14
1.2. Нормативно – правовые акты, регламентирующие систему
подготовки, переподготовки и повышения квалификации
государственных служащих
Система государственного управления в любой стране требует
высококвалифицированных специалистов, способных оперативно и
эффективно реагировать на социально-экономические вызовы и изменения.
Основой для формирования таких специалистов является хорошо
структурированная система подготовки, переподготовки и повышения
квалификации государственных служащих. Для ее регулирования
необходимы подзаконные нормативные акты, которые определяют правовые
основы, принципы и порядки обучения, а также компетенции и
ответственность в данной сфере.
Динамичный характер современного мира, постоянное появление
новых технологий, изменения в законодательстве и международной практике
требуют от государственной службы постоянного обновления знаний и
навыков ее сотрудников. В связи с этим, подзаконные нормативные акты,
регламентирующие процесс подготовки, переподготовки и повышения
квалификации, должны быть гибкими и адаптивными, чтобы обеспечить
актуальность знаний и соответствие компетенций государственных
служащих текущим условиям и требованиям.
Важность подзаконных актов заключается также в том, что они служат
гарантом качества образовательного процесса, предоставляют равные
возможности для профессионального роста каждого служащего и
способствуют формированию открытой, прозрачной и эффективной системы
государственного управления.
Нормативно-правовая база государственной службы также важна в
играет важную роль, определяя законодательное обоснование любой
деятельности в этой сфере.
Под источниками права следует понимать нормативные акты,
15
регулирующие организацию госслужбы и правовой статус госслужащих.
В настоящее время законодательство РФ включает:
• Конституцию РФ;
• Основополагающие федеральные законы "О системе государственной
службы РФ" и "О государственной гражданской службе РФ";
• Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ;
• Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.
В их состав входят конституции и законы субъектов РФ,
регулирующие вопросы госслужбы на региональном уровне.
Конституция РФ юридически закрепила существование института
госслужбы в Российской Федерации и следующие ключевые принципы ее
устройства:
Верховенство Конституции РФ на всей территории страны;
• Единство системы госвласти и разграничение полномочий между
федеральным центром и субъектами;
• Приоритет прав и свобод человека, их прямое действие;
• Обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права
граждан;
• Разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;
• Равный доступ граждан к госслужбе;
• Определенные обязанности должностных лиц.
Таким образом, Основной Закон заложил конституционные основы
института госслужбы.
Рассмотрим некоторые нормативные акты, регулирующие
деятельность госслужбы:
• Федеральный закон от 27.05.2003 No58-ФЗ "О системе
государственной службы РФ".
8
Закон определяет в соответствии с Конституцией РФ правовые и
8
Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ, «О система государственной службы РФ»
16
организационные основы системы госслужбы, включая систему управления
ей. Коррелирует с положениями Конституции о народном суверенитете.
Правовое регулирование госслужбы осуществляется множеством
федеральных законов как общего, так и специального характера.
Рассматриваемый Закон является базовым, определяющим отправную точку
дальнейшего законотворчества в сфере госслужбы.
Рассмотрим Федеральный закон от 27.07.2004 No79-ФЗ "О
государственной гражданской службе РФ".
9
Преамбула определяет сферу его
действия, устанавливая правовые, организационные и финансово-
экономические основы эффективной работы государственной гражданской
службы. Закон является базовым нормативным актом прямого действия. Его
предмет - отношения по поступлению, прохождению и прекращению
государственно – гражданской службы, а также нормативно - правовой
статус государственных служащих на федеральном и региональном уровне.
Нормы Закона находят конкретизацию в региональных правовых актах.
Одновременно с этим, субъекты Российской Федерации обязаны обеспечить
исполнение всех норм о правах и обязанностях государственных служащих,
Исходя из выше изложенного, данный Закон является ключевым для
регулирования института государственно – гражданской службы в
Российской Федерации.
Рассмотрим Федеральный закон от 25.12.2008 No273-ФЗ "О
противодействии коррупции".
10
Закон закрепляет ключевые принципы и
юридические основы противодействия коррупционным проявлениям
в государстве. Под противодействием коррупции понимается комплекс
мер, направленных на реализацию функций госорганов по
этому вопросу. Характеризуя данный закон,
следует отметить,что это не только нормативный, но и
программный документ. Он определяет основные направления
9
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с
изменениями и дополнениями)
10
Федеральный закон от 25.12.2012 г. № 273 – ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016) «Об образовании в Российской
Федерации // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»
17
госдеятельности по борьбе с коррупцией, устанавливает сферу применения
антикоррупционной политики, основные социальные ожидания.
Таким образом, закон является базовым для формирования целостной
системы противодействия коррупции в госсекторе.
Рассмотрим Указ Президента РФ от 12.08.2002 No885 "Об общих
принципах служебного поведения госслужащих".
Указ призван повысить доверие общества к госинститутам, обеспечить
эффективное и добросовестное исполнение служебных обязанностей,
исключить злоупотребления полномочиями.
