12
на повестке дня обозначены вопросы совершенствования российского
федерализма, региональной экономики и политики; о местном самоуправлении
говорится как об обязательном элементе и того и другого;
произошло повышение количества мероприятий, на которых
проводится рассмотрение комплекса проблем взаимодействий регионов и
муниципальных образований (данные вопросы появлялись, к примеру, в
контексте обсуждения стратегического развития, агломерирования,
отграничения полномочий, соразмерности финансирования и пр.);
местное самоуправление звучит в контексте обсуждения специфики
пространственного развития территории, становления ее «территорией,
комфортной для проживания»;
в мероприятиях, которые посвящены собственно местному
самоуправления, стремятся к обсуждению особенностей вовлечения населения
в местное самоуправление.
Это указывает на определенное смещение акцентов – меньше идет речи
об обособленности, самостоятельности местного самоуправления, а больше о
необходимости комплексного подхода, который важен для развития
территории.
Полномочия местного самоуправления являются совокупностью
обязанностей и прав субъектов местного самоуправления (населения МО,
органов и должностных лиц МСУ), необходимых в целях исполнения функций
и решения задач местного самоуправления на территории МО.
Реализация полномочий местного самоуправления в рамках предметов
ведения местного самоуправления. Соответственно, полномочия, которые
закрепляются за муниципальными образованиями, не могут выйти за круг,
который очерчивают предметы ведения.
Закрепление полномочий субъектов местного самоуправления
осуществляется в уставах муниципальных образований согласно федеральному
и региональному законодательству.
13
Основной субъект полномочий местного самоуправления –
это население муниципального образования. Именно за ним в Конституция РФ
в статье 130 признается право на реализацию местного самоуправления.
Так, население обладает исключительным правом избирать
представительные органы МСУ (статья 23 ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
14
),
исключительным правом на выражение своей воли на местном референдуме,
решая вопросы местного значения (статья 22 Закона
15
), а также правом
определения структуры органов местного самоуправления (часть 1 статьи 131
Конституции РФ
16
). Население обладает правом выступать с инициативой
изменения границ МО и его преобразования (часть 1 ст. 12 и часть 2 ст.13
Закона). Помимо этого, население, согласно уставу муниципального
образования, имеет право на отзыв депутатов, членов выборного органа МСУ,
выборных должностных лиц МСУ (статья 24 Закона
17
).
Соответственно, население муниципальных образований обладает
исключительно важной ролью в осуществлении полномочий местного
самоуправления.
Однако, многие полномочия местного самоуправления
реализуют органы и должностные лица местного самоуправления (к примеру,
принятие устава МО, принятие местного бюджета и пр.).
Полномочия местного самоуправления могут быть поделены на три
группы:
1) собственные полномочия МСУ – иными словами права и
обязанности, признаваемые государством за муниципальным образованием,
14
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2018) // Собрание законодательства РФ,
06.10.2003, N 40, ст. 3822.
15
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2018) // Собрание законодательства РФ,
06.10.2003, N 40, ст. 3822.
16
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2015 N 2-ФКЗ, от 21.07.2015 N 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, от 04.08.2017, № 31, ст. 4398.
17
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2018) // Собрание законодательства РФ,
06.10.2003, N 40, ст. 3822.
14
обеспечивающие самостоятельное решение вопросов местного значения
населением.
По вопросам своих полномочий органы местного самоуправления
имеют право действовать на свое усмотрение, но в рамках, обозначенных
законом.
Все полномочия, следующие из перечня вопросов местного значения,
выполняются из средств местных бюджетов.
Одновременно с этим, в Законе 2003 г. предусматривается, что
финансирование решения отдельных вопросов местного значения может
осуществляться дополнительно из средств федерального бюджета,
региональных бюджетов.
В частности, в соответствии с Бюджетным Кодексом, совместное
финансирование за счет федерального бюджета, региональных и местных
бюджетов осуществляется для таких видов расходов:
по обеспечению правоохранительной деятельности, а также
противопожарной безопасности
по обеспечению социальной защиты населения
по обеспечению охраны окружающей природной среды
по обеспечению получения общего образования
и ряд других видов расходов, находящихся в совместном ведении
Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
2) полномочия, которые передали органам местного самоуправления на
основании договора органы местного самоуправления иных муниципальных
образований
К примеру, органы местного самоуправления некоторых поселений,
которые входят в состав муниципального района, имеют право на заключение
соглашений с органами МСУ муниципального района о передаче им части
собственных полномочий. Наряду с полномочиями из бюджетов поселений
предоставляют субвенции в бюджет муниципального района.
15
3) отдельные государственные полномочия, которые могут получать
органы местного самоуправления.
Отдельные государственные полномочия являются совокупностью прав
и обязанностей органов МСУ, которые устанавливают федеральные законы и
законы субъектов РФ по вопросам, не включенным Законом в вопросы
местного значения.
В практике в случае наделения органов МСУ рядом государственных
полномочий в соответствующих НПА, как правило, не указывается, что
указанные полномочия – государственные, поэтому могут иметь место споры
об их финансировании.
