15
для их решения знаний и методов - с другой. Современное управление
поставило перед кадровыми службами задачу создать такой механизм
управления человеческими ресурсами, который бы обеспечил в нужное
время и в нужном месте появление "нужного" персонала, обладающего
нужными характеристиками для получения нужного результата. Должна
быть переосмыслена работа кадровых служб, ответственных за реализацию
положений реформы государственной службы, местного самоуправления и
предстоящей реформы муниципальной службы.
К числу общих вопросов реформы государственной службы в
соответствии с Указом Президента №1336«О федеральной программе
Реформирование государственной службы Российской Федерации»
относятся:
- приведение нормативно-правовой базы системы государственной
службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и
новыми экономическими условиями;
- создание профессиональной государственной службы на основе
принципов учета и оценки результатов служебной деятельности
государственных служащих;
- внедрение должностных (служебных) регламентов государственных
служащих;
- достижение качественного уровня исполнения государственными
служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых
ими гражданам и организациям государственных услуг;
- создание условий для открытости и подконтрольности деятельности
аппаратов государственных органов и государственных служащих
гражданскому обществу;
16
- создание основы для совершенствования финансово-экономического
обеспечения федеральной государственной службы;
- повышение эффективности кадровой политики в системе
государственной службы в целях улучшения кадрового состава федеральной
государственной службы;
- внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов
на государственной службе, а также законодательного регулирования
профессиональной этики государственных служащих; повышение
профессионального уровня федеральных государственных служащих;
- оптимизация численности федеральных государственных служащих;
- создание материально-технических условий для эффективного
исполнения федеральными государственными служащими своих
должностных (служебных) обязанностей;
- формирование системы управления государственной службой.
Эти положения были кардинально дополнены Указом Президента №314 «О
системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" , где
сформулированы функции, которые должны быть реализованы органами
государственной власти, а именно:
- по принятию нормативных правовых актов, устанавливающих
правила поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц;
- по контролю и надзору за исполнением органами государственной
власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами,
юридическими лицами и гражданами установленных общеобязательных
правил поведения;
- по изданию индивидуальных правовых актов, а также ведению
реестров, регистров и кадастров;
17
- по управлению государственным имуществом;
- по оказанию государственных услуг, имеющих исключительную
общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным
законодательством условиях неопределенному кругу лиц.
С учетом вышесказанного, кадровые службы призваны обеспечить
организацию обучения государственных служащих вопросам, которые
являются "ключевыми факторами успеха" реформы и имеют "общий"
характер. Нюансы, тонкости должны лечь на плечи соответствующих
государственных органов. Что касается реформы местного самоуправления,
то и здесь имеются общие вопросы, без решения которых реформа
реализована быть не может. Среди этих вопросов:
1. Вопросы, касающиеся создания и организации работы сельских,
поселковых администраций, которые в соответствии с законом "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
№131 от 06.10.03 приобретают статус муниципальных образований, а опыта
работы, для того чтобы реализовать все полномочия по решению вопросов
местного значения в самостоятельном режиме, не имеют. Данная проблема
является главной, ключевой, требующей нестандартных методов решения,
поскольку необходимо не просто обучить, а сформировать целый комплекс
новых навыков и умений глав муниципальных образований.
2. Сложным, до конца не понятым и, соответственно, решаемым с
низким уровнем управляемости является вопрос управления муниципальным
имуществом. Во-первых, муниципальное имущество предназначено только
для решения вопросов местного значения, что усугубляет положение дел. Во-
вторых, поскольку меняется статус поселковых и сельских администраций,
предстоит передача имущества в ведение названных администраций,
приобретающих статус муниципальных образований.
18
3. Требует переосмысления и соотношение таких составляющих
деятельности органов местного самоуправления, как вопросы местного
значения: муниципальное имущество, используемое для решения вопросов
местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления
для решения вопросов местного значения. Вопрос не праздный, так как
изменились подходы к взаимодействию представительных и исполнительных
органов, изменился статус главы муниципального образования - главы
местной администрации, главы муниципального образования - председателя
представительного органа. Это требует осмысления и организации
совершенно иной и выстроенной на другой основе работы всех органов
местного самоуправления.
4. Реформа местного самоуправления сегодня в большей степени
воспринимается как реформа администрации муниципального образования.