В состав российского законодательства о госслужбе входят:
• федеральные нормативные акты;
• законы и иные нормативно - правовые акты субъектов Российской
Федерации.
Это единая иерархическая система, основанная на юридической силе
источников права.
Вместе с прочной законодательной базой необходим конструктивный
механизм реализации норм и координация органов госвласти и
общественных организаций.
Это позволит более эффективно решать задачи, стоящие перед
государством.
Подробно анализирую систему подготовки, переподготовки и
повышения квалификации государственных служащих, можно прийти к
определенному выводу, что отношения в сфере подготовки, переподготовки и
повышения квалификации служащих представляют собой особый вид
правоотношений. При этом нормы, что регулируют подобные отношения,
могут рассматриваться как самостоятельный межотраслевой институт права.
Таким образом, трактовка данной системы как целостной юридической
конструкции, что позволяет рассматривать ее в качестве самостоятельной
отрасли законодательства.
18
Ключевые аспекты кадровых отношений в государстве также
затрагивают нормы права. В период становления отечественной
государственной службы важную роль играли нормы, регулирующие
подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных
служащих. Данные нормы права можно рассматривать с точки зрения части
стратегии государства по правовому обеспечению структурированной
работы института государственной службы Российской Федерации
Значение этих норм занимает первостепенный уровень, это обусловлено
тем, что в самой системе государственной службы существует основной
правленческий потенциал, который сосредоточен на обществе. Благодаря
этому определяется характер и направление нормативно – правового
регулирования возникающих вопросов дополнительного профессионального
образования государственных служащих.
Целенаправленное воздействие на общественные отношения
представляет собой праворегулирование, с помощью определенно
заложенных норм права с целью их урегулирования. Подготовка,
переподготовка и повышение квалификации государственных служащих
означает согласование отношений в данной сфере в соответствии с
установленными требованиями права.
Объектами правового регулирования являются:
• Государсвтенные служащие;
• Государственные органы и иные субъекты правоотношений;
• Образовательные учреждения;
• Профессорско-преподавательский и вспомогательный персонал
учебных заведений.
Таким образом можно сделать вывод, что государство, с помощью
нормативно-правовых актов, упорядочивает отношения в сфере повышения
квалификации госслужащих путем приведения их в соответствие с
утвержденными требованиями закона.
19
Рассмотрим основные группы нормативно-правовых отношений в
сфере совершенствования профессиональных компетенций государственных
чиновников:
• взаимодействие между государственным аппаратом и должностными
лицами по вопросам обучения;
• внутриведомственное установление процедур профессионального
развития чиновников органами управления;
• межведомственное сотрудничество в организации повышения
квалификации;
• взаимоотношения органов власти с учебными заведениями,
реализующими программы дополнительного образования;
внутренняя координация деятельности самих образовательных
учреждений.
К нормам относятся: предоставление права обучения, условия
делегирования, методическое руководство, нормативное обеспечение
деятельности вузов, определение затрат на повышение квалификации и пр.
Подведя итог, можно сказать, что, институт непрерывного
профессионального развития государственных служащих управленческого
звена урегулирован нормативно в особом порядке.
Рассмотрим классификацию нормативно-правовых актов в сфере
непрерывного профессионального развития государственных служащих.
Очевидно деление их по таким признакам:
• юридической силе (законы, подзаконные акты);
• роли в механизме правового регулирования (устанавливают общие
рамки или конкретизируют);
• территориальному охвату и времени действия
(федеральные/региональные, действующие/утратившие силу);
• универсальности (отраслевые/вертикальные).
Ключевые положения заложены в Законе о госслужбе, в котором:
20
• установлено, что повышение квалификации является частью кадровой
политики;
• определено право на обучение в установленном порядке.
Таким образом, классификация позволяет структурировать объемный
корпус нормативных актов по теме выпускной квалификационной работе.
В качестве дополнительных гарантий определённым категориям
госслужащих может предусматриваться право на совершенствование
профессиональных навыков и компетенций при сохранении прежней
должности и оплаты труда.
Такое право закреплено на федеральном уровне в Законе о госслужбе, а
также может быть предусмотрено иными нормативно-правовыми актами
страны или субъектов РФ в соответствии с условиями, установленными
федеральным законодательством.
Из этого следует, что нормативно предусматривается возможность для
госслужащих воспользоваться правом на повышение квалификации без риска
потери рабочего места или дохода, что стимулирует непрерывное
профессиональное развитие кадров государственной службы.
Понимание права на повышение квалификации должно быть широким
- оно присуще любому госслужащему независимо от занимаемого
положения. При этом профразвитие является не только прерогативой
госслужащего, но и его обязательством ввиду требований поддерживать
уровень знаний и навыков, диктуемых характером выполняемых функций.
Закон устанавливает для госслужащего ответственность иметь необходимую
квалификацию, осведомленность об изменениях законодательства и
практики, связанных с его деятельностью.
