5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ СИСТЕМЫ
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
10
1.1. Теоретические основы управления муниципальным развитием
10
1.2. Методологические основы управления муниципальным развитием
15
1.3. Оценка уровня социально-экономического развития
муниципальных систем и результативности управленческих
воздействий
22
Выводы по главе 1
30
ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ ФУНКЦИИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
31
2.1. Характеристика муниципального образования
31
2.2. Анализ управления муниципальным образованием
39
2.3. Недостатки системы управления муниципального образования
45
Выводы по главе 2
50
ГЛАВА 3. СИСТЕМА МЕРОПРИЯТИЙ ПО
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
51
3.1. Основные направления совершенствования механизма управления
муниципальным образованием
51
3.2. Рекомендации по совершенствованию системы управления
муниципальным образованием
56
Выводы по главе 3
61
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
63
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
65
6
ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время вектор развития страны направлен на
осуществление процессов модернизации экономических, политических,
социальных и иных основ государственного устройства. В связи с этим
особую актуальность приобретают вопросы, связанные с повышением
эффективности местного самоуправления. Концепции развития территории
становятся наиболее динамичным участком теоретических исследований в
экономике, и цель таких исследований заключается в разработке
комплексного механизма решения проблем, включающего в себя
выравнивание уровней отдельных территорий, а также эффективное
использование внутренних резервов. В связи с этим возрастает роль органов
местного самоуправления в процессе социально-экономического развития.
Требуется их активное участие в управлении этим процессом в качестве
равноправных партнеров с органами государственной власти.
Практическая реализация новых подходов к управлению на местном
уровне осложняется рядом обстоятельств. В большинстве муниципальных
образований не в полной мере используется организационно-управленческий
потенциал, существуют значительные резервы повышения эффективности
управления местным развитием. Многие муниципальные образования не
владеют технологиями стратегического планирования. В существующих
планах и программах развития целевые ориентиры зачастую не отвечают
реальным потребностям местного населения. Отдельные планы и программы
развития, разработанные местными организациями, не содержат
проработанного механизма реализации, что приводит к возникновению
противоречий в системе целей и недостаточной обеспеченности ресурсами
процесса управления развитием. В условиях существенного увеличения числа
муниципальных образований, сокращения местных налогов и сборов и
уменьшения доходной части местных бюджетов, проблема эффективного
использования собственного потенциала развития становится особенно
актуальной. В этой связи, органы местного самоуправления нуждаются в
7
инструментарии самоконтроля эффективности управленческой деятельности,
обеспечивающей развитие муниципального образования.
Социально-экономическое развитие муниципального образования
является управляемым процессом качественного изменения социальной и
экономической сфер, не ухудшающим состояние окружающей среды и
приводящим к улучшению условий жизни населения. В качестве
интегрального показателя и главной цели социально-экономического развития
рассматривается повышение качества жизни населения, при этом
преобразования в экономической сфере выступают как средства достижения
этой цели.
Для решения отмеченных проблем и совершенствования системы и
процесса управления местным развитием необходима комплексная
диагностика основных направлений и результатов управленческой
деятельности, что обуславливает актуальность разработки инструментария
оценки качества и результативности управления социально-экономическим
развитием муниципальных образований.
Проблемы развития муниципальных образований стали привлекать
внимание исследователей сравнительно недавно. Однако актуальность этого
направления обусловила формирование достаточно широкой палитры
подходов к пониманию сущности развития и инструментов его организации.
Цель выпускной квалификационной работы – изучить
совершенствование системы управления муниципальным образованием
«Иволгинский район»
Объект выпускной квалификационной работы – система управления
муниципальным образованием.
Предмет выпускной квалификационной работы - организация процесса
совершенствования системы управления муниципальным образованием
«Иволгинский район».
