44
Кроме того, в общественных советах полнее представлены
профессиональные объединения и другие социальные группы,
осуществляющие свою деятельность в области полномочий конкретного органа
власти (так называемые референтные группы). Приведенным Стандартом
устанавливаются следующие квоты:
-половина кандидатов выдвигается общественными организациями и
ассоциациями, представляющими интересы основных референтных групп
органа власти;
-1/6 - Общественной палатой РФ;
-1/6 - Экспертным советом при Правительстве РФ;
-1/6 - путем самовыдвижения кандидатов через Интернет и последующего
интернет-голосования.
Положениями ст. 18 Федерального закона № 212-ФЗ определено, что
контроль за деятельностью власти, государственных и муниципальных
организаций возможен в формах общественного мониторинга, общественной
экспертизы, общественных обсуждений, общественных проверок, публичных
слушаний. При этом после проведения подобных мероприятий контролеры
обязаны обнародовать информацию о результатах, разместив итоговые
документы в Интернете. Иными словами, все выявленные в ходе проверки
факты должны быть представлены широкой общественности.
Федеральным законом № 256-ФЗ определены конкретные стороны
деятельности учреждений, подвергаемые общественному контролю.
Упомянутый Федеральный закон регламентирует данные процедуры только в
четырех основных отраслях социальной сферы. Однако данное обстоятельство
не исключает возможности проведения общественными контролерами
проверок в рамках Федерального закона № 212-ФЗ по другим направлениям
работы учреждений, а также в отношении учреждений иного профиля
деятельности.
Как нами уже указывалось ранее, независимая оценка качества оказания
услуг теперь приобрела статус одной из форм общественного контроля. На это
45
указывается в Федеральном законе № 256-ФЗ, которым внесены
дополнительные статьи соответствующего содержания в базовое отраслевое
законодательство
30
.
Поправками устанавливается единый механизм независимой оценки,
который будет действовать в четырех отраслях. Основной целью его
использования является предоставление гражданам информации о качестве
оказания услуг соответствующими организациями и повышение качества их
деятельности, что вполне соотносится с целями общественного контроля,
установленными Федеральным законом № 212-ФЗ. Более того, в последнем
содержатся ссылки на то, что в отдельных случаях процедуры общественного
контроля регулируются другими федеральными законами (так и произошло в
отношении независимой оценки).
Контролю со стороны общественности подвергаются условия оказания
услуг, то есть их сервисная составляющая. Федеральным законом № 256-ФЗ
определены следующие общие критерии оценки:
- открытость и доступность информации об организации;
- комфортность условий предоставления услуг и доступность их
получения;
- время ожидания предоставления услуги;
- доброжелательность, вежливость, компетентность работников
организации;
- удовлетворенность качеством оказания услуг.
При проведении независимой оценки будет использоваться
общедоступная информация об организациях, размещаемая в том числе в
форме открытых данных. Например, поправки в часть базовых отраслевых
законов предполагают размещение на сайтах органов власти и самих
учреждений обширного перечня сведений (даты создания организации, ее
учредителя, место нахождения, графика работы и др.). Учреждения также
30
Зубарев С.М. Система общественного контроля за деятельностью органов публичной власти //
Административное право и процесс. 2014. № 10. С.50
46
должны обеспечить на своих сайтах техническую возможность для выражения
получателями услуг мнения об их качестве. Иными словами, при независимой
оценке предполагается максимально учесть мнение потребителей.
Оценке подлежат именно условия предоставления услуги, а не
профессиональная ее составляющая. На это прямо указано в ФЗ № 256-ФЗ. Так,
предметом независимой оценки, проводимой в отношении организаций
культуры, не является создание, исполнение и интерпретация произведений
литературы и искусства, а в медицинских организациях оценка не
осуществляется в целях контроля качества и безопасности медицинской
деятельности, а также экспертизы и контроля качества медпомощи.
Исключением стала только сфера образования, где контроль направлен на
получение сведений о качестве подготовки обучающихся, образовательной
деятельности учреждений. Оценку качества образования должны осуществлять
специализирующиеся на этом организации, а оценка качества образовательной
деятельности (по сути, условий оказания услуги) станет осуществляться в
обычном порядке - с привлечением общественности.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
Во-первых, система общественного контроля за деятельностью органов
государственной власти включает в себя следующие элементы (подсистемы):
а) организационно-функциональную структуру общественного контроля
(цели, принципы, объект, предмет, субъекты общественного контроля, его
виды);
б) механизм общественного контроля (методы, средства, формы
контроля);
в) порядок осуществления общественного контроля.
Во-вторых, в новеллах Федерального закона № 212-ФЗ
предусматривается личное участие граждан в данной деятельности только в
качестве общественных инспекторов и общественных экспертов. Граждане не
могут лично инициировать мероприятия по осуществлению общественного
контроля. Федеральный закон № 212-ФЗ не урегулировал в полной мере статус
47
общественного инспектора в части требований к нему, порядка привлечения
его к мероприятиям общественного контроля, в отличие от общественного
эксперта.