Таким образом, раскрывается сущностной аспект повышения
квалификации как права и обязанности чиновника одновременно в интересах
эффективного исполнения служебных полномочий.
Рассмотрим некоторые аспекты правового регулирования обязанности
21
госслужащих по совершенствованию профессиональных навыков:
• Право на переподготовку присуще всем госслужащим независимо от
должности, однако сама переподготовка является как правом, так и
ответственностью ввиду необходимости поддерживать квалификацию.
• Госслужба не предполагает стабильности вида деятельности, поэтому
обновление компетенций становится обязанностью чиновника.
• Обучение может порождать ответственность проработать определенный
срок в госструктурах.
• Законодательство регламентирует обстоятельства, при которых лицо
обязано возместить расходы на обучение в случае досрочного
увольнения.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что нормативно – правовыве
отношения устанавливают четко определяющий баланс между правами
государственных служащих и их обязанностями в сфере дополнительного
образования, подготовки, переподготовки и повышения квалификации в
целом.
Похожая норма закреплена в части 5 статьи 38 Федерального закона РФ
«О воинской обязанности и военной службе», определяющей, что
военнослужащий, проходивший военную службу по контракту и
поступивший в военное образовательное учреждение высшего
профессионального образования, заключает контракт о несении военной
службы на период всего срока обучения в указанном учебном заведении, а
также в течение 5 лет после получения диплома.
Учитывая принцип субсидиарности при нормативном регулировании
государственно-служебных отношений, следует акцентировать внимание на
статье 249 Трудового кодекса РФ, определяющей возмещение издержек,
связанных с повышением квалификации работника: в случае увольнения без
уважительных причин до истечения срока, предусмотренного трудовым
договором либо соглашением об обучении за счет средств работодателя,
22
работник обязан компенсировать затраты, понесенные работодателем на его
подготовку, пропорционально не отработанному после окончания обучения
времени, если иное не установлено трудовым договором или соглашением об
обучении.
Важным этапом в формировании организационно-правового механизма
эффективной адаптации подготовленных кадров для государственной
гражданской службы стало Положение о порядке заключения соглашения об
обучении между федеральным государственным органом и гражданином
Российской Федерации с обязательством последующего прохождения
федеральной государственной гражданской службы, одобренное Указом
Президента РФ «О подготовке кадров для федеральной государственной
гражданской службы по договорам об обучении» от 21 декабря 2009 г. No
1456.
11
На протяжении прохождения службы, государственные служащие
выполняют разные по значимости профессиональные требования
должностных функций. Государственному служащему, чтобы продвигаться
вверх по карьерной лестнице по службе продвигается по службе, приходится
заниматься более ответственными служебными полномочиями. С другой
стороны, происходит трансформация самих профессий, изменяется их
содержание. В следствии чего, возникает острая необходимость в
постоянном повышении уровня профессиональных знаний, навыков и
умений, а переподготовка и совершенствование квалификации
государственных служащих становится их главной обязанностью.
Отсутствие необходимого уровня образования, базы знаний и и
соответствующей квалификации в профессиональном опыте, как правило,
является причиной, демострирующей невозможность должным образом
исполнять обязанности по службе.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 37 Федерального закона «О
11
Указ Президента РФ от 21 декабря 2009 г. № 1456 “О подготовке кадров для федеральной государственной
гражданской службы по договорам на обучение”
23
государственной гражданской службе Российской Федерации» трудовой
договор может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский
служащий - освобожден от занимаемой должности и уволен с гражданской
службы в случае несоответствия занимаемой должности гражданской
службы вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной
результатами аттестации.
Важный аспект требования к государственному служащему - это
поддерживать соответствующий уровень своей квалификации, именно это
подчеркивает Ю. Н. Старилов: занятие гражданином государственной
должности предполагает, что субъективно этот гражданин имеет
моральное право занимать данный пост, т.е. он обладает не только
профессиональными навыками, но и определенными личностными
качествами (развитое чувство долга, честность, ответственность) [15].
Поэтому требование соблюдения государственным служащим норм
служебной этики (в том числе установленных ст. 18 Федерального закона «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» [11], а также
Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. No 885 (в ред. Указов
Президента РФ от 20 марта 2007 г. No372, от 16 июля 2009 г. No 814) [8]) и
действующего в государственном органе служебного положения также
является особенно важным.
Так как государственный служащий обязан поддерживать уровень
компетенций, для выполнения ряда своих должностных обязанностей,
именно это, свидетельствует о целесообразности возложить на кадровые
службы органов государственной власти обязанность, не только планировать
и организовывать профессиональное развитие государственных служащих,
но и требовать от них прохождения запланированного обучения, а также
осуществлять соответствующие должностные перемещения, вытекающие из
повышения образовательного статуса.
Объективно возникает нужда установить правовые последствия для
государственных служащих, прошедших определённую переподготовку либо