17
ними не должна носить рутинный характер; когда имеет место частая смена
ассортимента или технологии; работа группы над проектом должна вестись
ограниченное время.
13
Рисунок 4 - Матричная структура управления
Принятый тип структуры, связанный, как правило, с территориальным
управлением, обеспечивающим комплексный подход к управленческим
процессам на определенной территории, будучи дополненный программно-
целевыми структурами, управляющими решением отдельных проблем, дает
возможность гибкого, адаптационного подхода к развивающимся,
динамическим управляемым объектам и умелой координации их многообразия.
Таким образом, в распоряжении проектировщиков организационной
структуры государственного управления или отдельных ее подсистем имеется
немало организационных оснований (типовых модулей), которые при
необходимой «привязке» их к объективным и субъективным условиям и
факторам способны поддерживать эту структуру в гармоничном и действенном
состоянии.
14
Как один из главных системных элементов, структура управления должна
обеспечить не только жизнеспособность, но и развитие, синергический эффект
взаимодействия иных элементов. Поэтому в процессе планирования либо
реформирования организационной структуры необходимо учесть все факторы,
13
Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов н/Д,
2013. - С.112
14
Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов н/Д,
2013. - С.113
18
которые будут влиять на организацию как с внешней стороны, так и изнутри,
для того, чтобы обеспечить максимальное соответствие структуры управления
среде ее функционирования.
Исследования позволяют выделить четыре группы ситуационных
факторов, влияющих на формирование организационной структуры
учреждения:внешняя среда;технология работы в организации; стратегический
выбор руководства фирмы относительно ее целей;поведение работников.
Внешняя среда влияет на структуру организации своей сложностью и
изменчивостью Чем больше факторов внешней среды оказывают свое влияние
и чем чаще они изменяются, тем сложнее должна быть организационная
структур, так как того, чтобы обеспечить лучшие адаптационные свойства.
Содержание задач, которые приходится решать персоналу, а
следовательно, широта полномочий их также зависят от силы воздействия
внешней среды. Поэтому наиболее эффективной будет организационная
структура, способная обеспечить оперативность принятия управленческих
решений.
15
Принципиальная схема построения организационной структуры власти
включает следующие структурные подразделения:
руководство (например, министр, его заместители, коллегия
министерства);
отраслевые подразделения (например, главки министерств);
функционально-отраслевые подразделения (например, управления и
отделы министерств, государственных комитетов);
вспомогательные и обслуживающие подразделения (например,
секретариат, канцелярии, экспедиционные комиссии).
На выбор организационной структуры государственного управления
определенное влияние оказывает состояние и размещение (или положение в
общественной системе) управляемых объектов. Традиционно по объекту в
15
Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы / под ред. Бессонова Б.
Н.- М. : Норма, 2014. - C.208
19
государственном управлении различают следующие органы управления:
по управлению экономическими процессами;
по управлению социально-культурными процессами;
по управлению административно-политическими процессами.
16
Таким образом, конкретные очертания организационной структуры
зависят от различных объективных и субъективных условий и факторов, в
числе которых общественные функции государства и проводимая им
государственная политика, внутренние условия и факторы самого управления
(человеческий потенциал, информационное обеспечение, демократизм, стиль
управления) и другие.
1.2 История становления совершенствования организационной
структуры управления государственным учреждением
В последние годы Российской Федерации активно ведется деятельность
по совершенствованию организационной структуры власти. Даже целью
административной реформы объявлено повышение эффективности
деятельности федеральных органов власти и создание благоприятных условий
для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.
Структура влияет и на технологию управления, ставит задачи
оптимального распределения информации, использования управленческой
техники при подборе и расстановке кадров. Ошибки в структуре приводят к
снижению не только эффективности системы управления, но и всей
организационной системы в целом; структура следует за стратегией и должна
чутко реагировать на ее изменения. Своевременная корректировка структуры
способствует повышению эффективности деятельности организации, а
обоснованный выбор организационной структуры в значительной мере
Обычно надобность в анализе эффективности реализации исполняемых
16
Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы / под ред. Бессонова Б. Н.
- М. : Норма, 2014. - С.209
20
функций и структуры государственных органов обоснована следующими
предпосылками:
понимание руководством проблемы снижающейся
результативности деятельности органов исполнительной власти, отсутствие
ясной системы деятельности, нечеткое распределение границ ответственности
между органами власти;
изменения в руководящем составе, которые обычно влекут анализ
работы аппарата органов исполнительной власти и структуры органов
исполнительной власти, четкого обозначения функциональных обязанностей
органов;
необходимость сократить численность аппарата исполнительной
власти как следствие политических обязательств или экономической
необходимости.
17
По-настоящему эффективная организационная структура, с одной
стороны, должна опираться на то, чего хочет и что может коллектив, а, с другой
- соответствовать тому запросам внешней среды. Оценка эффективности
управления может быть произведена по уровню реализации заданий,
надежности и организованности системы управления, скорости и
оптимальности принимаемых управленческих решений.
