22
5. Это незаменимая школа для будущих государственных деятелей,
теоретически и практически знакомящихся посредством местного
самоуправления с потребностями людей.
Последнюю попытку усиления роли местного самоуправления
осуществило Временное правительство в 1917 году, когда опубликовали
Декларацию и иные нормативные акты, в рамках которых была провозглашена
реформа местного самоуправления как одна из ключевых задач нового
правительства.
Являясь разновидностью публичной власти, муниципальная власть
обладает рядом признаков, которые присущи государственной власти: это виды
публичной власти; применяются те же методы управления и организационного
построения управленческих структур, исполняются аналогичные функции (но
объёмы разные).
Актуальность имеет более детальное нормирование различных
вариантов формирования МСУ, что вызвано потребностью закрепить разные
объемы полномочий за местными образованиями, которые имеют большие
отличия друг от друга по инфраструктуре, а также количеству жителей с
обеспечением непременного сохранения равенства прав граждан на
осуществление местного самоуправления вне зависимости от места
проживания
22
.
Сегодня очень активной является проблема формирования местных
бюджетов. Так как от того, как органы МСУ организуют разработку и
выполнение бюджета, в зависимости находится уровень жизнедеятельности
граждан, которые проживают в указанном муниципальном образовании. А
обеспечить достойный уровень жизни – ключевая цель деятельности органов
МСУ.
Ключевые параметры экономической деятельности МСУ таковы:
принципы организации, источники формирования финансовых средств; основа
22
Дан-Чин-Ю Е.Ю. Участие граждан в управлении на региональном и местном уровне: формы и модели
взаимодействия // Конфликтология. - 2016. - №1. - С. 83.
23
бюджетного и финансового планирования; отношения органов МСУ и
финансовых институтов, гарантии финансовых прав, а также ответственность
за исполнение финансовых обязательств.
Каждое муниципальное образование обладает собственным бюджетом,
составляющим экономические основы организации местного самоуправления.
Органы МСУ должны заниматься обеспечением формирования, утверждения,
исполнения местного бюджета.
В целях решения местных вопросов органы МСУ пользуются
финансовыми ресурсами, составляющими собственный доход местного
бюджета. Наличие устойчивого бюджета – это залог социально-экономической
стабильности МО.
Органам местного самоуправления прежде всего нужно решать
проблемы формирования достойных условий к нормальной жизнедеятельности
человека. В целях качественной организации, а также разработки этих условий
жизни человека, органам МСУ нужно иметь определенные источники
финансовых средств.
Экономическая основа местного самоуправления – это местные
финансы, муниципальная собственность, имущество, которое находится в
государственной собственности, а также переданное в управление органам
МСУ, и согласно закону другая собственность, которая служит
удовлетворению потребностей населения МО.
В конституциональном определении государственных уровней власти и
управления в Российской Федерации предполагается отдельное существование
муниципальных финансов как финансовой основы МСУ, которая должна
обеспечить самостоятельное и под свою ответственность разрешение
населением МО вопросов местного значения.
Основные источники формирования муниципальных финансовых
средств – государственные средства, которые органам местного
самоуправления передают органы государственной власти в форме доходных
источников и прав, установленных законодательством; во-вторых, собственные
24
средства муниципалитетов, формируемые за счет работы органов МСУ и, в-
третьих, заемный ресурс либо же муниципальный кредит.
Ключевая финансовая составляющая муниципального образования – это
местный бюджет, а также совокупность всех экономических отношений,
которая связаны с его образованием и использованием.
В соответствии со статьей 47 БК РФ собственные доходы бюджета
включают в себя налоговые, неналоговые доходы и доходы, полученные
бюджетами в виде безвозвратных и безвозмездных перечислений. Отметим, что
в число собственных доходов бюджета не входят поступающие в местный
бюджет деньги, выступающие источниками финансирования бюджетного
дефицита.
Есть ряд разновидностей местных сборов и налогов (статья 15 НК РФ),
но самые значимые в целях формирования местного бюджета – это земельный
налог, а также налог на имущество физических лиц. Согласно статье 61 БК РФ
в бюджеты МО осуществляется зачисление 100% от земельного налога, а также
зачисление 100% от налога на имущество физических лиц.
