким образом, природа и цели института опеки и попечительства с
принятием ГК РФ позволили наметить направления дальнейшего
совершенствования его правового регулирования, из которых основными являются:
изменение норм частноправовой и публично-правовой принадлежности.
Причем центральное место в реформировании данного института должна
занимать корректировка положений гражданского законодательства, что вытекает
из сущности центральных отношений опеки (попечительства) – отношений опекуна
(попечителя) и подопечного лица
31
.
31
Гоголева В. В. Опека над несовершеннолетними: понятие и сущность / В.В. Гоголева // Право и государство: теория
и практика. - 2013. - № 1. - С. 42.
20
В 2009 г. в Российской Федерации, казалось бы, полностью завершилась
реформа законодательства об опеке и попечительстве над несовершеннолетними,
которая хотя и началась с принятием ч. 1 ГК РФ и действующего СК РФ, но своей
кульминации достигла с принятием Федерального закона «Об опеке и
попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ
32
, а также ряда подзаконных
нормативных правовых актов на уровне Правительства РФ, направленных на
реализацию данного закона. За прошедшие года российская общественность
смирилась с тем, что вразрез с положениями, содержавшимися в дореформенной
редакции СК РФ, в Российской Федерации остались лишь две формы устройства
детей, оставшихся без попечения родителей: усыновление (удочерение) и опека и
попечительство, разновидностями которой стали, как известно, приемная семья и
патронат.
Однако в настоящее время имеются все основания ожидать вторую волну
реформы законодательства об опеке и попечительстве. Во-первых, близятся к
завершению законопроектные работы по изменению действующего ГК РФ, в том
числе ч. 1, в которых содержатся нормы об опеке и попечительстве. Во-вторых,
Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. была утверждена Национальная стратегия
действий в интересах детей на 2012–2017 гг.
33
, в которой содержатся положения о
необходимости разработки и реформирования целого ряда законодательных актов,
касающихся семьи и несовершеннолетних, в том числе законодательства об опеке и
попечительстве.
Однако следует заметить, что хотя, в принципе, трудно прогнозировать
направления, по которым будет проходить реформа законодательства об опеке и
попечительстве, намеченная Национальной стратегией, все же, с учетом острой
критики базового Федерального закона, регулирующего отношения в данной сфере,
можно предполагать, что пересмотр может коснуться именно данного Закона,
особенно его некоторых положений, касающихся несовершеннолетних, явно не
32
Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 17. Ст. 1755.
33
Указ Президента РФ «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 – 2017 годы» от 01 июня 2012
г. № 761 // СЗ РФ . 2012. № 23. Ст. 2994.
21
соответствующих семейной политике детствосбережения, которая является одним
из ключевых направлений реализации Национальной стратегии.
1.2 Роль, значение и основные задачи опеки и попечительства
над несовершеннолетними детьми
Каждый ребенок согласно ст. 54 СК РФ имеет право жить и воспитываться в
семье
34
. Жизнь ребенка в семье предпочтительна со всех точек зрения. Но это не
всегда возможно. Родители умирают, пропадают без вести, их лишают родительских
прав, и тогда ребенок остается вне семьи, без попечения родителей. В случае, когда
ребенок лишился родительского попечения, необходимо создать условия, при
которых он может оказаться в нужной для своего полноценного развития атмосфере
семье, близкой к атмосфере семьи кровных родителей.
В полном соответствии с нормами международного права в ст.1 СК РФ
провозглашен в качестве одного из основополагающих принципов российского
семейного законодательства приоритет семейного воспитания детей. Российский
законодатель выделяет в ст.123 СК РФ такие правовые формы устройства детей,
оставшихся без попечения родителей:
- усыновление (удочерение);
- передача под опеку или попечительство;
- приемная семья;
- патронатная семья;
- при отсутствии вышеперечисленных возможностей, устройство в
организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех
типов (рис. 1.1)
35
.
34
Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
35
Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. №223-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
22
Рис. 1.1 Правовые формы устройства детей, оставшихся без попечения
родителей
Стимулирование воспроизводства населения, а также повышение его
благосостояния является одной из приоритетных задач и функций российского
государства. Без воспроизводства нового поколения утрачивают актуальность
проводимые в любой стране административные и экономические реформы.