18
Анализ различных источников позволяет сделать вывод о том, что
содержание процесса формирования организационной структуры в
значительной мере универсально. Оно включает в себя формулировку целей и
задач, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение,
разработку регламентирующих процедур, документов, положений,
закрепляющих и регулирующих формы, методы, процессы, которые
осуществляются в организационной системе управления.
Совершенствование системы государственного управления происходит в
17
Куршиева Н. М. Реформирование государственной и муниципальной службы Российской Федерации:
концептуальные основы, содержание, приоритеты // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012.
- № 7. - С. 18.
18
Райсс М. Оптимальная сложность управленческих структур // Проблемы теории и практики управления. -
2013. - № 6. – С. 23.
21
том числе путем замен либо модернизации организационных структур,
приведения их в соответствие с новыми задачами. Совершенствование
организационной структуры органов исполнительной власти в современных
условиях можно рассматривать как приведение структуры организации, ее
взаимодействий с внешней средой и внутренних взаимодействий в состояние,
способствующее максимально эффективному достижению целей учреждения в
рамках принятых стратегий.
Обобщая изученную информацию, оптимизацию организационной
структуры можно рассматривать, как приведение структуры организации, ее
взаимодействий с внешней средой и внутренних взаимодействий в состояние,
способствующее максимально эффективному достижению целей организации в
рамках принятых стратегий.
Анализ различных источников позволяет сделать вывод о том, что
содержание процесса формирования организационной структуры в
значительной мере универсально. Оно включает в себя формулировку целей и
задач, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение,
разработку регламентирующих процедур, документов, положений,
закрепляющих и регулирующих формы, методы, процессы, которые
осуществляются в организационной системе управления.
Оптимизация оргструктуры корректирует методы обработки информации
(либо внедряет новые), устраняет противоречия и дублирование во внутренних
взаимодействиях, снимает проблемы, возникшие из-за несовершенства
структуры. Эффект от оптимизации организационной структуры, в зависимости
от ситуации, может быть, например, следующим:
Перегруппировка персонала, избавление от балласта.
Совершенствование кадровой системы и работы с персоналом.
Улучшение методов взаимодействия с внешней средой и внутри
организации.
Высвобождение руководства от рутины для решения именно
22
стратегических задач и другие.
19
Анализ сложившихся в системе государственных и муниципальных
органов организационных структур управления позволяет сформировать
следующие требования к ним.
Простота и экономичность. Очевидно, что чрезмерно сложная
организационная структура усложняет работу органов управления, ведет к
увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные
подразделения создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими
какой-либо служебной функции заведомо будет более высокой по сравнению с
эффективностью осуществления этой функции сотрудниками, работающими в
других подразделениях. Осуществляемые контроль и стимулирование работы
сотрудников должны требовать минимальных усилий и экономических затрат.
Организационная структура управления должна способствовать
самоконтролю и наличию у служащих внутренней мотивации, то есть
минимальное количество сотрудников должно тратить время на
организационно-управленческие вопросы.
20
Прежде всего, необходимо, чтобы оргструктура развивалась и
оформлялась не сама по себе, а в процессе развития деятельности.
Ясность. Каждое подразделение, каждый сотрудник должен четко
знать, где он находится, куда ему обращаться за информацией, а также кто
принимает управленческие решения. Ясность структуры нельзя путать с
простотой. Наоборот, сложные структуры могут быть ясными. Структура, не
обладающая ясностью, создает конфликты, вынуждает сотрудников впустую
расходовать время, раздражает их, задерживает принятие решений.
Определенность. Организационная структура должна помогать
каждому сотруднику понимать свою собственную задачу. Для этого она должна
обеспечивать минимальную потерю информации на пути от вышестоящих
уровней управления до нижестоящих.
19
Райсс М. Оптимальная сложность управленческих структур // Проблемы теории и практики управления. -
2013. - № 6. – С. 29
20
Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов н/Д,
2013.- С.301
23
Управляемость. Организационная структура должна облегчать процесс
принятия решения.
Устойчивость. Организационная структура одновременно должна быть
стабильной. Каждый работник нуждается в наличии определенного круга
общения, где он занимает определенное место. Положение учреждения должно
обладать устойчивостью во времени и способностью к самообновлению и
саморазвитию. Этого можно достичь прежде всего за счет профессионального и
личностного развития специалистов, новых лидеров.
Гибкость. Понятие гибкости появилось лишь в последнее время и
характерно для открытых социальных систем. Организационная структура
управления, даже самая большая и сложная, не должна быть застывшей, раз и
навсегда определенной. Гибкость структуры дает возможность организации
быстрее реагировать на изменения внешних условий и приспосабливаться к
ним.
21
Производным от устойчивости и гибкости является такой показатель
организационных структур управления, как гомеостатичность, то есть
способность системы вырабатывать автоматические реакции по поддержанию
внутреннего равновесия. Чем меньше в структуре возникает отклонений из-за
различного рода «разовых» возмущений, тем эта структура устойчивее. В то же
время структура должна учитывать динамические условия своего развития и
совершенствоваться, т. е. видоизменяться при существенных, неслучайных,
больших, многократных и однотипных разовых возмущениях.
