15
В частности, правовой статус мигрантов, в том числе иностранных лиц,
ограничен дублированием в ст. 4 Закона N 115-ФЗ тех положений, которые
обозначены в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. По ним иностранный гражданин
пользуется теми правами и соблюдает те обязанности, которые имеются у
гражданам России. Однако есть и исключения, которые определены в
федеральных законах.
Кроме того, по конституционным нормам расширено "правовое поле" в
части возможностей и свобод, принадлежащим иностранцам. Это происходит
благодаря действующим и обязательным для Российской Федерации
международным договорам.
Если в ст. 3 Закона N 115-ФЗ предусматривается приоритет
международных договоров на внутризаконодательными нормами, то в
практической деятельности миграционные органы и органы внутренних дел
работают по ст. 4. Там нет упоминания о международных нормах, что
позволяет их игнорировать
1
.
В качестве положительных черт действующего Закона N 115-ФЗ
необходимо выделить органы, которые реализуют контроль над правовым
положением иностранных граждан при их пребывании в Российской
Федерации. В частности, к ним относятся федеральные органы
исполнительной власти, которые занимаются вопросами иностранных дел, а
также тот федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет
контрольные функции в области миграции. К нему же относятся различные
территориальные органы. Так, сегодня это Министерство иностранных дел и
Федеральная миграционная служба.
Согласно п. 2 ст. 12 Закона N 115-ФЗ при постоянном проживании в
Российской Федерации иностранных граждан по порядку, предусмотренному
федеральными законами, у них появляются права по избранию в органы,
1
Урда М.Н. Противодействие незаконной миграции как направление российской
уголовной политики // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 4 (89). С. 150
16
занимающиеся местным самоуправлением. Кроме того, они могут принимать
участие в местных референдумах.
Вместе с тем у Закона N 115-ФЗ имеются также отрицательные
стороны. К ним, прежде всего, необходимо относить механизм
регламентации правового статуса иностранных граждан. Он определен по ст.
4 данного Закона, по которой иностранцы обладают в Российской Федерации
теми же правами и обязанностями, как и сами граждане Российской
Федерации. Поэтому Закон N 115-ФЗ устанавливает не сам правовой статус
иностранцев, а лишь его правовые границы
1
.
Нормы Закона N 115-ФЗ устанавливают порядок, по которому
иностранцы получают доступ к территории Российской Федерации. По нему
определяется порядок их учета, а также контроля по их проживанию. Закон
установил ограничения по трудовой деятельности иностранцев и
предусмотрел принудительную высылку иностранных граждан (т.е. их
депортацию) с российской территории.
Действующий институт по временному проживанию значительно
затруднил процедуру, по которой иностранцы получают необходимые
документы для своего постоянного проживания в Российской Федерации.
Как правило, иностранцу подлежит выдаче тот вид на жительство, который
будет действовать уже пять лет (п. 3 ст. 8 Закона N 115-ФЗ), а не три года,
как это происходит на основании временного проживания (п. 1 ст. 6 Закона N
115-ФЗ). Помимо этого, вид на жительство можно продлевать (п. 3 ст. 8
Закона N 115-ФЗ), а разрешение по временному проживанию может
выдаваться лишь один раз.
Кроме того, отрицательной стороной Закона N 115-ФЗ является
отсутствие в нём четкости во внутренней структуре. Поэтому рядовому
иностранцу при самостоятельном его изучении сложно разбираться в данных
1
Голубева Э.Р. Развитие отечественного законодательства по вопросам правового
регулирования и противодействия организации незаконной миграции // Актуальные
проблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и
гражданина. 2018. № 3. С. 123.
17
правовых нормах. В свою очередь, такая особенность может обусловливать
злоупотребления должностных лиц.
Например, в части административного выдворения иностранцев с
территории Российской Федерации по п. 5 ст. 34 Закона N 115-ФЗ требуется
их помещение по судебному решению в специально отведенные помещения,
принадлежащие органами внутренних дел или безопасности. Равным
образом они направляются в специальные учреждения, создаваемые по
законодательству субъекта Российской Федерации.
Однако в силу п. 5 ст. 32.10 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях
1
(далее - КоАП РФ) до
непосредственного административного выдворения иностранец может
содержаться лишь в специальных помещениях. При этом приведённая норма
обладает диспозитивным характером, а положения Закона № 115-ФЗ -
императивным.