48
Глава 3. Проблемы повышения эффективности общественного
контроля и перспективы его совершенствования в Российской
Федерации
3.1 Проблемы организации общественного контроля за
деятельностью органов государственного управления в Российской
Федерации
После принятия 4 июля 2014 г. Федерального закона «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации» в публикациях ученых и
практиков высказаны разные, порой диаметрально противоположные, оценки
принципов, форм, методов, механизмов правового регулирования
общественного контроля за деятельностью органов публичной власти от
излишне восторженных
31
до крайне негативных
32
.
Федеральный закон № 212-ФЗ положил начало формированию единого
понятийного аппарата, включающего такие понятия, как «общественный
контроль», «субъект общественного контроля», «общественная проверка» и др.;
установил общие единые принципы общественного контроля, заложил
правовые основы общественного контроля.
В то же время следует отметить, что данный Федеральный закон не
регламентирует исчерпывающим образом юридические процедуры
осуществления общественного контроля. Предстоит еще разработать
административные регламенты взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления с субъектами общественного контроля. Так,
согласно Федеральному закону органы государственной власти и местного
самоуправления обязаны представлять субъектам общественного контроля в
случаях и порядке, которые установлены законодательством РФ, информацию
о своей деятельности, представляющей общественный интерес; рассматривать
направленные им запросы субъектов общественного контроля, итоговые
документы, подготовленные по результатам общественного контроля, а в
31
Дмитриев Ю.А. Осуществление общественного контроля в России без участия гражданского общества //
Современное право. 2014. № 8. С.28.
32
Гриб В.В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля //
Конституционное и муниципальное право. 2014. № 12. С. 33.
49
случаях, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов РФ,
муниципальными правовыми актами, учитывать предложения, рекомендации и
выводы, содержащиеся в итоговых документах, и принимать меры по защите
прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов
общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих
организаций.
Таким образом, результативность общественного контроля во многом
будет зависеть не только от качества самого общественного контроля, итоговых
документов, подготовленных субъектами общественного контроля, но и от
регламентирования правовыми актами органов государственной власти и
местного самоуправления порядка рассмотрения и принятия необходимых мер.
Следовательно, можно сделать вывод, что институт общественного контроля
еще только формируется и его становление будет зависеть и от
конституционно-правового регулирования, и от использования
административно-правовых инструментов.
Федеральный закон № 212-ФЗ устанавливает правовые основы
организации и осуществления общественного контроля. Однако в числе
нормативно-правовых актов, составляющих правовую основу общественного
контроля, не названы Конституция Российской Федерации, федеральные
конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы
международного права, международные договоры. Такая позиция
законодателя, как считает В.В. Гриб, вызывает недоумение и не выдерживает
никакой критики
33
. Между тем Конституция РФ в ст. 32 устанавливает, что
граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей.
Отсутствие граждан в перечне субъектов общественного контроля не
отменяет их конституционное право, закрепленное в ст. 33 Конституции РФ,
33
Гриб В.В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля //
Конституционное и муниципальное право. 2014. № 12. С. 35
50
обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные
обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ это право
«позволяет гражданам выразить свое отношение к деятельности публичной
власти, свои потребности (как личные, так и публичные) в эффективной
организации государственной и общественной жизни, выступает средством
осуществления и охраны прав и свобод граждан и одновременно - через
выявление конкретных проблем и возможностей путей их решения - способом
оптимизации деятельности органов публичной власти»
34
.
Таким образом, право на обращение позволяет гражданам фактически
участвовать в контроле за деятельностью органов публичной власти. Хотя прав,
конечно, профессор Ю.А. Дмитриев, считающий, что перечень
конституционных прав граждан должен быть дополнен специальным
упоминанием о праве граждан на участие в общественном контроле
35
.
Вместе с тем наивно полагать, что специальное упоминание в
Конституции о гражданах как субъектах общественного контроля приведет к их
массовому участию в общественном контроле. Для того чтобы обеспечить
эффективное общественное участие граждан в государственном управлении,
необходимо прежде всего создать действующие правовые механизмы, в том
числе и в сфере общественного контроля
36
. Пока они не созданы. Но и этого
будет недостаточно, так как компетентно участвовать в управлении делами
государства могут далеко не все граждане. Как справедливо отмечает А.Д.
Керимов, управление делами государства, а общественный контроль является
одной из форм участия граждан в государственном управлении, «есть один из
наиболее сложных видов человеческой деятельности, требующей
34
Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-п «По делу о проверке
конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской
области» // СЗ РФ. 2012. № 31. Ст. 4470.
35
Дмитриев Ю.А. Осуществление общественного контроля в России без участия гражданского общества //
Современное право. 2014. № 8. С. 36
36
Стародубова О.Е. Общественный контроль: правовая поддержка // Журнал российского права. 2013. № 2.С.83
51
соответствующих специальных знаний и навыков, широкой эрудиции и даже
мудрости»
37
. И поэтому к общественному контролю как важному инструменту
управления должны привлекаться лучшие из специалистов в какой-либо
области знаний, могущие действительно объективно и профессионально
проанализировать деятельность органов публичной власти, сформулировать
разумные и обоснованные предложения.
