64
Во-вторых, обращает на себя внимание отсутствие граждан,
общественных или некоммерческих организаций в перечне субъектов
общественного контроля, содержащемся в ст. 9 Закона. Это тем более важно,
что для субъектов общественного контроля предусмотрен механизм получения
информации от органов власти, организаций, выполняющих публичные
функции, установлены иные гарантии.
На необходимость включения граждан, их объединений в качестве
субъектов общественного контроля прямо указывается в ст. 5 Закона, в которой
формулируются цели и задачи общественного контроля. Так, задачей
общественного контроля является повышение уровня доверия граждан к
деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия
государства с институтами гражданского общества. Как можно реализовать эту
задачу, если гражданин прямо не поименован в качестве субъекта
общественного контроля?
Анализ правоприменительной практики, экспертных мнений показывает,
что деятельность граждан по осуществлению общественного контроля,
например в форме обращений, является довольно действенной и эффективной.
Другим активным субъектом контроля за деятельностью органов власти
являются СМИ, журналисты, осуществляющие независимое журналистское
расследование. Их деятельность, безусловно, реализуется в соответствии с
законодательством о СМИ, но по своей природе она сродни деятельности по
осуществлению общественного контроля.
Кстати, анализ нормативных правовых актов субъектов РФ показывает,
что в них довольно активно называются граждане в качестве субъектов
общественного контроля. В качестве примеров можно привести Постановление
Правительства Севастополя от 11.03.2015 № 153-ПП «О развитии форм
общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти
города Севастополя» и Закон Пермского края от 21.12.2011 № 888-ПК «Об
общественном (гражданском) контроле в Пермском крае».
65
Вместе с тем в субъектах РФ встречается и более узкий по сравнению с
Законом подход к определению субъектов общественного контроля. В Законах
Курской области от 28.04.2015 № 39-ЗКО «О некоторых вопросах
осуществления общественного контроля в Курской области»
51
, Магаданской
области от 27.02.2015 № 1867-ОЗ «Об общественном контроле в Магаданской
области»
52
, Ярославской области от 21.05.2015 № 35-з «Об общественном
контроле в Ярославской области»
53
происходит ограничение перечня субъектов
общественного контроля по сравнению с тем, который установлен в
Федеральном законе.
Представляется целесообразным вернуться к вопросу о субъектах
общественного контроля, добавив в существующий список граждан и их
общественные объединения. Это будет способствовать повышению доверия
граждан к органам власти, позволит гармонизировать законодательство об
общественном контроле и отраслевое законодательство.
Формы общественного контроля. В соответствии со ст. 18 Закона
общественный контроль осуществляется в формах общественного
мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных
формах, не противоречащих настоящему Федеральному закону, а также в таких
формах взаимодействия институтов гражданского общества с
государственными органами и органами местного самоуправления, как
общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие
формы взаимодействия. В Законе более подробно раскрываются все эти формы.
Вместе с тем анализ действующего законодательства показывает значительно
большее многообразие форм, прямо или косвенно связанных с общественным
контролем в том смысле, который придается общественному контролю в ст. 4
Закона.
51
Закон Курской области от 28.04.2015 № 39-ЗКО «О некоторых вопросах осуществления общественного
контроля в Курской области»//[электронный ресурс] http://yandex.ru/clck/jsredir?from=yandex.ru
52
Закон Магаданской области от 27.02.2015 № 1867-ОЗ «Об общественном контроле в Магаданской области»//
[электронный ресурс] http://docs.cntd.ru/document/424065265
53
Закон Ярославской области от 21.05.2015 № 35-з «Об общественном контроле в Ярославской области»//
[электронный ресурс] http://docs.cntd.ru/document/424065265
66
В качестве иллюстрации активного использования гражданами иных
форм можно привести данные Минюста России, касающиеся их использования
на муниципальном уровне. Так, в течение 2014 года проведены 792 местных
референдума, 4,9 тысячи опросов, 1,9 тысячи конференций, 66 тысяч
публичных слушаний и 83 тысячи собраний жителей, приняты к рассмотрению
172 правотворческие инициативы граждан
54
. Безусловно, в разных регионах
активность населения разная, однако можно с уверенностью констатировать,
что люди заинтересованы в том, чтобы их услышали, чтобы их позиция была
донесена надлежащим образом до органов власти.
Согласно ст. 4 Закона под общественным контролем понимается
деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях
наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов
местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций,
иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными
законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной
проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и
принимаемых решений. Эти цели достигаются и при использовании, например,
таких форм, как правотворческая инициатива, публичные слушания,
индивидуальные и коллективные обращения граждан, опросы граждан,
массовые акции и др. И проблема здесь не столько в том, какое количество
форм может быть использовано для осуществления общественного контроля,
сколько в том, что разное отраслевое законодательство использует разные
наименования подобных форм, предлагает разные процедуры их реализации.