Также по нормам Закона N 115-ФЗ предусматривается появление для
его исполнения комплекса подзаконных нормативных актов. Но некоторые
из них до сих пор не приняты.
Нормы Закона N 115-ФЗ зачастую не содержат конкретное указание на
тот орган, который может определять для иностранцев порядок их
пребывания или проживания. Такая особенность привела к "омертвению"
отдельных правовых норм, поскольку государственные органы не в
состоянии решить, в чьей компетенции находится принятие определённых
подзаконных документов. В качестве примера таких "мертвых" норм
необходимо привести механизм реализации иностранным гражданином
своих инвестиций, если он желает получить разрешение по временному
проживанию (подп. 5 п. 3 ст. 6 Закона N 115-ФЗ)
2
.
1
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от
30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Собрание законодательства РФ. – 2002. - N 1
(ч. 1). - ст. 1; 2019. - N 30. - ст. 4125.
2
Потапенкова И.В. Правовые основы борьбы с незаконной миграцией.
Монография / Москва: Московский университет Министерства внутренних дел
Российской Федерации им. В.Я. Кикотя, 2019. С. 51.
18
Перечисленные законы, определяющие миграционный порядок, не
затрагивают довольно крупную группу мигрантов – беженцев, а также т.н.
«вынужденных переселенцев». Поэтому их статус определён в нормах
Федерального закона "О беженцах"
1
, в положениях Закона РФ "О
вынужденных переселенцах"
2
, а также в Указе Президента РФ от 21 июля
1997 г. N 746 "Об утверждении Положения о порядке предоставления
Российской Федерацией политического убежища"
3
.
Эти нормативные документы вступили в свою силу раньше, чем Закон
N 115-ФЗ, и их структура выглядит значительно лучше. Такой вывод
подтверждён специальным докладом, который сделал Уполномоченный по
правам человека в Российской Федерации. Он получил название "О
конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места
пребывания и жительства в Российской Федерации" и был подготовлен ещё в
2000 г.
4
По Федеральному закону "О беженцах" определены сразу несколько
государственных органа, куда потенциальный беженец вправе обращаться со
своим ходатайством. Однако Закон N 115-ФЗ называет лишь МИД или ФМС.
В систему регламентации правового положения мигрантов входят и
выводы судебных органов Российской Федерации. Сам по себе принцип по
судебной защите прав и свобод мигрантов не определён в нормах Закона N
115-ФЗ. При этом по ст. 23, 45, 46 Конституции РФ иностранные граждане
обладают вместе с российскими гражданами правом по своей судебной
защите. Так, Пленум Верховного Суда РФ в рамках Постановления от 10
1
Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1 (ред. от 26.07.2019) "О беженцах" //
Российская газета. - N 126. - 03.06.1997; Собрание законодательства РФ. – 2019. - N 30. -
ст. 4134.
2
Закон РФ от 19.02.1993 N 4530-1 (ред. от 27.12.2018) "О вынужденных
переселенцах" // Собрание законодательства РФ. – 1995. - N 52. - ст. 5110; 2018. - N 53
(часть I). - ст. 8454.
3
Указ Президента РФ от 21.07.1997 N 746 (ред. от 19.12.2018) "Об утверждении
Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища" //
Собрание законодательства РФ. – 1997. - N 30. - ст. 3601; 2018. - N 52. - ст. 8244.
4
См.: Защита прав человека. Сб. док. 1998 - 2000. М., 2001. С. 359.
19
октября 2003 г. N 5
1
определил, что при рассмотрении судебных дел согласно
ч. 1 ст. 47 Конституции РФ иностранцы не могут лишаться своего права на
судебное разбирательство. По п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод иностранцы при определении собственных
гражданских прав и обязанностей, а равно в связи с рассмотрением любого
уголовного дела обладают правом на тот суд, который создан на основании
соответствующего закона.
1.2. Уголовно-правовая охрана порядка управления
в сфере миграционных отношений
Отмеченные проблемы обусловили необходимость трансформации
действующих нормативно-правовых актов, а именно административного и
уголовного законодательства.
Так, нововведения в КоАП РФ затронули диспозиции двух из
четырнадцати статей гл. 18 "Административные правонарушения в области
защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения
режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на
территории Российской Федерации". Одно из этих изменений, внесенное в
ст. 18.12 КоАП РФ, носит сугубо технический характер: было уточнено
название контролирующего и надзирающего органа в сфере миграции.