Невзирая на то, что указанные виды налогов зачисляют только в
бюджеты муниципальных образований, этого явно мало для формирования
устойчивого бюджета. Данные поступления не могут полностью обеспечить
финансовую самостоятельность МО.
Наиболее значимы для формирования бюджета доходы от федеральных,
а также региональных налогов и сборов.
Целесообразным будет также раскрытие понятия муниципальной
собственности, так как грамотное использование этого внутреннего резерва
может оказать положительное влияние на формирование финансово-
экономических основ местного самоуправления.
Нужно также обратить внимание на предоставление казенными
учреждениями платных услуг. Оказание указанных услуг является возможным
с условием, что виды его деятельности предусмотрены в уставе и
соответствуют целям учреждения. Сегодня такой вид дохода бюджета, как
25
предоставление платных услуг – это неразвитая отрасль, хотя государство дает
возможность реализовать потенциал организации. Так, в соответствии с
пунктом 2 письма Минфина России от 2 августа 2012г. №2 02-03-09/3040,
доходы казенных учреждений, которые они получают при реализации
деятельности, предусмотренной уставом учреждения, не облагаются налогом
на прибыль организаций.
Помимо неналоговых и налоговых важен учет и безвозмездных
поступлений в бюджет. В их число входят: субсидии, дотации, субвенции и
другие безвозмездные поступления от юридических и физических лиц,
международных организаций, а также правительств иностранных государств.
Соответственно, возможен вывод, что формирование финансово-
экономических основ местного самоуправления находится в зависимости от
того, как местной администрацией будет построена система формирования
экономических основ деятельности поселения. Нецелевое применение средств
бюджетов оказывает негативное влияние на экономическое состояние
муниципального образования. Требуется повышение количества источников
становления финансово-экономических основ не только за счет объемов
собираемости налоговых платежей, но и из неналоговых доходов, что даст в
полной мере возможность развития потенциала муниципального образования в
сфере финансов. С целью создания высокого удельного веса неналоговых
поступлений в структуре МО, органы МСУ должны чаще и тщательнее
проводить проверки на предмет законного использования земельных участков и
муниципального имущества; осуществлять контроль над своевременной
уплатой арендных взносов и пр. требуется также минимизация финансовой
зависимости от органов государственной власти. Органы местного
самоуправления должны заблаговременно прогнозировать возможные убытки
от муниципального предприятия, если оно не способно себя поддерживать в
условиях усиливающейся конкуренции. Эти компании могут быть переданы в
аренду группе активных предпринимателей. Это станет получением налоговых
поступлений в бюджет МО.
26
Институционализация модели общественного территориального
самоуправления в Российской Федерации происходит очень специфично.
Выражается это в том, что есть «неформальные местные домашние
сообщества», способные к довольно эффективной самоорганизации. По
мнению автора, данные неформальные местные сообщества являются основой
развития общественного территориального самоуправления в России. Вместе с
этим, наиболее результативно, как показали сведения авторских исследований,
проявляют себя социально неформализованные образования, к примеру,
конфессии, гаражные и дачные кооперативы.
Происходит переход данного самоуправления из общественных
процессов самоорганизации граждан в категорию существенного института
гражданского общества. За счет деятельности в органах территориального
общественного самоуправления наблюдается процесс превращения местного
населения. Становится оно более сплоченным, активным, а также социально
ответственным. Преобразование территориального общественного
самоуправления в серьезный неформальный социальный институт, способный к
самостоятельному решению местных проблем, обладающий социальной
иерархии, характеризующийся общностью социальных целей его участников, а
также устойчивостью и присутствием конкретных норм взаимоотношений.
Политико-правовой механизм взаимодействий муниципальных и
региональных органов власти – это комплекс форм и способов регулирования
интересов, создании при осуществлении управления необходимых
взаимодействий, с энергичным и инициативным привлечением к данной
деятельности граждан и общественных учрежденний, а также по
существующему региональному, федеральному законодательству, а также
иным правовым нормам
23
.