Следовало бы говорить не о муниципальном управлении как
профессиональном управлении, а хотя бы о соотношении муниципального
управления и местного самоуправления. Чем больше соотношение этих двух
разновидностей управления в пользу местного самоуправления, тем
"дешевле власть" - именно в этом, в том числе, должна заключаться реформа
местного самоуправления. Это требует формирования соответствующего
мышления муниципальных служащих, выработки общих подходов к
решению данной проблемы. Желаемый результат реформы: превратить
население из "носителя проблемы" в "собственника проблемы", "лицо,
принимающее решение".
5. На повестку дня встает и проблема эффективности деятельности
органов местного самоуправления. Муниципальное управление находится в
зачаточном состоянии, оно на пути к цивилизованному эффективному
управлению. Практики до сих пор не различают понятия внутренней и
внешней эффективности и, соответственно, смешивают показатели
19
внутренней и внешней эффективности, а следовательно, не отражаются
истинные требования личности, домашнего хозяйства, бизнеса.
Реализация реформы государственной службы невозможна без
осмысления роли образовательных учреждений в подготовке,
переподготовке и повышении квалификации государственных и
муниципальных служащих. Сейчас требуется помочь субъектам и
муниципальным образованиям в подготовке нормативно-правовой базы,
которая послужила бы основой такого обучения. Вот мы знаем, что согласно
ФЗ №79 раз в три года каждый госслужащий обязан пройти обучение, анализ
мы проводили, согласно ему в субъектах даже близко к этому требованию
пока не подошли. Хотя на следующий год формально в планах это заложено,
и постепенно надо выходить на фактическую реализацию установок закона.
То же надо делать и по муниципальным служащим. Тем более, что
количество вопросов местного значения, их серьезность, которая отражена в
федеральных законах, требуют весьма квалифицированных, грамотных
работников. От верного решения множества вопросов местного значения
зависит жизнь огромного числа людей в территориях, и в случае ошибок
поправить там оперативно что-либо органам государственной власти будет
крайне сложно. Поэтому так важна эта нормативно-правовая база, которая бы
послужила серьезной основой организации работы и на уровне
государственной власти, и на уровне муниципальных образований. В
частности, очень нужна эта помощь на уровне городских округов и
муниципальных районов, и, думаю, на этой основе мы могли бы реально
продвинуться в вопросах качественного предоставления услуг населению со
стороны органов местного самоуправления и органов государственной
власти.
20
1.3 Особенности кадрового обеспечения в муниципальных органах
управления
Свою работу органы системы кадрового обеспечения организации
строят в соответствии с нормативно-методическими и правовыми
документами, которые регулируют и создают условия для эффективного ее
функционирования.
Нормативно-методическое обеспечение – это совокупность документов
организационного, организационно-методического, организационно-
распорядительного и экономического характера, а также нормативно-
справочные материалы, устанавливающие нормы, правила, требования,
характеристики, методы и другие данные, используемые при решении задач
кадрового обеспечения организации и утвержденные в установленном
порядке компетентным органом или руководством учреждения [28, c. 157].
Нормативно-методическое обеспечение создает условия для
эффективного процесса подготовки, принятия и реализации решений по
вопросам кадрового обеспечения организации [29, c. 328].
Оно состоит в организации разработки и применения методических
документов, а также ведении нормативного хозяйства в системе кадрового
обеспечения.
Ответственность за обеспечение нормативно-методическими
документами несут соответствующие подразделения организации (например,
юридический отдел).
На основе типовых документов с учетом особенностей организации
работники службы управления персоналом разрабатывают документы для
внутреннего использования.
Правовое обеспечение состоит в использовании средств и форм
юридического воздействия на органы и объекты системы кадрового
обеспечения с целью достижения эффективной деятельности организации.
Основные задачи правового обеспечения:
21
- правовое регулирование трудовых отношений, складывающихся
между работодателями и работополучателями;
- защита прав и законных интересов работников, вытекающих из
трудовых отношений.
Правовое обеспечение включает:
- соблюдение, исполнение и применение норм действующего
законодательства;
- разработку и утверждение локальных нормативных и ненормативных
актов организационного, организационно-распорядительного,
экономического характера;
- подготовку предложений об изменении действующих или отмене
устаревших и фактически утративших силу нормативных актов, изданных в
организации по трудовым и кадровым вопросам.
Группы документов правового обеспечения:
- акты централизованного регулирования – Кодекс законов о труде РФ,
постановления Правительства РФ, акты Министерств и ведомств;
- акты регионального регулирования – приказы, постановления,
положения органов власти регионального и местного самоуправления;
- акты локального регулирования – приказы, положения, распоряжения
руководителя организации по вопросам управления персоналом.