Следующая же за указанной выше ст. 18.11 подверглась более радикальным
изменениям. Она состоит теперь из двух частей, что, по мнению известного
отечественного правоведа-криминалиста профессора Л.Л. Кругликова,
обусловлено стремлением законодателя регламентировать и
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 N 5 "О применении
судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и
международных договоров Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. - N
12. – 2003.
20
дифференцировать ответственность в зависимости от субъекта
правонарушения
1
.
Наконец, следует вспомнить о новелле действующего Уголовного
кодекса Российской Федерации
2
(далее - УК РФ) - ст. 322.1 "Организация
незаконной миграции", которая была введена Федеральным законом от 28
декабря 2004 г. N 187-ФЗ. Диспозиция первой части указанной статьи
описывает признаки основного состава запрещенного этой нормой
общественно опасного деяния - организация незаконного въезда в
Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их
незаконного пребывания в Российской Федерации или незаконного
транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
Квалифицирующими признаками этого состава, указанными в ч. 2
рассматриваемой статьи УК, является совершение деяния организованной
группой или в целях совершения преступления на территории Российской
Федерации.
Общественная опасность этого деяния, определяющая содержание его
непосредственного объекта, состоит в том, что в результате совершения не
только нарушается установленный порядок регулирования миграционных
процессов, но и создается реальная угроза изменению сложившейся
демографической ситуации в стране, усиливается негативное влияние на
криминогенную ситуацию в регионах. Кроме того, стимулируется рост
националистических настроений, приводящих к возникновению
межнациональных конфликтов, подрывается экономическая и в целом
национальная безопасность государства, возникают дополнительные
препятствия в деятельности правоохранительных органах по профилактике
1
См.: Кругликов Л.Л. Организация незаконной миграции: вопросы уголовной
ответственности // Законодательная техника и дифференциация ответственности в
современном уголовном праве и процессе России.: Сб. науч. статей. Ярославль, 2005. С. 3
- 10.
2
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от
02.08.2019) // Собрание законодательства РФ. – 1996. - N 25. - ст. 2954; 2019. - N 31. - ст.
4467.
21
организованной преступной деятельности и преступлений террористического
характера
1
.
Постепенно складывающаяся, но пока еще небогатая практика
применения ст. 322.1 УК РФ позволяет проанализировать особенности
предусмотренного ею состава преступления.
Первая часть рассматриваемой статьи устанавливает уголовную
ответственность за организацию незаконного въезда в Российскую
Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного
пребывания в Российской Федерации или незаконного транзитного проезда
через территорию Российской Федерации. По верному наблюдению Л.Л.
Кругликова, важнейшая из особенностей содержащегося в диспозиции
запрета состоит в том, что в ней идет речь о таком виде общественных
отношений, как внешняя миграция, причем в форме иммиграции
2
. Таким
образом, имеет место явное несовпадение наименования статьи и содержания
ее диспозиции: первое из них шире. Такой вывод с необходимостью следует
из того, что в статье речь идет об организации незаконной миграции
иностранных граждан или лиц без гражданства. В этой связи закономерно
возникает вопрос о том, имеет ли в виду ст. 322.1 любых лиц без гражданства
либо же только определенную их часть. Дело в том, что ст. ст. 12 и 13 УК РФ
различают две категории лиц без гражданства в зависимости от их
отношения к уголовной юрисдикции России (иными словами, их уголовно-
правового статуса):
1) постоянно проживающие в Российской Федерации и
2) не проживающие постоянно в Российской Федерации.
Первые из них по уголовно-правовому статусу приравниваются к
гражданам нашей страны. Они также подлежат уголовной ответственности в
России за преступления, совершенные вне ее пределов. В то же время лица
1
Кузнецов А.П. Ответственность за организацию незаконной миграции (ст. 322.1)
// Миграция. Межэтнические отношения. Преступность: Сб. статей. Н. Новгород, 2005. С.
106.
2
Кругликов Л.Л. Указ. соч. С. 3.
22
без гражданства, постоянно не проживающие в нашей стране, за такого рода
деяния, как и иностранные граждане, могут нести ответственность по
российскому уголовному законодательству лишь при определенных, а
правильнее будет сказать - особых обстоятельствах, оговоренных в ч. 3 ст. 12
УК РФ. А именно: если
а) преступление направлено против интересов Российской Федерации
либо
б) в случаях, предусмотренных международным договором РФ, т.е. при
совершении преступления международного характера или так называемого
международного преступления, к которым относятся главным образом
преступления против мира и безопасности человечества.