Это вносит определенную путаницу, создает препятствия для их реализации
гражданами.
Так, анализ нормативных правовых актов показал, что термин
«публичные (общественные) слушания» употребляется достаточно часто, но
54
Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской
Федерации (данные по состоянию на 1 июня 2015 г.)// [электронный
ресурс]http://minjust.ru/ru/press/news/minyust-rossii-opublikoval-rezultaty-monitoringa-razvitiya-sistemy-mestnogo.
67
основания и порядок проведения различны. Встречаются следующие вариации
использования этого термина
55
:
- публичные слушания (законодательство о местном самоуправлении);
- общественные слушания (земельное законодательство);
- слушания (законодательство об охране окружающей среды);
- общественные (публичные) слушания (законодательство об
общественном контроле).
Последствия общественного контроля. Анализ материалов
правоприменительной практики, экспертных мнений показывает, что
последствиям осуществления общественного контроля уделяется повышенное
внимание. И дело не столько в том, что некоторые пытаются рассматривать
общественный контроль как карательный инструмент. Но для повышения
доверия граждан к органам власти важно, чтобы люди видели, что органы
власти прислушиваются к их мнению. Поэтому в последнее время стали
завоевывать популярность странички, создаваемые на сайтах органов власти, на
которых рассказывается, какие юридические, политические или иные
последствия вызвали результаты применения соответствующих форм и
механизмов общественного контроля.
По этой причине довольно популярными становятся и так называемые
нулевые чтения, проводимые общественными палатами по законопроектам,
имеющим большой общественный резонанс.
Представляется целесообразным стимулирование должностных лиц,
которые активно размещают информацию о результатах осуществления
общественного контроля, проработать вопрос о возможном введении
дисциплинарной, административной ответственности за нарушение
законодательства об общественном контроле, особенно в части
непредставления информации по запросам субъектов общественного контроля,
55
Самодурова Е.В. Формы выявления и учета мнения населения при решении вопросов градостроительной
деятельности и землепользования (муниципальный уровень). М., 2015.С.65-67
68
а также неинформировании общества о последствиях осуществленного
общественного контроля, предпринятых мерах.
Таким образом, в настоящее время деятельность по осуществлению
общественного контроля носит во многом стихийный характер; наиболее
эффективными формами являются формы, основанные на сочетании
непосредственной деятельности граждан, их общественных объединений с
деятельностью различных структур, выполняющих по поручению государства
публичные функции (например, общественные палаты). Фактически наиболее
эффективным является осуществление общественного контроля в два этапа (на
двух уровнях): на первом этапе речь идет о деятельности населения,
общественных или некоммерческих объединений граждан, на втором -
общественный контроль осуществляется субъектами, поименованными в ст. 9
Закона.
69
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Вследствие проведенного исследования можно сделать следующие
выводы:
Считаем оправданным понятия «гражданский контроль» и
«общественный контроль» рассматривать как тождественные.
Неубедительным представляется положение ч. 3 ст. 3 Федерального
закона, предусматривающее возможность участия граждан в общественном
контроле только в качестве общественных инспекторов и общественных
экспертов и упускающее их участие в качестве членов общественных
наблюдательных комиссий.
Представляется также не совсем удачным определение общественного
контроля, сформулированное законодателем. Дело в том, что в нем отражаются
цели общественного контроля, отсутствующие в ст. 5 указанного Федерального
закона, предусматривающей их исчерпывающий перечень. А с учетом того, что
деятельность органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных
органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными
законами отдельные публичные полномочия, должна соответствовать
общественным интересам, видится целесообразным включить в определение
общественного контроля общественный интерес.
Народный контроль, который был создан в советское время, внес
весомый вклад в развитие системы участия общества в управлении делами
государства. Создание системы общественного контроля в структуре советской
власти явилось беспрецедентным шагом, направленным на становление
гражданского общества и правового государства.
Актуальным направлением остается восстановление доверия граждан к
государственным структурам. В свою очередь, здесь необходима не только
правовая и политическая пропаганда, но и специальная правовая технология
формирования социального портрета лиц, участвующих в управлении делами
государства. Особенно важны качества этих лиц: особый образовательный
70
уровень, профессиональные навыки, опыт и умения, репутация, общественная
позиция. Здесь можно использовать как исторический, так и зарубежный опыт.
В российском обществе можно создать гармоничную и соответствующую
социальным интересам общества нормативно-правовую конструкцию
системного взаимодействия граждан и государства, направленную на
эффективное совместное решение социальных, политических, управленческих
вопросов. При этом человек, его интересы и социальные потребности, учет
законной позиции граждан должны выступить узловыми элементами
эффективной правовой политики участия общественности в управлении делами
государства.
