2
СОДЕРЖАНИЕ
Введение…………………………………………….……………………….……
3
Глава 1. Организационные и правовые основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления……………………….……..
8
1.1 Понятие и признаки органов государственного и муниципального
управления……………………………………………………………….………...
8
1.2 Правовые и административные основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления………………….…………..
23
1.3 Сферы ведения органов государственного и муниципального
управления……………………………………………………………….………..
33
Глава 2. Основы взаимодействия МБУ «КЦСОН» Ирбейского района с
органами государственной власти……………………………………….………
43
2.1 Характеристика деятельности МБУ «КЦСОН» Ирбейского района….….
43
2.2 Организационные формы взаимодействия органов государственной
власти и МБУ «КЦСОН» Ирбейского района………………………….……….
56
2.3 Проблемы взаимодействия МБУ «КЦСОН» Ирбейского района с
органами государственной власти………………………………………….……
63
Глава 3. Совершенствование законодательных и административных основ
взаимодействия органов государственной власти Красноярского края и
МБУ «КЦСОН» Ирбейского района…………………………………………….
69
3.1 Комплекс мероприятий и рекомендаций по совершенствованию
правовых и административных основ взаимодействия органов
государственной власти Красноярского края и МБУ «КЦСОН» Ирбейского
района……………………………………………………………………………...
69
3.2 Оценка эффективности развития системы взаимодействия органов
государственной власти Красноярского края и МБУ «КЦСОН» Ирбейского
района……………………………………………………………………………...
78
Заключение……………………………………………………………..…………
83
Список литературы………………..….…………………………………………..
88
Приложения……………………………………………………………………….
96
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования определяется тем, что проблема
взаимодействия органов государственного и муниципального управления –
одна из сложных и ключевых в общественной и политической жизни
современной России. Поле взаимодействия государственных органов власти и
органов местного самоуправления весьма широкое. Оно охватывает
совместную деятельность по созданию условий для реализации ими своих
конституционных полномочий, включает весь комплекс вопросов, связанных с
созданием условий для участия муниципальных органов наряду с
государственными органами власти в обеспечении конституционных прав
граждан на жилье, на охрану здоровья и оказание медицинской помощи, на
общедоступное образование в муниципальных учреждениях.
Причем, если взаимодействие с федеральными органами государственной
власти осуществляется на уровне формирования общих принципов
функционирования системы местного самоуправления, то на субъекты
федерации возлагаются полномочия по созданию новой структуры
муниципальных образований, оказанию финансовой помощи местным органам
власти.
Развитие отношений субъекта Федерации и муниципальных образований
при наличии несомненных достижений сталкивается с рядом проблем.
Основная проблема связана с необходимостью обеспечения автономии
местного самоуправления и вместе с тем единства уровней публичной власти.
Степень децентрализации власти определяется объективными потребностями
развития всего общества; поэтому на местный уровень должен быть передан
тот необходимый объем полномочий, который обеспечит максимально
эффективное решение местных вопросов и вопросов, государственного
значения, переданных муниципалитетам.
Чрезмерная централизация власти приводит к невозможности решать
вопросы местного значения самим населением и органами власти им
4
избранными и подконтрольными. В связи с этим, возникает необходимость в
разрешении противоречия между существующими конституционными
принципами взаимодействия органов государственной власти субъектов
Федерации и органов местного самоуправления, с одной стороны, и практикой
их осуществления, с другой. Изложенное подчеркивает актуальность темы
выпускной квалификационной работы, ее теоретическую и практическую
значимость.
Происходящие сегодня в обществе негативные процессы,
проявляющиеся, прежде всего в низком качестве жизни населения требуют
разработки и реализации комплексной и эффективной социально-
экономической политики на всех административных уровнях власти. Особое
внимание должно быть уделено социальной политике как механизму
территориального развития и удовлетворения общественных потребностей.
Государство и другие субъекты социальной политики должны ставить своим
императивом осуществление деятельности, направленной на прогрессивное и
эволюционное развитие социальной сферы, совершенствование условий
жизнедеятельности, оказание гражданам необходимых социальных услуг,
социальной поддержки, помощи и защиты.
Очевидно, что сегодня первичная социальная политика должна
разрабатываться на местном уровне как наиболее приближенном к
населению: только в этом случае станет возможным эффективно решить
первоочередные проблемы социального развития благодаря учету
территориальной специфики и максимальному вовлечению граждан в
управленческие процессы, то есть, в перспективе, достичь главной цели
социальной политики – повысить уровень и качество жизни населения. Именно
поэтому объектом исследования выступает МБУ «Комплексный центр
социального обслуживания» Ирбейского района.
Предметом исследования является совокупность организационно-
экономических отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов
5
государственного и муниципального управления (на примере МБУ «КЦСОН»
Ирбейского района).
Целью исследования является анализ законодательных и
административных основ взаимодействия органов государственного и
муниципального управления (на примере МБУ «КЦСОН» Ирбейского района),
выявление проблем и разработка путей их решения.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие
задачи:
1. Проанализировать понятие и признаки органов государственного и
муниципального управления.
2. Охарактеризовать правовые и административные основы взаимодействия
органов государственного и муниципального управления.
3. Определить сферы ведения органов государственного и муниципального
управления.
4. Исследовать организационные формы взаимодействия органов государственной
власти и МБУ «КЦСОН» Ирбейского района.
5. Выявить проблемы взаимодействия МБУ «КЦСОН» Ирбейского района с
органами государственной власти.
6. Разработать мероприятия и рекомендации по совершенствованию правовых и
административных основ взаимодействия органов государственной власти
Красноярского края и МБУ «КЦСОН» Ирбейского района.
Теоретической основой исследования являются работы таких ученых как:
М.В. Баглай
1
, Д.Н. Бахарах
2
, А.А. Воронков
3
, А.И. Девяткина
4
, В.Г. Игнатов
5
,
Е.М. Ковешников
6
, О.Е. Кутафин
1
, Н.В. Постовой
2
, Д.Л. Сурков
3
, Н.Ю.
Хаманева
4
, В.А. Холопов
5
, В.С. Четвериков
6
, Е.С. Шугрина
7
и др.
1
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов и юридических факультетов.
М.: Высшая школа, 2016. – 329 с.
2
Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Экзамен, 2015. – 374 с.
3
Воронков А.А. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления в условиях муниципальной реформы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. –
29 с.
4
Девяткина А.И. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
самоуправления в контексте политики модернизации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. – 28с.
5
Игнатов В.Г. Местное самоуправление. М.: Проспект, 2015. – 226 с.
6
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы
6
Методологию и методы исследования составили социологические
методы; системный анализ, структурно-функциональный подход к решению
проблем повышения эффективности взаимодействия органов государственной
власти Красноярского края и МБУ «КЦСОН» Ирбейского района. В работе
использованы результаты исследований и практической деятельности автора,
теоретические положения и выводы современной науки.
Практической значимостью является внедрение разработанных
рекомендаций по совершенствованию правовых и административных основ
взаимодействия органов государственного и муниципального управления в
реальную практику деятельности МБУ «КЦСОН» Ирбейского района.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав,
заключения, списка использованных источников и приложений.
В ведении отражены актуальность темы исследования, объект, предмет,
цель и задачи исследования, степень разработанности проблемы, раскрыта
практическая значимость и структура работы.
В первой главе отражены организационные и правовые основы
взаимодействия органов государственного и муниципального управления. Во
второй главе проведен анализ взаимодействия МБУ «КЦСОН» Ирбейского
района с органами государственной власти. В третьей главе выявлены
направления по совершенствованию законодательных и административных основ
взаимодействия органов государственной власти Красноярского края и МБУ
взаимодействия. М.: Академия, 2015. – 138 с.
1
Кутафин О.Ε. Муниципальное право РФ. Учебник. М.: Норма, 2016. – 357 с.
2
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В.
Постового. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2015. [Электронный ресурс] // Доступ из справочной
правовой системы «Гарант» (дата обращения: 05.05.2017).
3
Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном
праве России. Сравнительно-правовое исследование. М.: Академия, 2015. – 261 с.
4
Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы
развития. М.: Юрист, 2015. – 337с.
5
Холопов В.А. Формирование модели взаимодействия органов государственной и местной власти в условиях
муниципальной реформы: (на примере Центрального федерального округа): автореф. дис. … канд. юрид. наук.
М., 2014. – 30 с.
6
Четвериков B.C. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки. История
становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Норма, 2016. – 148 с.
7
Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: Экзамен, 2015. – 427 с.
7
«КЦСОН» Ирбейского района. В заключении отражены выводы по
рассмотренной теме и подведены итоги исследования.
В списке использованных источников отражены источники, которые
были использованы для написания выпускной квалификационной работы.
В приложения включены схемы и таблицы, которые способствуют
лучшему пониманию и поясняют основную часть выпускной
квалификационной работы.
8
Глава 1. Организационные и правовые основы взаимодействия
органов государственного и муниципального управления
1.1 Понятие и признаки органов государственного и муниципального
управления
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»
1
(далее - Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ) систему
органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший
исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы
государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с
конституцией (уставом) субъекта РФ.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом
законодательной власти субъекта РФ. Наименование законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура
устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических,
национальных и иных традиций субъекта РФ. При этом наименование
указанного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу
наименований федеральных органов государственной власти.
«Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ
олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом
законодательные функции, принимая конституции (уставы), законы и другие
1
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 01.05.2017) «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
9
правовые акты, утверждая бюджет»
1
. Их положение в системе органов
государственной власти определяется принципом разделения властей, который
закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и
особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные
(представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия
касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры
рассмотрения вопросов.
Наиболее распространенными наименованиями представительных
органов республик являются: Государственный Совет, Государственное
Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент.
Некоторые республики именуют свои представительные органы с учетом
национальной терминологии (Народный Хурал в Бурятии
2
и Калмыкии
3
,
Верховный Хурал - парламент в Тыве
4
, Народное Собрание - Халньа Гулам -
парламент в Ингушетии
5
и др.). Конституции закрепляют их как высшие
законодательные и представительные органы государственной власти, а
решения этих органов иногда наделяются высшей юридической силой на
территории республики, несмотря на то, что основы конституционного строя
РФ провозглашают верховенство Конституции РФ на территории страны.
Представительные органы в республиках избираются на основе
всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Депутатом, как правило, может быть избран гражданин республики, достигший
21 года, имеющий право участвовать в выборах и проживающий в республике
определенное количество лет. Сроки полномочий парламентов колеблются в
пределах 4-5 лет. Представительные органы республик являются
1
Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном
праве России. Сравнительно-правовое исследование. М.: Академия, 2015. С.72.
2
Конституция Республики Бурятия от 19.06.1996 (ред. от 27.11.2015) // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
3
Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 05.04.1994 (ред. от 29.06.2012) // Справочно-
правовая система Консультант Плюс.
4
Конституция Республики Тыва (принята на референдуме Республики Тыва 06.05.2001) (ред. от 31.03.2016) //
Справочно-правовая система Консультант Плюс.
5
Конституция Республики Ингушетия от 27.02.1994 (ред. от 13.04.2016) // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
10
преимущественно однопалатными. Двухпалатные парламенты существуют в
Башкортостане
1
(Палата Представителей и Законодательная палата), Карелии
2
(Палата Республики и Палата Представителей), Кабардино-Балкарии
3
(Совет
Республики и Совет Представителей), Саха (Якутия)
4
(Палата Республики и
Палата Представителей).
Численный состав парламентов определяется Конституциями и законами
республик, а, следовательно, определяется на основе норм представительства,
соответствующих размеру территории и численности населения каждой
республики. Руководящие органы представительных органов республик
включают председателя и его заместителей, избираемых парламентом или
палатой, и некоторых других лиц (в Саха (Якутия), например, избирается
постоянный Секретарь палаты).
В некоторых республиках избирается президиум парламента, который
включает Председателя, его заместителей и председателей комитетов
парламента. Из числа депутатов образуются постоянные комитеты (комиссии),
которые рассматривают законопроекты, осуществляют контроль за
исполнением законов и других решений парламента. Депутаты входят также в
разного рода ревизионные, мандатные и иные специальные комиссии.
Представительная система краев, областей и других субъектов РФ
принципиально ничем не отличается от республиканской. Аналогичны или
схожи роль законодательных органов в системе органов государственной
власти, их взаимоотношения с главой администрации (исполнительной власти),
порядок образования и работы. Но есть и некоторые отличия. Все основные
вопросы организации и деятельности законодательных органов субъектов РФ
регламентированы в уставах и законах. Наименования законодательных
1
Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 № ВС-22/15 (ред. от 04.03.2014) (с изменениями от
13.07. 2009г.) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
2
Конституция Республики Карелия от 07.02.2001 (ред. от 31.05.2016) // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
3
Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 01.09.1997 № 28-РЗ (ред. от 19.10.2015) // Справочно-
правовая система Консультант Плюс.
4
Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) от 17.10.2002 (ред. от 15.06.2016) // Справочно-
правовая система Консультант Плюс.
11
органов различны (Государственная Дума, Дума, Областная Дума, Собрание
депутатов, городская Дума (г. Москва
1
), Законодательное Собрание и др.). В
Москве Дума одновременно является представительным органом городского
самоуправления. Все эти парламенты однопалатные и избираются на основе
всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Законодательное Собрание Красноярского края является постоянно
действующим высшим и единственным органом законодательной власти
Красноярского края
2
. Законодательное Собрание состоит из 52 депутатов,
избираемых населением Красноярского края на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. 22
депутата избираются по одномандатным избирательным округам, которые
образуются на территории края, за исключением территорий административно-
территориальных единиц с особым статусом - территорий Таймырского
Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов, 2 депутата избираются по
двухмандатному избирательному округу, который образуется на территории
административно-территориальной единицы с особым статусом - территории
Таймырского Долгано-Ненецкого района, 2 депутата избираются по
двухмандатному избирательному округу, который образуется на территории
административно-территориальной единицы с особым статусом - территории
Эвенкийского района, 26 депутатов избираются по единому образуемому на
всей территории края краевому избирательному округу пропорционально числу
голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые
политическими партиями.
Функции исполнительной власти сводятся к исполнению действующего
законодательства, выработке основных направлений внутренней и внешней
политики государства, организации деятельности государственного аппарата по
реализации такой политики, а также к охране гражданских прав и свобод
1
Устав Московской области от 11.12.1996 (ред. от 18.10.2016) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
2
Уставный закон Красноярского края от 29.01.2009 № 8-2864 (ред. от 26.05.2016) «О Законодательном
Собрании Красноярского края» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.