1.2. Особенности ресурсного обеспечения местного самоуправления
Финансово-экономическая основа местного самоуправления состоит из
совокупности правовых норм, которые закрепляют и регулируют
общественные отношения, связанные с созданием и применением
собственности муниципалитета, муниципальных бюджетов, а также прочих
местных финансов в интересах жителей муниципальных образований.
18
Финансово-экономическая основа местного самоуправления состоит из:
1. Муниципальной собственности;
2. Местного бюджета и иных финансовых ресурсов местного
самоуправления;
3. Имущества, которое состоит в госсобственности и передали
органам МСУ в управление;
4. Иной собственности, служащей удовлетворению потребностей
населения МО.
Значение финансово-экономической основы местного самоуправления:
1. Обеспечивается хозяйственная самостоятельность местного
самоуправления;
18
Муниципальное управление: учебное пособие / В.Н. Парахина, Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина. – 3-е изд.,
перераб. – М.: КНОРУС, 2017. – С. 180.
16
2. Удовлетворяются потребности населения муниципальных
образований;
3. Оказывает влияние на финансовое и экономическое положение в
целом в государстве;
4. С позиций государства реализуется принцип гарантированности
МСУ.
Принципы создания финансово-экономической основы:
1. Право органов местного самоуправления иметь достаточные
собственные финансы, которые они свободно могут использовать при
реализации своих функций;
2. Соразмерность финансовых ресурсов органов местного
самоуправления полномочиям, которые предоставляет им конституция или
закон;
3. Право органов местного самоуправления устанавливать ставки
местных налогов и сборов в рамках, очерченных законом (принцип применения
ресурсов подведомственной органу власти территории);
4. Многообразие и гибкость финансовых систем, основой которых
являются средства местных органов самоуправления, для следования,
насколько это возможно, за изменениями издержек, которые возникают при
реализации компетенции местных органов;
5. Обязанность органов государственной власти Российской
Федерации, а также государственной власти субъектов РФ оказывать
содействие развитию финансово-экономических основ МСУ;
а) регулировать законами порядок передачи объектов госсобственности
в муниципальную собственность;
б) передавать органам МСУ финансовые и материальные средства,
необходимые им для реализации определенных государственных полномочий,
которыми законом могут наделяться указанные органы;
в) разрабатывать государственные минимальные социальные стандарты
и устанавливать социальные нормы;
17
г) урегулировать отношения между бюджетами субъектов Российской
Федерации и местными бюджетами, федерального бюджета и местных
бюджетов в рамках ФЦП;
д) обеспечивать сбалансированность минимальных муниципальных
бюджетов на основании нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
е) компенсировать МСУ дополнительные затраты, имеющие место после
решений, которые приняли органы государственной власти;
ж) участвовать в решении местных задач посредством целевых
федеральных и региональных программ;
з) оказывать методическую помощь органам местного самоуправления в
работе, связанной с формированием и исполнением местных бюджетов,
обеспечивать гарантии финансовой самостоятельности местного
самоуправления.
Муниципальная собственность является имуществом, принадлежащим
на праве собственности сельским и городским поселениям, а также иным
муниципальным образованиям (статья 215 ГК РФ
19
).
Субъекты муниципальной собственности – это именно муниципальные
образования. Муниципальной собственностью управляют органы МСУ, но это
их не делает собственниками муниципального имущества. Органы МСУ от
имени МО осуществляют права собственника имущества муниципалитета, а в
случаях, установленных законодательством субъектов Федерации и уставами
муниципальных образований, – непосредственно население.
Конституцией устанавливается набор норм и институтов муниципально-
правового значения, состоящих из:
1) создания МСУ как основ конституционного строя, а также формы
демократии (ст. 3, 8-9, 12);
2) институтов правового статуса гражданина и лица в системе МСУ
(статьи 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);
19
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : федер. закон от 18.12.2006 № 51-ФЗ (в ред. от
23.05.2018 г.) // Российская газета. - 2011. - 8 декабря.
18
3) институтов организации и работы МСУ как специального
муниципального (общественного) органа власти
20
.
В качестве субъекта права на местное самоуправление, исходя из
теоретических предпосылок и действующего законодательства, признают
муниципальное образование. Муниципальное образование является сельским
или городским поселением, либо же даже нескольких поселений, которые
объединяет одна общая территория, или является частью поселения, другой
населенной территорией, в пределах которой действует местное
самоуправление, имеется местный бюджет и собственность, а также выборные
органы МСУ
21
. Соответственно, так как муниципальное управление выступает
в качестве неотъемлемой части осуществления местного самоуправления, то
муниципальное образование является, в некотором смысле, субъектом местного
управления. Тем не менее, с иной стороны, местное самоуправление
обеспечивает возможности для жизнедеятельности граждан, иными словами –
развитие, функционирование и жизнеспособность муниципалитета. Из этого
следует, что муниципальное образование – это объект местного
самоуправления и, соответственно, объектом местного управления.