Задачи выпускной квалификационной работы:
8
1. Рассмотреть нормативно-правовые основы формирования и
развития системы управления муниципальным образованием
2. Определить основные понятия, виды и функции системы
управления муниципальных образований;
3. Провести анализ управления муниципальным образованием
4. Разработать рекомендации по совершенствованию системы
управления муниципальным образованием
Теоретико – методологическая основа исследование базируется на
методологических и теоретических положениях, разработанных российскими и
зарубежными учеными, эффективной практике управления муниципальным
развитием. Теоретические основы функционирования органов местного
самоуправления заложены в работах таких российских ученых, как С. Авакъян,
Т. Авдеева, П. Анимица, В. Баранчиков, Г. Барабашев, В. Безобразов, Н.
Бондарь, А. Васильчиков, И. Выдрин, А. Градовский, А. Кокотов, М. Краснов,
Л. Мамута, Ж. Тощенко, В. Шрейдер, Е. Шугрина и др.
Исследованию методологических, методических и прикладных вопросов
развития муниципальной экономики посвящены научные труды Р. Бабуна, Ю.
Вертаковой, Н. Власовой, М. Глазырина, Б. Гринчеля, Б. Жихаревича, В. Ивано,
М. Ильина, Г. Ковалевой, А. Когута, В. Лексина, В. Любовного, В. Плотникова,
Ю. Трещевского, А. Швецова и других ученых.
Проблематика социально-экономического развития муниципальных
образований нашла свое отражение и в работах таких зарубежных авторов, как
А. Вебер, Р. Гнейст, В. Зомбарт, Э. Маркварт, А. Салливан, Дж. Форрестер, Э.
Харлоф, Л. Штейн и др.
Обобщению и систематизации современных проблем регионального
развития, а также поиску путей совершенствования региональной политики
посвящены работы таких отечественных ученых-экономистов, как С.
Артоболевкий, Л. Бадмахалгаев, С. Доровский, Р. Попов, О. Пчелинцев, А.
Тамбиев, Н. Тимощук, Б. Хореев, Б. Штульберг и других. Вопросы
методологии и методики планирования и прогнозирования развития
9
российских регионов в современных условиях нашли отражение в трудах А.
Гранберга, В. Бочарова, Т. Колмыковой, Б. Преображенского, О. Ломовцевой и
других.
Методы исследования: анализ теоретических источников, анализ
документов и обработки информации.
Практическая значимость исследования. Результаты выпускной
квалификационной работы могут быть использованы в совершенствование
системы управления муниципальным образованием «Иволгинский район».
Структура выпускной квалификационной работы включает введение,
три главы, заключение, список использованной литературы и приложение.
10
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ СИСТЕМЫ
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
1.1. Теоретические основы управления муниципальным развитием
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(действующая редакция от 14.10.2014 г.) установил общие правовые,
территориальные, организационные и экономические принципы организации
местного само- управления в Российской Федерации, определил
государственные гарантии его осуществления. Согласно этому закону в целях
решения вопросов местного значения органы местного самоуправления
обладают полномочиями по принятию и организации выполнения планов и
программ комплексного социально- экономического развития муниципального
образования. В настоящее время органы местного самоуправления имеют право
формулировать долгосрочные цели местного развития и определять способы их
достижения
1
.
Значимость социально-экономического развития муниципального
образования определяется такими основными факторами как: -
необходимостью обеспечения расширенного воспроизводства в
муниципальном масштабе; - поддержанием баланса социально-экономических
интересов различных групп населения муниципального образования; -
обеспечением единства и целостности территориального развития. Исходная
идея муниципальной реформы состояла в том, чтобы четко и однозначно
сформулировать в законодательстве структуру и функции муниципальных
образований, определить их расходные полномочия и закрепить на постоянной
основе доходные источники. Раскрытие содержание понятия управления
социально-экономическим развитием муниципального образования, требует
уточнения понятия «муниципальное образование»
2
.
