7
ВВЕДЕНИЕ
Организация, как и любая сложная система, строится по иерархическому,
многоуровневому принципу. Уровень управления определяется элементами
системы, одинаково удаленными от верхнего структурного звена и имеющими
схожие права. Для реализации функций управления системы создается
специальный аппарат, структура которого определяется составляющими его
звеньями и количеством иерархических ступеней управления. Структура
управления должна обеспечивать единство устойчивых связей между ее
составляющими и надежное функционирование системы в целом.
Структура влияет и на технологию управления, ставит задачи
оптимального распределения информации, использования управленческой
техники при подборе и расстановке кадров. Ошибки в структуре приводят к
снижению не только эффективности системы управления, но и всей
организационной системы в целом; структура следует за стратегией и должна
чутко реагировать на ее изменения.
Эффективность органов власти является одним из определяющих
факторов темпа социально-экономического развития страны, условий ведения
предпринимательской деятельности и жизни граждан. В связи с этим на
протяжении последних десяти лет вопросам повышения эффективности
органов власти в Российской Федерации уделяется особое внимание, и это одна
из приоритетных задач реформирования.
В свете проводимой в Российской Федерации реформы государственной
службы, административной реформы и требований формирования потенциала
исполнительных органов государственной власти, адекватного проводимым
изменениям, вопросы совершенствования организационной структуры
управления приобретают решающее значение.
Важнейшим вопросом повышения эффективности, потенциала
управления представляется кардинальное изменение подходов к формированию
8
организационной структуры органов публичной власти, как на федеральном
уровне, так и на уровне исполнительных органов государственной власти.
Актуальность темы выпускной квалификационной работы обусловлена
тем, что так как организационная структура является условием формирования
поведения государственных служащих, определяет отношения между ними,
решает проблему разделения решаемых задач, правомочий и их интеграции,
является фактором, влияющим на эффективность коллективных действий, то
своевременная корректировка структуры способствует повышению
эффективности деятельности организации. Обоснованный выбор
организационной структуры в значительной мере определяет стиль управления
и качество трудовых процессов в государственном учреждении.
Цель настоящей работы - совершенствование организационной структуры
управления УФССП по Мурманской области.
В соответствии с поставленной целью решались следующие основные
задачи:
- рассмотрение сущности организационной структуры управления
государственным учреждением;
- изучение истории становления совершенствования
организационной структуры управления государственным учреждением;
- исследование современных механизмов оптимизации структур
государственного управления в государственных учреждениях
- разработка предложений по оптимизации организационной
структуры и совершенствованию эффективности деятельности УФССП по
Мурманской области.
Объектом данной работы является организационная структура
управления, предметом – направления повышения ее эффективности для
конкретного государственного учреждения.
При написании данной работы в качестве общей базы используется
системный подход и изучение монографических публикаций и статей, а также
вспомогательные методы - сравнение, обобщение, систематизация и
9
классификация.
Решение поставленных задач основывалось на изучении форм
специализированной отчетности предприятия, проектной, плановой и другой
внутренней документации. Также использовалась базовая учебная литература,
статьи и обзоры в специализированных и периодических изданиях, справочная
литература, прочие актуальные источники информации.
Теоретическую основу исследования составили работы следующих
специалистов в области теории организации и государственного управления:
А. Аганбегян, Л. Базелевич, Г.Атаманчук, Д. Бахрах, А. Токтыбеков,
Ф. Шамхалов и других.
Исходя из поставленных целей и задач, выпускная квалификационная
работа состоит из введения, трех глав, раскрывающих тему исследования,
заключения, списка использованных источников и приложений
10
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ
УЧРЕЖДЕНИЯХ
1.1 Понятие и сущность организационной структуры управления
государственным учреждением
Организационная структура государственного управления представляет
собой определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь людей,
технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на
формирование и реализацию государственного воздействия и поддержание
жизнедеятельности самого субъекта управления.
В качестве системообразующего элемента организационной структуры
государственного управления выступает государственный орган, связанный с
формированием и реализацией государственно-управляющего воздействия.
Государственный орган представляет собой формально созданную
государством структуру власти, для осуществления определенных функций
государства и наделением её властными полномочиями государства. В связи с
этим надо различать государственный орган, который создает и реализует
управленческие решения, и государственные учреждения, организации и
предприятия, осуществляющие и создающие материальные, социальные и
духовные продукты и услуги. То есть государственные органы – это структурно
обособленное звено государственного аппарата, участвующее в осуществлении
функций государства и наделенное для этого властными полномочиями.