Деятельность органов местной власти находится в существенной
зависимости от участия граждан в нем, от орбразования местных сообществ,
23
Горячев, И. Н. Территориальное общественное самоуправление как социальный институт гражданского
общества / И. Н. Горячев // Человек. Культура. Общество : сборник статей III Международной научно-
практической конференции. – Пенза : Приволжский дом знаний, 2016.
27
которых объединяют общие интересы и которые могут более эффективно
заниматься решением вопросов местной жизни, в отличие от органов
государственной власти. Важной ролью в данном процессе обладает
территориальная организация МСУ, которая способствовать может либо же
препятствовать созданию местных сообществ в населенных пунктах. Но в
практике сейчас массово и непродуманно укрупняют муниципальные
образования и сокращают их общее количество (кроме городских округов).
Становится это все причиной разрушения имеющихся местных сообществ, а
также потери эффекта самоорганизации населения.
1.3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития
муниципального образования
Управление комплексным социально-экономическим развитием МО –
это система, где реализуются функции управления, а состоит она из:
специалистов, которых объединили в органы управления;
применяемого комплекса управленческих методов;
организационной, а также вычислительной техники;
связей органов управления, объекта управления, а также внешней
среды, определяемых разными способами взаимодействия, а также потоками
управленческой информации;
документооборота, необходимого для исполнения функций, которые
распределены между органами управления в интересах достижения целей,
которые ставятся перед системой;
жителей данного образования.
В данной системе жители (местные сообщества) – это одновременно и
объект, и субъект управления. Поэтому их также включают в систему
управления социально-экономическим комплексным развитием МО.
В число ключевых элементов системы управления социально-
экономическим комплексным развитием МО нужно включить:
28
население МО;
органы местного самоуправления МО;
органы государственной власти РФ и субъекта РФ;
подсистему взаимодействия органов МСУ с населением;
подсистему взаимодействия органов МСУ с органами
государственной власти РФ и субъекта РФ;
подсистему информационного обеспечения процесса управления и пр.
В условиях самоуправления достаточно сложно провести грань между
субъектом управления и объектом управления. В процессе анализа по данным
основаниям нужно выделить самоуправляемую целостность. Укажем ее
условно самоуправляемой системы.
Главный субъект и вместе с этим объект самоуправления – это
население муниципального образования, которое при реальном
самоуправлении несет в себе абсолютно новые качества, не свойственные
понятию населения.
Население, осуществляющее местное самоуправление, по сути,
располагается на более высоком социальном уровне развития (самоуправлению
нужно еще научиться), в связи с этим такое качественно новое состояние
населения «достойно» отдельного понятия. Население муниципалитета,
реализующее собственное право на местное самоуправление, назовем местным
сообществом. В европейских странах применяют термин «местные коммуны»
либо же просто «коммуны».
Согласно нашей терминологии мы можем отметить, что местное
сообщество является ключевым субъектом и вместе с этим объектом
управления.
В тех случаях, когда у местного сообщества нет технических и
организационных возможностей непосредственной реализации местного
самоуправления, оно (местное сообщество) осуществляет передачу части
функций и полномочий, связанных с осуществлением МСУ от собственного
имени (от имени местного сообщества) органам МСУ. В данном случае органы
29
местного самоуправления выступают как субъект управления. Во многих
муниципальных образованиях местное сообщество создает органы местного
самоуправления.
В процессе анализа системы управления развитием муниципалитетом
нельзя не учесть факт такого, что на развитие МО воздействуют и иные
реальные политические и экономические силы, которые в рамках общего
случая рассмотрены могут быть как субъекты управления развитием вместе с
органами МСУ. В число таковых, в первую очередь, включить нужно
государственные и региональные органы власти РФ.
Тут нужно сразу сделать оговорку, что указанные субъекты, в отличие
от местных органов власти, по закону лишены возможности непосредственно
управлять делами местного значения (согласно Конституции, местные органы
власти не относятся к системе государственных), тем не менее,
государственные органы власти реализуют данное управление косвенно, к
примеру, через принятие законодательство. Более подробно касательно
механизмов влияния и взаимодействий государственных органов с органами
МСУ сказано будет в отдельном разделе.