Однако ст. 322.1 УК РФ не проводит никаких различий между
названными разновидностями лиц без гражданства. В то же время, как верно
отмечено Л.Л. Кругликовым, едва ли можно признать, что преступное
воздействие может быть направленно виновным на лиц без гражданства,
постоянно проживающих на территории нашей страны
1
. Таковые, как
известно, подобно гражданам Российской Федерации, имеют право свободно
передвигаться, а также выбирать место пребывания и жительства в пределах
России (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ). Кроме того, если государство
соглашается с тем, что лицо без гражданства постоянно проживает в России,
оно не должно и воспрепятствовать его возвращению в случае временного
выезда в другую страну. Хотя по смыслу ч. 2 ст. 27 Конституции РФ
неограниченное право беспрепятственно возвращаться в Россию
предоставляется только ее гражданам.
Однако мы солидарны с Л.Л. Кругликовым в своем мнении о том, что
поднятая проблема требует более четкого законодательного определения
правового статуса обеих категорий лиц без гражданства. В развитие научных
представлений о данной проблеме Л.Л. Кругликов отмечает также, что вряд
1
Кругликов Л.Л. Миграционные процессы и проблемы ответственности //
Юридические записки Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова.
Ярославль, 2005. Вып. 9. С. 85.
23
ли удачно решение, принятое в упоминавшемся Законе о правовом
положении иностранных граждан в РФ: в п. 1 ст. 2 "Основные понятия"
категории "иностранный гражданин" и "лицо без гражданства" жестко
различаются, а далее в п. 2 сказано: "В целях настоящего Федерального
закона понятие "иностранный гражданин" включает в себя понятие "лицо без
гражданства", за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц
без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от
правил, установленных для иностранных граждан"
1
.
Следует обратить внимание и на другую особенность содержащегося в
ст. 322.1 УК РФ уголовно-правового запрета, на которую также указывалось
учеными в отечественной юридической литературе. Уголовной
ответственности по данной статье подлежат не сами иммигранты, то есть
лица, перемещающиеся или переместившиеся в Россию, а организаторы их
перемещений, поскольку объективную сторону преступного поведения
образует именно организация незаконной миграции. Причем этот термин
используется для обозначения вида общественно опасной деятельности во
многих статьях Особенной части УК РФ, и во всех случаях, как это явствует,
в частности, из текста ст. ст. 208, 210 УК РФ или, к примеру, ст. 239 УК РФ,
под организацией понимается, как правило, создание чего-либо - незаконно
вооруженного формирования, преступного сообщества, притона и т.д. В
рассматриваемой же нами ст. 322.1 УК РФ под организацией понимается
деятельность не по созданию чего-либо, а руководство противоправной
деятельностью других лиц.
Непосредственным объектом исследуемого нами состава
преступления, по мнению одного из авторов данной статьи, являются
общественные отношения, обеспечивающие законодательно
регламентированную деятельность органов государственного управления в
сфере регулирования миграционных процессов, а также соблюдение
установленного действующим законодательством порядка въезда и выезда
1
Там же. С. 86.
24
иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской
Федерации
1
. Характеризуя его объективную сторону, следует отметить, что
организация миграции (а если точнее - иммиграции) влечет уголовную
ответственность, если она направлена на незаконные:
1) въезд в Россию;
2) пребывание в ней;
3) транзитный проезд через территорию России.
Таким образом, наказуема организация не любой, а только незаконной
миграции в любой из трех упомянутых выше форм. В целом, под ней
понимаются осуществляемые с нарушением установленных правил
территориальные перемещения людей, сопровождающиеся изменением их
места жительства или места пребывания.
Состав этого преступления по своей конструкции является
формальным, и объективная сторона выражается только в форме действий,
правомерных по содержанию, но совершаемых в нарушение установленного
порядка. Для наступления уголовной ответственности необходимо
совершение любого указанного в диспозиции статьи альтернативного деяния,
являющегося одновременно и признаком объективной стороны состава этого
преступления.
Таким образом, признаками объективной стороны состава
преступления являются:
1) организация незаконного въезда в Российскую Федерацию
иностранных граждан или лиц без гражданства;
2) организация незаконного пребывания иностранных граждан или лиц
без гражданства в Российской Федерации;
3) организация незаконного транзитного проезда через территорию
Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.
Таким образом, под организацией миграции понимается подбор или
1
Власов Ю.А. Квалификация действия, связанных с организацией незаконной
миграции // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2018. № 4 (47). С. 44