1
Единой классификации государственных органов в сфере
государственного управления не существует. Тем не менее, есть некоторые
критерии, которые позволяют группировать органы управления. К таким
критериям относятся:
Территориальный масштаб компетенции. На его основе выделяют:
1
Пикулькин А. В. Система государственного управления. - М. : Юнити-Дана, 2012. - C.53
11
федеральные (центральные) органы, субъектов федерации и их местные
органы, а также органы местного самоуправления.
Соподчиненность органов между собой. Это позволяет разделить
органы на вышестоящие и нижестоящие.
Порядок образования. Такое основание классифицирует органы на
образуемые (вышестоящим органом в пределах его компетенции) и избираемые
(населением или представительным органом).
Характер и содержание полномочий приводит к разделению органов
управления на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной)
компетенции.
Порядок разрешения вопросов компетенции разделяет органы
коллегиального и единоличного управления.
Источник финансирования служит способом выделить бюджетные
органы и внебюджетные, экономически самостоятельные.
2
Различные основания формирования органов государственного
управления говорят о множестве видов государственных органов,
различающихся между собой, но одновременно все они имеют много общих
черт и свойств.
Можно выделить следующие основные признаки государственного
органа:
Государственный орган – это самостоятельный элемент аппарата
государства. Государственные органы образуются в установленном законом
порядке.
Для осуществления своих задач каждый государственный орган
наделяется необходимой государственно-властной компетенцией – особым
правовым статусом.
В соответствии со своей компетенцией государственный орган издает
обязательные для исполнения правовые акты. Эти акты могут содержать как
2
Пикулькин А. В. Система государственного управления. - М. : Юнити-Дана, 2012. - C.54
12
общие правила поведения, нормы, так и конкретные предписания.
3
Государственный орган имеет внутреннюю структуру, состоящую из
подразделений (управления, отделы, отделения, комиссии), скрепленных
единством целей, ради достижения которых они образованы.
Орган государства располагает материальной базой и финансовыми
средствами, которые требуются для осуществления его компетенции.
Например, здания, средства связи, деньги.
Орган государства состоит из государственных служащих, которые
находятся в особых правоотношениях между собой, государственным органом
и государством. Права и обязанности государственных служащих
определяются законом и составляют их правовой статус. К числу
государственных служащих относятся должностные лица, которые обладают
властными полномочиями, издают правовые акты.
Орган государства, участвуя в реализации функций государства,
использует для этого соответствующие формы и методы правового
воздействия.
Орган государства, при необходимости, ликвидируется в
установленном законом порядке.
4
Существуют различные характеристики государственного органа:
Функциональная - госорган как структура, выполняющая
определенные функции государства;
Юридическая - как структура, наделенная определенной компетенцией
(совокупностью функций и полномочий), государственно-властными
полномочиями;
Социологическая - госорган как коллектив людей, выделенный
обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения задач в
сфере государственного управления и деятельности.
Организационная - определенная структура рассматривается с позиций
3
Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. – М.: Экономика, 2012. – С.109.
4
Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. – М.: Экономика, 2012. – С.110.
13
организации ее элементов и их взаимосвязей в связи с принадлежностью к
государственному аппарату.
5
Ни один орган государственного управления не сможет функционировать
и эффективно использовать предоставленные в соответствии с компетенцией
полномочия без правильной организации своих внутренних структурных
звеньев, без определенного соотношения между структурными
подразделениями. Рациональное построение аппарата органов
государственного управления (исполнительной власти), отсутствие
дублирования в работе частей и в то же время полный охват всех функций,
входящих в компетенцию того или иного органа исполнительной власти,
является залогом успешного выполнения задач, наложенных на эти органы.
При этом под структурой органа управления понимается совокупность
его подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий,
возложенных на орган, и система взаимоотношений этих подразделений.
6
Организационная структура представляет собой структуру объекта
управления, в которой элементами являются подразделения или отдельные
участники системы, а связи выражают включенность участников или
подразделений в другие подразделения. Структура может рассматриваться как
установившаяся модель технико-технологических, экономических и других
взаимодействий между элементами организации - ее подразделениями и
отдельными людьми, специализированными на определенных видах
деятельности. Она видоизменяется, совершенствуется в соответствии с
меняющимися условиями функционирования системы.