Виды правовых актов:
- нормативные акты – соглашения, генеральные, отраслевые
(тарифные), специальные (региональные), коллективные и другие договоры и
другие правовые акты, применяемые непосредственно в организация;
- ненормативные акты – это распоряжения и указания, которые могут
издавать руководители служб кадрового обеспечения [30, c. 139].
Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Федеральным
законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»
установлены основные принципы муниципальной службы, порядок
22
установления классификации муниципальных должностей и присвоения
квалификационных разрядов муниципальным служащим. Установлены также
ограничения, связанные с муниципальной службой, права и социальные
гарантии для муниципальных служащих [31, c. 498].
На уровне субъектов РФ должны быть приняты законы о
муниципальной службе. В этих законах должны быть установлены реестры
муниципальных должностей, соотношения должностей муниципальной
службы и должностей государственной службы субъекта РФ, порядок
присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципальных
служащих при изменении места работы, рамочные требования к
установлению прав и обязанностей муниципального служащего, системы
поощрений и наказаний для него, установление денежного содержания
муниципального служащего, порядок поступления на муниципальную
службу и ее прохождения, порядок управления муниципальной службой.
С учетом перечисленных рамочных требований вопросы
регулирования муниципальной службы определяются уставами и
нормативными правовыми актами муниципальных образований. На
муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ
о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом. Время
работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в
стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с
законодательством о государственной службе [32, c. 197].
Граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной службе,
независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Критериями доступа к муниципальным должностям могут быть только
наличие образования и квалификация работника [33, c. 197].
Однако, в РФ уровень образования далек от оптимального: 46%
служащих имеют только среднее образование, 2% вообще не имеют
23
профессионального образования. Из имеющих высшее образование только
1,5% — по направлению государственное и муниципальное управление.
Гуманитарное образование имеют 30%, техническое — 26,5%, экономика и
управление — 17%, сельское хозяйство — 16%, юридическое — 5%,
естественные науки и математика — 5,5%, что представлено на рисунке 1.
Рисунок 1 – Разделение муниципальных служащих по
образованию
Законом установлены пять групп должностей муниципальной службы:
высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Высшие и главные
должности устанавливаются уставом муниципального образования в
соответствии с законами субъекта РФ. Остальные должности могут
устанавливаться нормативными правовыми актами муниципального
образования в соответствии с его уставом [34, c. 123].
Наименования должностей муниципальной службы,
квалификационные и другие требования к этим должностям могут
устанавливаться с учетом исторических и местных традиций.
На основании перечня должностей муниципальному служащему
присваивается квалификационный разряд, указывающий на соответствие
уровня его подготовки квалификационным требованиям должностей
муниципальной службы [35, c. 197].
гуманитарное (30%)
техническое (26,5%)
экономики и права (17%)
сельское хозяйство (16)
юридическое (5%)
естеств.науки и
математика(5,5%)
24
Для присвоения разряда может проводиться квалификационный
экзамен или аттестация. Законодательством субъекта РФ устанавливается
порядок сохранения квалификационных разрядов муниципальных служащих
при переводе, поступлении на государственные должности или при
увольнении.
Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ
«О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями на 27
декабря 2018 г.) четко и конкретно определяет организационно-правовые
основы муниципальной службы РФ, обеспечивает единый статус
муниципальных служащих, их основные права и обязанности, а также
ограничения и запреты связанные с муниципальной службой [36, c. 197].
В соответствии с этим законом замещение должностей муниципальной
службы осуществляется на основе трудового договора (контракта).
Урегулирован вопрос об аттестации муниципальных служащих. В
частности, приведен перечень муниципальных служащих, не подлежащих
аттестации (ст.18 – замещающие должность муниципального служащего
менее одного года; достигшие возраста 60 лет; беременные женщины;
находящиеся в отпуске по беременности и родам, либо в отпуске по уходу за
ребенком до достижения им возраста 3 лет.; замещающие должности
муниципальной службы на основании срочного трудового договора).
Сформулированы основные права муниципальных служащих:
− ознакомление с документами, устанавливающими его права и
обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями
оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями
продвижения по службе;
− обеспечение организационно-технических условий, необходимых
для исполнения должностных обязанностей;
− оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым
законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым
договором (контрактом);