В настоящее время граждане в соответствии с Федеральным законом «Об
основах общественного контроля в Российской Федерации» могут участвовать
в осуществлении общественного контроля в составе субъектов общественного
контроля: общественных палат, общественных советов, а также могут
включаться в общественные инспекции и группы общественного контроля,
которые осуществляют общественный контроль согласно ст. 15 упомянутого
Закона «в целях содействия соблюдению законодательства, защиты прав и
свобод человека и гражданина, учета общественных интересов в отдельных
сферах общественных отношений во взаимодействии с органами
государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию
которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или
муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в
отношении которых осуществляется контроль»
38
.
Порядок организации и деятельности указанных органов, их полномочия
должны определяться другими федеральными законами, законами субъектов
РФ, муниципальными нормативными актами. В ряде субъектов такие законы
уже приняты. Так, согласно Закону Тюменской области «Об осуществлении
общественного контроля в Тюменской области»
39
общественные инспекции и
группы общественного контроля формируются субъектами общественного
37
Керимов А.Д. Государственная ориентация общественной жизнедеятельности: вопросы теории: монография.
М.: Норма - ИНФРА-М, 2014.С.96
38
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации»// Собрание законодательства РФ.- 2014.- № 30 (Часть I).- ст. 4213.
39
Закон Тюменской области от 25 февраля 2015 года № 5 «Об осуществлении общественного контроля в
Тюменской области»// [электронный ресурс] http://docs.cntd.ru/document/424038223
52
контроля, т.е. можно предположить, что таких органов общественного контроля
будет множество.
Во-вторых, общественные инспекции и группы общественного контроля
должны осуществлять общественный контроль во взаимодействии с органами
публичной власти.
Следовательно, порядок взаимодействия также должен быть установлен
нормативными актами. В законе Тюменской области предусмотрено лишь
право представителей общественных инспекций и групп общественного
контроля знакомиться с материалами проверки, проводимой органами
государственной власти в ходе осуществления контрольных надзорных
мероприятий. Означает ли это, что самостоятельные действия по контролю за
деятельностью органов публичной власти общественники не вправе
осуществлять согласно областному закону? Однозначного ответа на этот
вопрос нет.
Из вышесказанного можно сделать следующие выводы:
1. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации» предоставляет право общественного контроля
специальным субъектам общественного контроля, перечень которых Законом
ограничен. Однако эти субъекты вправе создавать иные общественные
контрольные органы, включать в них граждан, представителей общественных
объединений. В этой связи чрезвычайно важно проводить тщательный отбор
претендентов на включение в такие общественные инспекции и группы
общественного контроля, чтобы обеспечить представительство «разумных
граждан», т.е. в силу своего образования, квалификации, личностных качеств,
правовой и политической культуры настроенных на конструктивный диалог с
властью, адекватно воспринимающих ошибки и просчеты органов власти,
способных предложить конкретные варианты исправления таких ошибок и
предотвращение негативных последствий, возможных от принимаемых или уже
принятых решений.
53
Интересен опыт законодательного регулирования формирования
региональной группы общественного контроля за соблюдением прав и
законных интересов граждан в государственных и муниципальных
учреждениях здравоохранения и социального обслуживания населения в
Пермском крае. Согласно Закону Пермского края «Об общественном
(гражданском) контроле в Пермском крае»
40
кандидаты в состав региональной
группы общественного контроля проходят два этапа тщательного отбора. На
первом этапе кандидатуры выдвигают некоммерческие организации, имеющие
государственную регистрацию и ставящие своей уставной целью или
направлением деятельности защиту или содействие защите прав и свобод
человека и гражданина. Кандидаты должны соответствовать требованиям
закона края: достигнуть возраста 18 лет, иметь опыт работы в области защиты
прав и свобод человека, законных интересов граждан. Членом региональной
группы общественного контроля не может быть лицо, имеющее судимость либо
признанное решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным.
Одно и то же лицо не может быть назначено членом региональной группы
более трех раз подряд. На втором этапе отбора документы кандидатов (решение
высшего органа управления некоммерческой организации; сведения о
кандидате, включающие в себя биографическую справку и информацию об
имеющемся опыте работы в области защиты прав граждан, заявление кандидата
о приеме его в группу общественного контроля и другие документы) в срок, не
превышающий одного месяца, рассматривает Комиссия по общественному
контролю при Общественной палате Пермского края, которая принимает
решение об утверждении кандидатуры либо ее отклонении. О результатах
рассмотрения заявления о выдвижении кандидатуры в состав региональной
группы общественного контроля сообщается некоммерческой организации,
выдвинувшей кандидатуру.
40
Закон Пермского края от 21.12.2011г № 888-ПК «Об общественном «гражданском» контроле в Пермском
крае»// [электронный ресурс] http://yandex.ru/clck/jsredir?from=yandex.ru