7
Организационная структура государственных органов представлена
структурными подразделениями, которые являются частями государственного
органа. Свойством структуры органа исполнительной власти является то, что
она прямо или косвенно связана со всеми сторонами его деятельности.
5
Токтыбеков А.А. Теоретические основы механизма государственного управления. - М. : Экономист, 2013. –
С.92.
6
Козбаненко В. А. Правовые основы государственного управления. – М. : Наука, 2014. – С.83
7
Алескеров Ф.Т., Головшинский К.И., Клименко А.В. Оценка качества государственного управления. - М. : ГУ
ВШЭ, 2011.- С.84
14
По типу организационных структур государственные органы делятся на
простые и сложные. Простая структура государственных органов не имеет
внутреннего подразделения. Например, нотариат.
8
Сложная структура обладает соответствующей структурной
организацией, к ним относятся министерства, ведомства. В действующем
законодательстве государственные органы обозначаются понятием
«организационная структура».
Организационная структура управления государственных органов
является совокупность его подразделений, распределения между данными
подразделениями функций и полномочий.
9
В организационных структурах, в том числе и государственного
управления, используется несколько организационных оснований (типовых
модулей) для создания всевозможных государственных органов управления, с
учетом конкретных субъективных и объективных условий и факторов
способных успешно решать управленческие задачи, которые формируют
соответствующие типы структур. В формировании определенного типа
структуры государственного управления используется несколько
организационных оснований:
Линейное (или чисто линейное) основание создает строго
формализованную структуру, при которой преобладает вертикальная,
однонаправленная подчиненность государственных органов, образующая в
завершенном виде строгую иерархическую пирамиду с наличием строгого
единоначалия и единства распорядительства. Одно лицо на каждом уровне
вертикали сосредоточивает в своих руках ведение управленческих процессов в
возглавляемом им государственном органе, и единство распорядительства,
когда исполнительные команды передаются строго от одного лица к другому
10
(рис.1).
8
Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов н/Д,
2013.- С.83
9
Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и муниципального управления и
административная реформа. - М. : Европроект, 2012.- С.201.
10
Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов н/Д,
2013.- С.104.
15
Рисунок 1 - Линейная структура управления
Линейный тип структуры жестко формализован и придает ей
устойчивость, надежность, последовательность. Он благоприятен для
исполнения, четкого проведения в жизнь властных требований. Но в нем слабо
выражены обратные связи, наблюдается его узкая направленность -
ограниченно представлено многообразие жизни, что снижает его
универсальность и эффективность.
Функциональное основание ведет к формированию государственных
органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций
управления (рис. 2). Это позволяет под каждую из реализуемых функций
управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. В то
же время данное основание порождает очень сложную проблему
межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства
специализированного ведения отдельных функций управления.
Рисунок 2 - Функциональная система управления
Линейно-функциональное основание обеспечивает соединение
достоинств линейного и функционального оснований и способствует созданию
структуры, в которой одни органы принимают управленческие решения и
16
властно проводят их в жизнь, а другие обеспечивают их информацией
консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного
свойства (рис.3). В итоге повышается уровень государственного управления.
11
Рисунок 3 - Линейно-функциональная структура управления
Развитие самоуправленческих механизмов в управляемых объектах (в
условиях демократии и рынка) заставляет искать новые организационные
основания для структур управления. В последние десятилетия во многих
странах все большее внимание привлекает программно-целевое основание, в
соответствии с которым в основу организационной структуры закладывается
какая-либо цель (либо сумма целей) или комплексная программа и им
подчиняются соответствующие элементы и их взаимосвязи. Это способствует
интеграции интеллектуальных, природных, производственных,
информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных
проблем. Можно полагать, что за программно-целевыми структурами
управления, прежде всего государственного, большое будущее.
12
Свою роль в этом отношении может сыграть так называемое матричное
основание структур управления, совмещающее линейное и программно-целевое
управление (рис.4). Использование матричных структур целесообразно при
следующих условиях: когда разрабатываемые проекты уникальны; работа над
11
Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов н/Д,
2013. - С.107.
12
Райсс М. Оптимальная сложность управленческих структур // Проблемы теории и практики управления. -
2013. - № 6. – С. 23.