Управление программой по комплексному социально-экономическому
развитию МО не имеет принципиальных отличий от управления отдельно
взятым проектом, но значительно повышается количество связей и
согласовательных процедур, которые при этом требуются.
Стадия сбора информации и ее обработки для органов местного
самоуправления при реальном самоуправлении обладает чрезвычайным
значением. В условиях самоуправления данная стадия заключается не просто в
сборе информации в целях статистической отчетности. Сведения выступают в
качестве реального инструмента управления. В связи с чем на вопросы
информационного обеспечения органов МСУ нужно обращать наиболее
пристальное внимание. Экономия на технике и на кадровую подготовке в сфере
информации не является целесообразной.
30
Информация, которая подлежит сбору, отбору и хранению, в условности
может быть поделена на 2 части: информация в целях внутреннего применения
(внутри МО) и в целях внешнего использования согласно НПА, к примеру, по
программам сбора данных для статистических и государственных служб.
В рамках комплексного социально-экономического развития больше
всего интересна информация для внутреннего потребления, иными словами –
информация, которую органы государственной власти не запрашивают в
ежегодной отчетности.
Как одна из первых программ по развитию МО должна выступить
программа становления, а также развития информационного обеспечения
самоуправления МО. С обеспечением себя надежными информационными
основами органы местного самоуправления получают возможность смело
начинать разработку реальных (иными словами – реализуемых программ
развития).
По полученным на данном этапе сведениям требуется определение
наиболее перспективных направлений развития экономических основ
комплексного развития МО. То есть, требуется ответ на несколько вопросов:
В чем заключается «уникальность» этого муниципалитета?
Какой является внешняя конъюнктура относительно данной
«уникальности» (насколько много конкурентов и насколько является это
перспективным в будущем)?
Возможно ли с использованием этой «уникальности» формирование
экономической базы самоуправления?
На данном этапе осуществляется выявление и основных социальных
проблем, которые подлежат решению в будущем.
Процесс сбора данных для определения цели развития принимать может
самый экзотичный характер (иными словами – нетрадиционный, хотя в любых
случаях очень условно можно вести речь о традициях во время становления
института МСУ). Так, к примеру, в начале 1990-ых гг. власти города Костромы
в поисках данных в целях определения целей развития обращались в
31
библиотеку Ипатьевского монастыря. За счет изучения монастырских книг
стало возможным получение необходимой информации о традиционных
экономических основах жизни людей, населявших ранее Кострому. Эти
сведения дали возможность выбора целей развития г. Костромы и
формирования политики городских властей относительно земель, которые
прилегают к городу.
Стадия целеопределения выступает также чрезвычайно важной в
процессе управления социально-экономическим комплексным развитием
муниципалитета. Ее осуществлять нужно в рамках специально для данных
целей выработанной процедуры. С учетом того, что определение целей
развития обладает ярко выраженным творческим характером, какой-то единый
формальный алгоритм, который может применяться для широкого
распространения, невозможно порекомендовать. Данная стадия имеет
теснейшую связь с предыдущей — сбором и переработкой информации.
Нужно помнить о цикличности процесса определения целей развития. В
первую очередь, осуществляется оценка имеющейся в распоряжении
муниципалитета информации, выступающей как базовая в целях
предварительной оценки вероятных направлений развития. После этого по
отобранным предварительным данным проводят экономическую и социальную
оценку возможных стратегических направлений развития. Здесь возможна
необходимость в дополнительной информации, на основании которой
осуществляется уточнение и пр.
Выработку целей развития поселения осуществляют профессиональные
коллективы. С учетом того, что это должно являться постоянной функцией
органов МСУ, крупные муниципалитеты могут себе позволить предусмотреть
необходимые органы в структуре органов МСУ.
На определенной стадии в процедуре определения целей развития
нужно предусмотреть мероприятия, связанные с согласованием данных целей с
местным сообществом, с государственными органами власти, а также органами
МСУ соседних муниципалитетов, чьи интересы могут быть затронуты.