Чем сложнее структура, чем больше ветвей в ней, тем большую роль в
управлении начинают играть следующие факторы:
Передача полномочий. Начальник управления, например, отвечает за
деятельность всего управления. Однако он вынужден передавать часть функций
заместителям начальника, начальникам отделов. Те, в свою очередь,
перепоручают решение частных задач группам подчиненных или конкретным
21
Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов н/Д,
2013.- С.302
24
специалистам, которые отвечают перед ними за выполнение этих задач.
Координация. Чем большее число специалистов участвует в
выполнении поставленной задачи, тем более согласованными должны быть их
усилия. Здесь и передача информации с одного уровня на другой, и обмен
информацией по горизонтали.
Компетентность. Круг ответственности каждого сотрудника должен
быть строго определен. Компетентность руководителя проявляется в том, как
он может организовывать работу своего подразделения. Руководитель должен
быть уверен в компетентности своих сотрудников.
Централизация. Чем больше функций и непосредственно подчиненных
специалистов находятся в руках начальника управления (подразделения), тем
больше степень централизации его управленческой деятельности. Каждый
руководитель совместно с нижестоящими звеньями структуры управления
должен определить для себя, какой объем полномочий остается за ним, а какой
передается нижестоящим звеньям.
22
Необходимо при этом отметить, что наряду с рассмотренными
формальными (официальными) существуют неформальные (неофициальные)
структуры. Они больше характерны для низовых звеньев структур управления,
где официальная структура - это только «часть айсберга», которая видна; 9/10
этого «айсберга» составляют личные взаимоотношения сотрудников. Они
невидимы, «находятся под водой» и являются неофициальной структурой
организации.
23
Таким образом, руководители любого уровня должны уметь строить
двойную структуру своей организации: материальную (организационные
структуры управления) и психологическую (превращение различных звеньев
организационной структуры в коллективы, обеспечение высокой мотивации
сотрудников, предупреждение и регулирование конфликтных состояний и так
далее). Иными словами, одной из задач руководителя является создание
22
Изюмова Е. А. Фундаментальные исследования организационной структуры управления // Фундаментальные
исследования. – 2012. - № 5. – С. 19
23
Бурганова Л.А. Теория управления. –М. : Инфр-М, 2013. – С.72.
25
необходимых условий для того, чтобы сотрудники могли чувствовать себя
членами данного коллектива. Естественно, что решение этой задачи во многом
зависит от взглядов руководителя на управленческий процесс, от развития у
него так называемого управленческого мышления, умения строить отношения с
подчиненными, а также решения других управленческих вопросов.
В отдельных случаях оптимизация организационной структуры может
носить частичный характер: затрагиваются не все взаимодействия организации,
а лишь часть. Чаще изменениям подвергаются все функциональные области и
системы организации - тогда речь идет о реструктуризации.
В каждом конкретном случае определяется, какие функции и как должны
выполняться организацией для повышения эффективности ее деятельности,
каким образом можно стимулировать выполнение этих функций. Формальная
структура корректируется, если ее изменение необходимо для внедрения
нужных функций и обеспечения их качественного выполнения. Другими
способами повышения эффективности оргструктуры являются оптимизация
информационных потоков, внедрение автоматизации, коррекция системы
планирования, ввод новой системы стимулирования персонала, и так далее.
24
В рамках структурной оптимизации выбираются те методы, которые
могут дать максимальный эффект.
В современных условиях существует несколько путей совершенствования
организационной структуры органов исполнительной власти, доказавших свою
результативность.
- Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки
государственных органов структур, которые занимаются хозяйственной
деятельностью и имеют статус юридических лиц, придание им формы
муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 г. предусматривает, что
органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица,
являются муниципальными учреждениями, предназначенными для
выполнения управленческих функций, и подлежат государственной
24
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М. : РАГС, 2012. –
С.188.
26
регистрации в качестве юридических лиц.
- Оптимизация численности административного-управленческого
персонала и его функций.
- Создание в структуре крупных организационно-административных
блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию
государственной политики в соответствующих сферах, за достижение ее
конечных целей. Такими блоками могут быть: блок экономики и финансов,
блок социальной политики, блок общественной безопасности и так далее.
Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку
руководство учреждения по решению текущих вопросов, позволяет ему
посвящать основную часть своего времени и сил задачам стратегического
управления.
- Создание наряду с классическими линейно-функциональными
организационными структурами программно-целевого или программно-
функционального блока.
- Разработка и внедрение ключевых показателей эффективности и
результативности деятельности органов государственной власти и
государственных гражданских служащих.
25
Одним из наиболее актуальных направлений совершенствования
организационных структур государственных органов в последнее время
является разделение функций и вывод за рамки государственных органов
некоторых структур или аутсорсинг некоторых функций органов
исполнительной власти.
Большинство авторов согласно с тем, что в общем случае работа по
проекту оптимизации организационной структуры также универсальна и
содержит следующие этапы:
Формулирование задач. Проверка на соответствие целям и стратегиям
организации.
25
Медведев Н.П. Политическая модернизация как поиск эффективной модели политико-административного
управления // Вопросы политологии. – 2011. - № 1. – С. 44.