При этом радикальным изменениям подвергается правовой институт опеки и
попечительства, направленный на защиту законных прав и интересов некоторых
категорий граждан, которые в силу возраста или по другим объективным причинам
не способны защитить свои права самостоятельно.
Изначально основное свое законодательное закрепление нормы опеки и
попечительства нашли в Семейном кодексе РФ, однако в настоящее время
перебазированы в Гражданский кодекс РФ. До сих пор дискуссионным вопросом
Правовые формы
устройства детей
усыновление
(удочерение)
передача под опеку или
попечительство
приемная семья
патронатная семья
устройство в организации для
детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения
родителей, всех типов (при
отсутствии приоритетных форм
устройства)
23
теоретического и прикладного характера является проблема разграничения
отдельных позиций и сферы влияния между отраслями гражданского и семейного
права
36
.
Гражданское право регламентирует порядок осуществления законного
представительства несовершеннолетних лиц, оставшихся без попечения родителей,
а также отношения, которые возникают между органами опеки и попечительства,
опекунами и попечителями.
Семейное право содержит регламент осуществления правоотношений,
возникающих между вышеперечисленными категориями лиц, относительно
воспитания, содержания и образования опекаемых (п.1 ст.145 СК РФ)
37
.
Что касается деятельности органов местного самоуправления в данной
области, то она регламентируется нормами административного права.
Кроме того, регулирование правоотношений между опекунами/попечителями
и опекаемыми/подопечными осуществляется на основе Федерального закона от 24
апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее Закон об опеке)
38
, а
также другими нормативно-правовыми актами, действующими на территории
Российской Федерации.
Опека и попечительство – это законодательно предусмотренные формы
защиты личных и имущественных прав и интересов граждан, не способных
самостоятельно осуществлять свои права. Опека и попечительство предполагает
наделение специальных лиц – опекунов и попечителей – обязанностями и правами в
области опеки и попечительства
39
.
Опека – форма устройства, которая устанавливается на основании решения
суда над малолетними гражданами (до 14 лет), а также над гражданами, призванные
судом недееспособными в силу психического расстройства
40
.
36
Кравцова Л. Н. Семейное право: учебник / Л.Н. Кравцова. - М.: Феникс, 2017. – С. 109.
37
Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
38
Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (с изм. и доп. от 28.11.2015 г.) // СЗ
РФ. 2008. № 17. Ст. 1755.
39
Михеева Л.Ю. Опека и опекунство: понятие, цели и основные задачи / Л.Ю. Михеева // Труд и право. - 2013. - № 16.
- С. 33.
40
Михеева Л.Ю. Опека и опекунство: понятие, цели и основные задачи / Л.Ю. Михеева // Труд и право. - 2013. - № 16.
- С. 33.
24
Попечительство – способ защиты прав и интересов отдельных
несовершеннолетних граждан (от 14 до 18 лет) и граждан, признанных судом
ограниченно дееспособными вследствие злоупотребления спиртными напитками
или наркотическими средствами, который назначается органами опеки и
попечительства, расположенными по месту жительства лица
41
. Попечитель заменяет
родителя или усыновителя подростков. Подросток сам совершает сделки, но с
письменного согласия попечителя.
Причины установления опеки и попечительства можно проследить в
Приложении 1.
В современном Российском законодательстве опека и попечительство тесно
связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или
ограниченно дееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство,
закрепляются в одних и тех же законодательных актах, решение вопросов в данной
сфере осуществляют одни и те же органы - органы опеки и попечительства.
Идентичен механизм передачи органам местного самоуправления государственных
полномочий в сфере опеки и попечительства: они передаются законами субъекта
Российской Федерации. Общим также является порядок выбора и назначения
опекунов, их обязанности представлять и защищать права своих подопечных в
органах государственного и муниципального управления, а также их права.
Однако между опекой и попечительством существуют и существенные
различия. Так, опеку назначают над недееспособным гражданином, и,
соответственно, опекун осуществляет от его имени все юридические функции. В то
время, как попечитель является только помощником своего подопечного.
Опека над несовершеннолетним, достигшим 15-летнего возраста,
прекращается, а лицо, осуществлявшее опеку, становится попечителем
автоматически (т.е. без принятия решения органами опеки и попечительства).
41
Михеева Л.Ю. Опека и опекунство: понятие, цели и основные задачи / Л.Ю. Михеева // Труд и право. - 2013. - № 16.
- С. 33.