Управление МО обладает рядом ключевых целей:
налаживание партнерских отношений между государственными и
местными органами власти, частичным капиталом и гражданами;
обеспечение защиты экономических и социальных интересов
населения МО;
регулирование интересов тех или иных субъектов, размещенных на
территории муниципалитета, а также обеспечение условий к нормальной их
жизнедеятельности;
20
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2015 N 2-ФКЗ, от 21.07.2015 N 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, от 04.08.2017, № 31, ст. 4398.
21
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2018) // Собрание законодательства РФ,
06.10.2003, N 40, ст. 3822
19
привлечение граждан и их объединений к управлению программами
развития территории, а также их финансированию;
эффективное использование местного ресурса;
разработка местной инфраструктуры, которая необходима для
соответствующего функционирования территории и ее развития. В идеале за
счет эффективного муниципального управления территория станет
самодостаточной.
Сейчас в ряде субъектов РФ можно наблюдать устойчивую тенденцию к
сокращению числа муниципальных районов, городских и сельских поселений, а
также повышению количества городских районов.
Так как местное самоуправление обладает государственным и
общественным характером, то большим значением обладает изоляция в его
отношениях с государством.
Выделение МСУ из государственной власти подразумевает три
элемента: независимости при принятии местных решений, автономности
функционирования и организационной изоляции.
Независимость имеет следующий вид:
а) местным самоуправлением обеспечивается независимое решение
местных проблем гражданами при помощи тех или иных форм
непосредственного выражения воли в пределах предоставляемых государством
полномочий;
б) недопустимое вмешательство государственных органов в работу
органов МСУ по части решения местных вопросов и ликвидации актов МСУ
без судебного решения;
в) разработка и принятие населением устава муниципалитета;
г) обеспечение финансово-экономической независимости.
В рамках организационной изоляции местное сообщество в
самостоятельном порядке принимает решения об определении структуры
органов МСУ, назначении соответствующих должностных лиц, а также
20
реализации местного самоуправления в отсутствие участия органов
государственной власти.
Автономия подразумевает независимость местных органов власти в
разрешении местных проблем, иными словами – собственную компетентность,
а также свободу действий к реализации собственных инициатив по любым
вопросам, относящимся к их ведению.
К примеру, американский исследователь Роджер Уэльс полагает, что
важнейшая характеристика местного самоуправления – это определенный
элемент автономии либо же самоуправления.
Очевидным является вопрос об уровне автономии, который был
предоставлен, ведь распыление нации является возможным из-за полной
автономии.
Из-за абсолютной независимости МСУ произойдёт усложнение работы
всего государства, будут возникать препятствия в реализации нацпроектов и
основа произвола и других видов нарушений.
Проблему обеспечения эффективной работы всех уровней местной
власти рассматривать можно в самых разных сферах, так как чаще всего
субъективные отношения глав муниципальных и государственных органов
оказывают прямое влияние на формы отношений органов государственной и
местной власти. Обязанность всех силовых структур состоит в развитии
эффективных, а также эффективных форм взаимодействий.
Известнейший государственный деятель нашей страны П. А. Столыпин
был прав в своих словах: «Поэтому наши реформы, чтобы быть жизненно
важными, должны черпать свои силы в этих русских принципах, каковы они? В
развитии земства, в развитии, конечно, самоуправление, передачу части
государственных пошлин на него, государственный налог - и создание сильных
людей на дне Земли, которые будут связаны с государственной властью. Это
наш идеал местного самоуправления...».
Сейчас это означает, что муниципальные и государственные власти
должны напрямую и постоянно взаимодействовать на благо россиян.
21
В России первую наиболее последовательную общенациональную
реформу местного самоуправления, как полагают многие исследователи,
начали проводить с появления в 1864 г. «Положения о провинциальных и
районных земских учреждениях». После отмены крепостного права («Общее
положение о крестьянах, оставивших крепостную зависимость» (1861 год))
царским властям пришлось принимать участие в формировании органов МСУ.
Началось развитие и укрепление земств и городских советов. Скоро это
отразилось на попытке представителей органов самоуправления сосредоточить
в своих руках большую часть местного самоуправления. Но такую инициативу
власти не одобрили, из-за которой полномочия органов МСУ стали
ограниченными, а после даже были фактически ликвидированы. К концу века
произошло восстановление обычной вертикали российской администрации: от
МВД до старейшины.
Однако, достоинства МСУ, которые отметили многие теоретики и
практики земского строительства (Б.Б. Веселовский, А. Д. Градовский, А.В.
Васильчиков, Л. А. Велихов, В.И. Лешков) сохраняют собственное значение и
сейчас:
1. Местные граждане наиболее известны местным гражданам,
принимающим участие в выборах данных органов, и имеют непосредственную
заинтересованность в их успехе.
2. Развитие МСУ у граждан, самодеятельность, предпринимательство и
энергетика влечет развитие социальных сил. Люди уже не рассчитывают на все
выгоды от правительства, все больше полагаясь на себя.
3. В случае с МСУ общественная жизнь имеет равномерное
распределение по всему региону, а не имеет искусственную связь с центром,
оставляя провинциальные территории на заднем плане.
4. Местное правительство обеспечивает связь администрации с людьми.
Вместе с частными интересами у граждан есть общественные интересы.