1
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (дейст. ред. от 14.10.2014 г.). – Ст. 2
2
Отдельные положения, изложенные в данном разделе, опубликованы ранее: В.В. Лукашов «Управление
муниципальным развитием: теоретический подход» //Проблемы и перспективы модернизационного развития
11
Появление термина «муниципальное образование» было обусловлено
необходимостью обозначения новых субъектов гражданских правовых
отношений, какими являются города, сельские поселения и другие территории,
на которых может осуществляться местное самоуправление . Представляется
возможным выделить три основных составляющих понятия «муниципальное
образование»: административная, градостроительная и имущественная.4
Административное и имущественное понятие муниципального образования
представлено в упомянутом выше ФЗ-131, являющимся основополагающим
при рассмотрении муниципального развития. Следующим по значимости
федеральным нормативно-правовым актом является Градостроительный кодекс
Российской Федерации, где рассматривается градостроительная деятельность
как «деятельность по созданию системы жизнеобеспечения населения
муниципального образования»
3
.
Таким образом, указанные составляющие могут быть использованы в
дальнейшем для определения понятия муниципального образования как
объекта управления под муниципальным образованием будет пониматься
система взаимосвязанных и взаимодействующих элементов управляемой
подсистемы (человеческих, природно- климатических, социальных,
финансовых и иных) и управляющей подсистемы, к которой относятся органы
местного самоуправления, обеспечивающих функционирование и развитие
территории, повышение устойчивости ее развития с учетом особенностей
конкретного муниципального образования
4
.
В рамках выпускной квалификационной работы наибольший интерес
представляет система муниципального управления или управления
муниципальным развитием. В последние десятилетия термин «управление»
славянских государств в со- временных условиях: мат-лы III Славянского форума 27-29 сентября 2012 г. –
Орел: Изд-во ОФ РАНХиГС, 2012. – 380 с. – С. 288-293. 2 http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/
3
Яковлев О.П., Картаева Е.А., Родина Н.В. Комплексное территориальное развитие и постановка
стратегического управле- ния в администрации муниципального образования. М.: Российский научный центр
государственного и муниципального управления, 2012. – С.12 4 Сапожников А.А. Целевое программное
управление региональным развитием: Учебное пособие. – Братск: ГОУ ВПО «БрГТУ», 2013. – С.100. 5
Градостроительный кодекс Российской Федерации (от 07.05.98 г. №73-ФЗ)
4
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (дейст. ред. от 14.10.2014 г.). – Ст. 2
12
зачастую заменяется понятием «менеджмент». Понятия «местное управление»,
«муниципальное управление», «управление муниципальным образованием»,
«управление муниципальным развитием» и «муниципальный менеджмент»
используются в настоящее время как синонимы. Рассмотрим взгляды
отдельных авторов на эту проблему.
По мнению И.Н. Герчиковой «термин «менеджмент» по сути является
аналогом термина, его синонимом, однако не в полной мере. Термин
«управление» намного шире, поскольку применяется к разным видам
человеческой деятельности».
В.А. Спивак отмечает, что «…относительно сущности термина
«менеджмент» имеются различные мнения…. Правомерен вывод, что наряду с
пониманием менеджмента как управленческой деятельности в интересах
организации, совершаемой по отношению к различного рода ресурсам, включая
человеческие, существуют и другие точки зрения, отдающие предпочтение
имен- но человеческому фактору, людям».
Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что понятие
«управление» относится к управлению любыми видами объектов, а понятие
«менеджмент» ограничивается конкретным объектом управления (кадровый,
финансовый, экологический, инновационный и т.п. менеджмент).
Муниципальный менеджмент больше характерен для управления
муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями, однако
применительно к муниципальной социально-экономической системе корректно
понятие «управление»
5
.
Многие отечественные ученые рассматривают муниципалитет как
систему управления, объединяющую несколько крупных взаимосвязанных
подсистем.