Система общественного контроля за деятельностью органов
государственной власти включает в себя следующие элементы (подсистемы):
а) организационно-функциональную структуру общественного контроля
(цели, принципы, объект, предмет, субъекты общественного контроля, его
виды);
б) механизм общественного контроля (методы, средства, формы
контроля);
в) порядок осуществления общественного контроля.
В новеллах Федерального закона № 212-ФЗ предусматривается личное
участие граждан в данной деятельности только в качестве общественных
инспекторов и общественных экспертов. Граждане не могут лично
инициировать мероприятия по осуществлению общественного контроля.
Федеральный закон № 212-ФЗ не урегулировал в полной мере статус
общественного инспектора в части требований к нему, порядка привлечения
его к мероприятиям общественного контроля, в отличие от общественного
эксперта.
Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации» предоставляет право общественного контроля специальным
субъектам общественного контроля, перечень которых Законом ограничен.
Однако эти субъекты вправе создавать иные общественные контрольные
71
органы, включать в них граждан, представителей общественных объединений.
В этой связи чрезвычайно важно проводить тщательный отбор претендентов на
включение в такие общественные инспекции и группы общественного
контроля, чтобы обеспечить представительство «разумных граждан», т.е. в силу
своего образования, квалификации, личностных качеств, правовой и
политической культуры настроенных на конструктивный диалог с властью,
адекватно воспринимающих ошибки и просчеты органов власти, способных
предложить конкретные варианты исправления таких ошибок и
предотвращение негативных последствий, возможных от принимаемых или уже
принятых решений.
Несмотря на ограниченный перечень субъектов общественного контроля,
закон допускает формирование и иных организационных структур
общественного контроля, а также предоставляет общественным объединениям
и иным негосударственным некоммерческим организациям право осуществлять
общественный мониторинг, общественное обсуждение, принимать участие в
осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных
Федеральным законом.
Если предположить, что в какой-то момент все перечисленные субъекты
общественного контроля, общественные объединения воспользуются своими
правами и станут осуществлять в разнообразных формах контрольные функции
в отношении органов публичной власти, то нетрудно себе представить, каким
хаотичным может оказаться такой контроль. Тем более что в стране достаточно
государственных надзорных и контролирующих органов. Поэтому важно в
целях координации деятельности общественных контрольных органов в
соответствии со ст. 17 Закона создавать ассоциации и союзы субъектов
общественного контроля, проводить совместные мероприятия.
В настоящее время деятельность по осуществлению общественного
контроля носит во многом стихийный характер; наиболее эффективными
формами являются формы, основанные на сочетании непосредственной
деятельности граждан, их общественных объединений с деятельностью
72
различных структур, выполняющих по поручению государства публичные
функции (например, общественные палаты).
В связи с этим ч. 3 ст. 3 предлагается изложить в следующей редакции:
«Статья 3. Право граждан на участие в осуществлении общественного
контроля
3. Граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в
качестве общественных инспекторов, общественных экспертов и членов
общественных наблюдательных комиссий в порядке, установленном
настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами».
Ч. 1 ст. 4 изложить в следующей редакции:
«Статья 4. Общественный контроль
1. Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе
понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая
в установленных законом формах, по наблюдению за соответствием
деятельности органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных
органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными
законами отдельные публичные полномочия, общественным интересам, а также
по проведению общественной проверки, анализа и общественной оценки
издаваемых ими актов и принимаемых решений».
73
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Декрет о рабочем контроле, принятый ВЦИК 14 (27) ноября 1917 г.//
[электронный ресурс] URL: http://constitution.garant.ru/history/act1600-
1918/5309/.
2. Конституция СССР 1977 г.//Ведомости ВС СССР. 1977.- № 41.- ст. 617.
3. Постановление Народного комиссариата юстиции РСФСР от 23 июля 1918
года «О лишении свободы как о мере наказания и о порядке отбывания
такового (временная инструкция)». Электронный ресурс «Библиотека
нормативно-правовых актов Союза Советских Социалистических Республик» //
[электронный ресурс]URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_325.htm.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 №
117-ФЗ// Собрание законодательства РФ.- 2000.- № 32.- ст. 3340
5. Федеральный закон от 10.06. 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за
обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о
содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» //
Собрание законодательства Российской Федерации. -2008.- № 24. Ст. 2789
6. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного
контроля в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ.- 2014.- №
30 (Часть I).- ст. 4213.
7. Федеральный закон от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам
проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в
сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования»//
Собрание законодательства РФ.- 2014.- № 30 (Часть I).- ст. 4257
8. Указ Президента РФ от 26.05.2009 № 599 «О мерах по совершенствованию
высшего юридического образования в Российской Федерации»// Собрание
законодательства РФ.- 2009.- № 22.- ст. 2698
9. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов