12
Термин «исполнительная власть» появился в законодательстве в 90-е
годы XX века. Единый подход к данному определению в науке до сих пор не
сложился. В научной литературе можно обнаружить различные определения
исполнительной власти вообще и органа исполнительной власти в частности.
Так, Н.Ю. Хаманева определяет исполнительную власть как «систему органов
государственного управления, действующую на основе Конституции и
принципов разделения законодательной, исполнительной и судебной властей».
Далее автором отмечается, что «исполнительная власть осуществляет свои
полномочия самостоятельно и не вправе выходить за их пределы»
1
.
По мнению В.С. Четверикова, «исполнительная власть - многочисленное
явление. Она служит одной из разновидностей проявлений государственной
власти, и необходимо обеспечивать правильное соотношение с другими
«ветвями» власти. Это - специфические органы, это - корпус государственных
служащих, «бюрократии». Это своеобразное положение в обществе - некоторая
«отстраненность» от политики и своего рода функциональная нейтральность»
2
.
Д.Н. Бахрах считает, что исполнительная власть - это административная
власть в условиях правового государства, демократически организованного
общества. В свою очередь, «административную власть можно трактовать в двух
аспектах: в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных
руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей,
издавать властные акты; и в политологическом, когда данное понятие
охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную
администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность»
3
.
Исполнительная власть в РФ представлена разветвленной системой
разнообразных государственных органов, поскольку реализация законов
предполагает достаточно широкий круг субъектов, призванных исполнять
законы или способствовать их исполнению.
1
Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы
развития. М.: Юрист, 2015. С. 136.
2
Четвериков B.C. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки. История
становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Норма, 2016. С.4.
3
Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Экзамен, 2015. С. 8.
13
В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, «в пределах ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую
систему исполнительной власти в Российской Федерации»
1
. Аналогичное
положение закреплено в ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184.
Согласно ст. 17 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ, одним из субъектов системы
органов исполнительной власти субъекта РФ является высший исполнительный
орган субъекта РФ. Обычно это правительство, администрация, кабинет
министров. С точки зрения Э.Р. Черновой, «к субъекту системы органов
исполнительной власти можно отнести и высшее должностное лицо субъекта
Федерации - президента, губернатора, главу администрации субъекта РФ как
лицо, возглавляющее в субъекте РФ исполнительную власть»
2
.
Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции:
принимают управленческие решения в порученной сфере, несут
ответственность за состояние дел в ней и т.д. Это вполне обоснованно,
поскольку министерства, департаменты и главные управления в субъектах РФ
чаще всего органы исполнительной власти общей компетенции: в
Свердловской области - Министерство международных и
внешнеэкономических связей
3
, в Еврейской автономной области - Финансовое
управление
4
. Комиссии и инспекции - это контрольно-надзорные органы
исполнительной власти субъектов РФ. Скажем, в Тульской области -
Инспекция по государственному надзору за техническим состоянием
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, 30.12.2008 № 7-ФКЗ,
05.02.2014 № 2-ФКЗ, 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
2
Чернова Э.Р. Правовое регулирование организации органов исполнительной власти субъектов РФ //
Инновационная наука. 2015. № 10. С. 202.
3
Постановление Правительства Свердловской области от 09.11.2016 № 795-ПП «О Министерстве
международных и внешнеэкономических связей Свердловской области» // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
4
Постановление Правительства Еврейской автономной области от 23.12.2014 № 656-пп (ред. от 16.10.2015) «О
комитете информационных технологий и связи Еврейской автономной области» // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
14
самоходных машин и других видов техники
1
, в Пензенской области - Комитет
по лицензированию и т.д.
Как правило, в субъектах РФ управления и отделы являются отраслевыми
или функциональными органами исполнительной власти. Например, в
Республике Мордовия - Республиканская служба записи актов гражданского
состояния
2
, в Калининградской области - Управление сельского хозяйства и
продовольствия
3
и т.д. Как показал анализ законодательства субъектов РФ,
проблем с отнесением данных органов исполнительной власти к системе
исполнительной власти субъекта не возникает и в положениях об органах
власти указывается, что они входят в систему органов исполнительной власти
того или иного субъекта РФ.
Однако, о других органах власти субъекта РФ, которые входят в
региональную систему органов исполнительной власти, в положениях об этих
органах власти не указывается. На наш взгляд, к числу субъектов системы
органов исполнительной власти субъекта РФ можно отнести органы власти,
которые обладают определенными правовыми особенностями их статуса.
Особенность их положения также заключается и в том, что они, будучи
самостоятельными организациями, не входят в состав органов исполнительной
власти субъектов РФ, но их главной задачей является оказание помощи в
выполнении возложенных на органы исполнительной власти субъекта РФ задач
и функций.
В этот блок могут быть включены органы власти, которые организуют
деятельность высшего исполнительного органа субъекта РФ, высшего
должностного лица, других органов исполнительной власти субъекта РФ, и
органы власти, которые обеспечивают деятельность органов исполнительной
1
Постановление Администрации Тульской области от 07.05.2003 № 255 (ред. от 27.01.2017) «Об утверждении
Положения об инспекции Тульской области по государственному надзору за техническим состоянием
самоходных машин и других видов техники» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
2
Постановление Правительства Республики Мордовия от 01.07.2013 № 236 (ред. от 06.04.2016) «Об
утверждении Положения о Республиканской службе записи актов гражданского состояния Республики
Мордовия» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
3
Постановление Администрации Калининградской области от 25.08.2003 № 489 (ред. от 28.10.2005) «О
Положении о Главном управлении сельского хозяйства, продовольствия и земельных ресурсов администрации
области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
15
власти. К таким органам власти можно отнести аппарат правительства
(администрации) субъекта РФ, администрацию президента (губернатора),
секретариаты указанных органов и т.д., поскольку именно эти органы
выполняют функции по организации и обеспечению деятельности названных
лиц и органов власти. Например, в Липецкой области организационное
обеспечение Администрации осуществляет аппарат Администрации
1
, в
Тюменской области организационное обеспечение губернатора осуществляет
аппарат губернатора
2
и т.д.
Вместе с тем, административно-правовой статус вспомогательных
элементов системы органов исполнительной власти субъектов РФ часто не
определен вообще. Так, в Положении об Аппарате Губернатора Омской
области
3
не указано, какой административно-правовой статус он имеет, не
установлен правовой статус и аппарата Администрации Новгородской области
4
. Аналогичная ситуация складывается практически во всех субъектах.
К числу субъектов, обеспечивающих деятельность высшего органа
исполнительной власти, высшего должностного лица и иных органов
исполнительной власти субъекта РФ, должны быть отнесены органы власти или
государственные организации (учреждения), осуществляющие правовое,
материально-техническое, финансовое, информационное и иное обеспечение.
Например, правовое обеспечение деятельности этих органов исполнительной
власти субъекта РФ осуществляют либо специально созданные органы власти,
либо структурные подразделения отраслевых органов исполнительной власти
субъекта РФ.
Так, в Ярославской области функцию правового обеспечения губернатора
выполняет специально созданный орган власти - Государственно-правовое
1
Закон Липецкой области от 08.06.2006 № 293-ОЗ (ред. от 31.03.2015) «О системе исполнительных органов
государственной власти Липецкой области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
2
Постановление Правительства Тюменской области от 06.06.2005 № 66-п (ред. от 28.12.2016) «Об аппарате
Губернатора Тюменской области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
3
Указ Губернатора Омской области от 06.08.2014 № 94 (ред. от 31.08.2016) «Об Аппарате Губернатора и
Правительства Омской области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
4
Указ Губернатора Новгородской области от 30.04.2013 № 125 (ред. от 19.11.2015) «О комитете правового
обеспечения Правительства Новгородской области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
16
управление при Губернаторе
1
, а в Департаменте градостроительства и
архитектуры Ярославской области этим занимается функциональный отдел по
правовому обеспечению
2
и т.д.
Информационным обеспечением органов исполнительной власти могут
заниматься межведомственные комиссии (организационные комитеты) и
совещательные органы субъекта РФ, которые образуются для предварительного
рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений для обеспечения
согласованных действий при решении определенного круга задач. Так, в
Калужской области при Губернаторе действуют такие органы, как пресс-
служба Губернатора Калужской области
3
и совещательный орган при
Губернаторе Калужской области - Совет молодых ученых
4
.
Материальным и финансовым обеспечением органов исполнительной
власти субъекта РФ могут заниматься и структурное подразделение органа
исполнительной власти (бухгалтерия, хозяйственный блок), и самостоятельные
органы власти. В некоторых субъектах РФ организационным, правовым,
информационным, материально-техническим и финансовым обеспечением
занимается один орган власти - Аппарат администрации субъекта РФ
5
.
Элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ может
являться и орган местного самоуправления при осуществлении им отдельных
государственных полномочий, переданных субъектом РФ.
Правительство Красноярского края является высшим постоянно
действующим органом исполнительной власти края
6
, обладает общей
компетенцией и возглавляет органы исполнительной власти края специальной
1
Постановление Губернатора Ярославской области от 29.03.1996 № 135 «О государственном управлении при
Губернаторе Ярославской области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
2
Постановление администрации Ярославской области от 03.06.2002 № 86 (ред. от 23.09.2009) «О создании
Департамента градостроительства и архитектуры Ярославской области» // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
3
Распоряжение Руководителя администрации Губернатора Калужской области от 20.03.2006 № 171-ра «О
пресс-службе Губернатора Калужской области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
4
Постановление Губернатора Калужской области от 29.07.2004 № 466 (ред. от 02.04.2015) «О создании Совета
молодых ученых при Губернаторе области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
5
Закон Ульяновской области от 30.12.2005 № 158-ЗО (ред. от 02.03.2017) «О системе исполнительных органов
государственной власти Ульяновской области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
6
Указ Губернатора Красноярского края от 13.10.2014 № 224-УГ (ред. от 05.12.2016) «О структуре органов
исполнительной власти Красноярского края» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
17
компетенции, образующие вместе с ним единую систему органов
исполнительной власти края в соответствии с Уставом Красноярского края
1
,
Законом «О Правительстве Красноярского края и иных органах
исполнительной власти Красноярского края»
2
.
Правительство края обеспечивает исполнение Конституции РФ,
федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, Устава края,
законов края, нормативных правовых актов Губернатора края на территории
края. Членами Правительства могут быть назначены только граждане РФ,
достигшие возраста 25 лет. В состав Правительства края входят по должности
члены Правительства: первый заместитель Губернатора края - председатель
Правительства края, заместители председателя Правительства края, первый
заместитель Губернатора края - руководитель Администрации Губернатора
края, заместители Губернатора края, министры края.
Правительство края осуществляет исполнительно-распорядительные
полномочия РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения
РФ и субъектов РФ, переданные органам государственной власти субъектов РФ
федеральными законами. Часть полномочий Правительства края может быть
передана исполнительным органам государственной власти РФ на условиях и в
порядке, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами,
Уставом и законами края, а также соглашениями с федеральными органами
исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции РФ.
При Правительстве края функционируют координационные и
совещательные органы, которые создаются решением органов исполнительной
власти. Комиссия по рассмотрению вопросов выделения средств резервного
фонда на оказание в исключительных случаях гражданам единовременной
материальной помощи на основании письма с экономическими расчетами
объемов расходов органа государственной власти края обеспечит рассмотрение
1
Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 (ред. от 04.04.2013) // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
2
Закон Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 (ред. от 26.05.2016) «О Правительстве Красноярского края
и иных органах исполнительной власти Красноярского края» // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
18
вопросов выделения средств резервного фонда Правительства края на оказание
в исключительных случаях гражданам единовременной материальной помощи
1
.
Краевая межведомственная комиссия по организации охраны лесного
фонда на территории края от незаконных действий создана в целях выработки
рекомендаций природоохранным, правоохранительным, иным органам в сфере
охраны лесного фонда края от нарушений лесного законодательства,
незаконного пользования лесными ресурсами
2
.
Комиссия по вопросам обеспечения качества и безопасности пищевых
продуктов является коллегиальным экспертно-консультативным
совещательным органом, созданным в целях обеспечения эффективного
взаимодействия органов исполнительной власти края, научных и иных
организаций по вопросам обеспечения качества и безопасности пищевых
продуктов
3
. Межведомственная комиссия по вопросам привлечения и
использования иностранных граждан для осуществления трудовой
деятельности на территории края образована в целях согласования потребности
в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот на
выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях
осуществления трудовой деятельности, квот на выдачу разрешений на работу
4
.
Организация системы государственной власти субъекта РФ основывается
на тех же принципах, что и организация системы федеральных органов
государственной власти. На основе Конституции РФ и действующего
российского законодательства, можно сделать вывод о том, что
государственной власть субъектов РФ строится и осуществляет свою
1
Распоряжение Губернатора Красноярского края от 05.06.2008 № 607-р (ред. от 29.01.2015) «О комиссии по
рассмотрению вопросов выделения средств резервного фонда Правительства Красноярского края» //
Справочно-правовая система Консультант Плюс.
2
Постановление Совета администрации края от 18.11.2003 № 325-п (ред. от 26.02.2015) «О создании краевой
межведомственной комиссии по организации охраны лесного фонда на территории края от незаконных
действий» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
3
Постановление Правительства Красноярского края от 19.06.2009 № 314-п (ред. от 17.01.2017) О создании
комиссии по вопросам обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов в Красноярском крае» //
Справочно-правовая система Консультант Плюс.
4
Постановление Совета администрации края от 16.10.2003 № 299-п (ред. от 09.11.2010) «О межведомственной
комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных граждан для осуществления трудовой
деятельности на территории Красноярского края» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
19
деятельность в соответствии со следующими принципами: «законности;
обеспечения прав и свобод человека и гражданина; гласности; сочетания
коллегиальности и единоначалия; эффективности; ответственности;
разграничения компетенции и исключения дублирования полномочий между
органами исполнительной власти края; взаимодействия с государственными
органами и органами местного самоуправления; иными принципами,
предусмотренными федеральными законами»
1
.
В качестве правового демократического государства процессы
реформирования местного самоуправления как одной из фундаментальных
основ конституционного строя приобретают значение важнейшей тенденции
развития всей системы российской государственности. В рамках реформы
местного самоуправления существенное значение в последние годы придается
расширению и развитию различных форм осуществления населением права на
местное самоуправление, что является особенностью ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ»
2
(далее – Закон о МСУ).
Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно
населением и (или) образуемые представительным органом муниципального
образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения. На основании ст. 12 Конституции РФ местное
самоуправления признается и гарантируется в РФ. Согласно Конституции РФ
местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и
является самостоятельным в пределах своих полномочий.
В соответствии с нормами Закона о МСУ местное самоуправление
осуществляется на всей территории РФ: в городских, сельских поселениях и на
иных территориях. Территории муниципальных образований – городов,
поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и
других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с
1
Ионова Е.В. Принципы организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации //
Вестник Томского государственного университета. 2016. № 4. С. 33.
2
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
20
законами РФ с учетом исторических и иных местных традиций (ч.1 ст. 131
Конституции РФ, п.1 ст.12 Закона о МСУ.
Согласно ст. 34 Закона о МСУ, структуру органов местного
самоуправления составляют представительный орган муниципального
образования, глава муниципального образования, местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),
контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и
выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные
уставом муниципального образования и обладающие собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения.
Под общими принципами местного самоуправления понимаются
«принципы деятельности населения и его представителей (органов местного
самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных
полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией
РФ, Законом о МСУ, а также актами, принятыми в соответствии с ними»
1
.
Проанализируем основные принципы местного самоуправления.
Во-первых, самостоятельность решения населением всех вопросов
местного значения (непосредственно, через выборные и иные органы местного
самоуправления). Самостоятельное решение населением вопросов местного
значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных
выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и
другие органы местного самоуправления.
Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура
органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно.
Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления
регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается
муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением
непосредственно или представительным органом местного самоуправления.
1
Игнатов В.Г. Местное самоуправление. М., 2015. С.73.
21
Во-вторых, организационное обособление местного самоуправления в
системе управления обществом и государством (органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно). На основе данного принципа строятся взаимоотношения
органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными
органами и государственными должностными лицами. Он заключается в том,
что:
- образование органов местного самоуправления, назначение
должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти
и государственными должностными лицами не допускается;
- осуществление местного самоуправления органами государственной
власти и государственными должностными лицами не допускается;
- решения органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными
лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;
- многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления (оно реализуется гражданами через институты прямой и
представительной демократии)
1
.
В-третьих, соответствие полномочий местного самоуправления
материально-финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь
право на достаточные материально-финансовые средства, необходимые для
осуществления своих функций. «Это тем более необходимо при наделении
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями. Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую
самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с
другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8)»
2
.
1
Кутафин О.Ε. Муниципальное право РФ. Учебник. М., 2016. С.26.
2
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов и юридических факультетов.
М., 2016. С.54.