Например, А.П. Егоршин в числе прочих выделяет следующие
подсистемы: 1) муниципальное хозяйство, включающее инфраструктуру,
5
Структура управления социально-экономическим развитием промышленного города / С.Ф. Щербаков, В.А.
Шабашев, В.Г. Чуркин, А.Ю. Нестеров. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2013. – С. 6
13
обеспечивающую жизнедеятельность города; 2) производственную сферу,
объединяющую в себе отрасли материального производства; 3) социальную
сферу, в состав которой входят отрасли воспроизводства и духовного развития
жителей муниципалитета; 4) финансово-экономическую сферу,
обеспечивающую макроэкономические пропорции и финансовые связи
отраслей муниципального хозяйства.
Другие ученые, например, П.Г. Цицин наряду с экономикой причисляет
к объектам муниципального управления территории
6
.
Можно согласиться с данным утверждением, т.к. любое муниципальное
образование связано с территорией, на которой оно находится. Однако, говоря
о территории, ряд ученых отмечают, что удовлетворение потребностей ее
жителей происходит за счет потребления ими территориального продукта.
В данном исследовании будет употребляться термин «муниципальное
управление» как наиболее отвечающее цели настоящей работы.
Следует отметить, что муниципальное управление следует
рассматривать как научное направление, с одной стороны, и как вид научно
обоснованной практической деятельности в форме прикладного
муниципального управления, с другой при правовом подходе муниципальное
управление трактуется как управление общественными муниципальными
отношениями, которые составляют предмет муниципального правового
регулирования. Эти отношения имеют отличительные признаки:
Местное самоуправление – теоретическая база муниципального
управления. Муниципальное образование – объект муниципального управления
Система муниципального управления. Население – субъект муниципального
управления. Органы местного самоуправления – субъект муниципального
управления. Концепция муниципального управления: цели, принципы, подходы
Муниципальное управление отдельными сферами деятельности
Муниципальное управление на территориях, имеющих свои особенности
6
Амелин Д.Е. Местное самоуправление в системе социально-экономического развития муниципальных
образований ре- гиона. Дисс….уч. ст. канд. экон. наук. – Вологда, 2016. - С. 12
14
локально-территориальный характер (возникают на ограниченной территории
муниципального образования); комплексный характер (связаны с реализацией
задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни:
экономической, финансовой, социально-культурной, охраны общественного
порядка и т.п.).
При рассмотрении понятия «муниципальное управление» с позиции
экономической географии и регионалистики обычно отмечается, что основным
содержанием муниципального управления являются внутрирегиональные
социально-экономические системы. Управление ими тесно связано с
экономической географией, изучающей размещение производительных сил, и
регионалистикой, изучающей территориальную организацию экономики.
При хозяйственном подходе под муниципальным хозяйством
понимается совокупность муниципальных предприятий, организаций и
учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования
хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных
(общественных) потребностей населения. Исследователи отмечают, что
региональная политика должна удовлетворять требованиям эффективности и
справедливости.
При этом необходима так называемая «золотая середина», так как эти
требования находятся в определен ном противоречии, и задача региональной
политики заключается в поиске компромиссных решений в дилемме
«региональная эффективность или территориальная справедливость»
7
.
Целью муниципального управления является обеспечения условий для
достижения стратегических целей развития муниципального образования в
соответствии с приоритетами развития страны в целом и региона расположения
путем выявления и устранения отклонений фактического состояния
муниципальной экономики от заданных параметров. Под муниципальным
7
Селиверстов В.Е., Игудин А.Г., Подпорина И.В., Клисторин В.И. Бюджетное регулирование финансовых
потоков в трех- уровневой системе «федеральный центр – субъекты федерации – административные районы и
муниципалитеты» в интере- сах сокращения региональной асимметрии //Региональная политика, направленная
на сокращение социально- экономической и правовой асимметрии: Сб. трудов. – Новосибирск: Экор,
Сибирское соглашение, 2013. – С. 446.