22
В муниципальной собственности находятся имущество органов местного
самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые
ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной
инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и
недвижимое имущество. Статья 132 Конституции РФ предоставляет органам
местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и
исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
1. Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные
органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с
конституцией (уставом) субъекта РФ.
2. На основе Конституции РФ и действующего российского
законодательства, можно сделать вывод о том, что органы государственной
власти субъекта РФ осуществляют свою деятельность в соответствии со
следующими принципами: законности; обеспечения прав и свобод человека и
гражданина; гласности; сочетания коллегиальности и единоначалия;
эффективности; ответственности; разграничения компетенции и исключения
дублирования полномочий между органами исполнительной власти края;
взаимодействия с государственными органами и органами местного
самоуправления; иными принципами, предусмотренными федеральными
законами. В организации и функционировании органов государственной власти
субъекта РФ имеют принципы демократизма, федерализма, законности
приоритета прав человека, соблюдение которых только и создает условия для
реализации объективного, конституционно-определенного предназначения.
3. Структуру органов местного самоуправления составляют
представительный орган муниципального образования, глава муниципального
образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган
муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального
23
образования, иные органы и выборные должностные лица местного
самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и
обладающие собственными полномочиями.
4. Под общими принципами местного самоуправления понимаются
принципы деятельности населения и его представителей по решению вопросов
местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению
местного самоуправления Конституцией РФ, Законом о МСУ. К общим
принципам местного самоуправления относятся: самостоятельность решения
населением вопросов местного значения; взаимодействие с органами
государственной власти в осуществлении общих задач и функций; сочетание
представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;
соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного
самоуправления и т.д.
1.2 Правовые и административные основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
Развитие и функционирование местного самоуправления
предусматривает тесный контакт между органами государственной власти
субъектов РФ и органами местного самоуправления, согласованные действия
между ними по различным вопросам. Их непосредственное взаимодействие
раскрывается в определенных формах. Под формами взаимодействия в
отечественной конституционно-правовой науке понимается «вид связи
участников взаимодействия»
1
. Некоторые авторы в понятие «формы
взаимодействия» включают средства, с помощью которых достигается
согласованность в их деятельности
2
. Взаимодействие органов государственного
управления и местного самоуправления обусловлено необходимостью решения
1
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы
взаимодействия. М., 2015. С. 12.
2
Казанцева О.Л. Формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
местного самоуправления (система, содержание) // Известия Алтайского государственного университета. 2016.
№ 2. С. 39.
24
важнейшей задачи региональных и местных органов власти по обеспечению
населения товарами и услугами. Можно считать, что органы власти работают
оптимально, если ими с минимальными издержками предоставляется
необходимое количество общественных благ и услуг на местном уровне.
Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления регулируется Конституцией РФ, ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
иными федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями
Правительства РФ, постановлениями (определениями) Конституционного Суда
РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, законами субъектов РФ, а также
уставами муниципальных образований.
Несмотря на то, что в отечественной юридической науке уделяется
внимание вопросу о формах взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления, единодушного понятия видов и содержания
форм взаимодействия нет. В этой связи представляется возможным поддержать
мнение некоторых авторов о том, что «форма взаимодействия представляет
собой вид связи участников взаимодействия, основанный на принятии решений
и совершении действий, направленных на достижение единой цели»
1
.
В рамках взаимодействия всех уровней власти (Российской Федерации,
субъектов РФ и местного самоуправления) выделяются две формы близких
друг к другу отношений. При этом если отношения Российской Федерации и ее
субъектов строятся на конституционном принципе федерализма, то
выстраивание отношений РФ и ее субъектов вместе взятых и каждого из них в
отдельности с муниципальными образованиями (органами местного
самоуправления) не получило своего «принципиального» определения.
Большинство ученых считают, что «отношения органов государства и
органов местного самоуправления не могут быть такими же, как отношения
1
Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов
местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 19. С. 11.
25
между государственными органами РФ и ее субъектов»
1
. Однако
высказываются мнения о распространении и на эти отношения принципа
федерализма
2
. Существующие отличия отношений между федеральным и
региональным уровнями государственной власти, отношений между
государством и местным самоуправлением не позволяют распространить на
них в полной мере такое понятие, как «федерализм». Автономная природа
формы взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления более предпочтительна перед федеративной.
Муниципальные образования не имеют признаков государственных
образований, а органы местного самоуправления организационно обособлены
от органов государственной власти, в отличие от органов власти субъектов РФ,
образующих с последними единую систему.
При формировании структуры местных органов власти следует
принимать в расчет следующие факторы: «субсидиарность и оперативное
реагирование на запросы населения; эффект масштаба, внешние эффекты,
справедливость, доступность и подотчетность власти»
3
.
Принцип субсидиарности и оперативное реагирование власти на запросы
граждан означает «делегирование принятия решений на максимально низкий
уровень властных структур, который наиболее приближен к самим гражданам
»
4
. В соответствии этим принципом расходные обязательства должны
делегироваться на более высокий уровень власти только в том случае, если
можно продемонстрировать, что он в состоянии исполнить определенные
функции с большей эффективностью, чем ниже стоящий уровень.
1
Воронков А.А. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления в условиях муниципальной реформы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С.
13.
2
Девяткина А.И. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
самоуправления в контексте политики модернизации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 17.
3
Хоменко О.А. Взаимодействие органов государственного управления и местного самоуправления по
управлению социально-экономическим развитием муниципального образования // Вестник Тамбовского
университета. Серия: Гуманитарные науки. 2017. № 1. С. 62.
4
Корж Е.Г. Макаренко С.Н. Взаимодействие органов государственной власти с органами местного
самоуправления // Известия Южного федерального университета. 2016. № 12. С. 57.
26
Эффект масштаба проявляется в том, «чтобы издержки на единицу
конечного продукта при оказании определенного вида услуг сокращались по
мере роста объема оказываемых услуг»
1
. В контексте местных органов власти
это означает, что стоимость оказания услуги падает по мере роста числа
обслуживаемых граждан. Однако в соответствии с теорией общественного
выбора население стремится проживать на той территории, где комбинация
расходов и налогов наиболее соответствует их запросам.
Внешние эффекты возникают при оказании определенного вида услуг для
жителей в одном муниципалитете, но преимущества или издержки от оказания
этого вида услуги может распространяться на жителей другого
муниципалитета. «Возникшие внешнеэкономические эффекты можно
сохранить в рамках одного муниципалитета путем расширения его границ, либо
решить проблему сохранения и разделения внешнего экономического эффекта
путем межмуниципального сотрудничества и межсекторного взаимодействия,
реализуемого на базе развития партнерских отношений»
2
.
Доступность и подотчетность местной власти предполагает создание
условий гражданам для их общения с представителями местных органов власти
в целях реализации социальной политики, основанной на сочетании интересов
всех слоев граждан и государства. Население муниципальных образований
должно иметь возможность общения с местными органами власти в форме
публичных собраний, слушаний, выборов и прямых контактов с должностными
лицами.
В вопросе о формах взаимодействия органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления важное место отводится
критериям (основаниям) классификации существующих форм взаимодействия.
В зависимости от того, по чьей инициативе происходит взаимодействие
органов государственной власти субъектов РФ и органов местного
1
Корж Е.Г. Макаренко С.Н. Взаимодействие органов государственной власти с органами местного
самоуправления // Известия Южного федерального университета. 2016. № 12. С. 57.
2
Зарипова С.Р. Конституционные и законодательные основы взаимодействия органов государственной власти
и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Вестник Волжского университета им.
В.Н. Татищева. 2017. № 2. С. 194.
27
самоуправления, В.А. Холопов подразделяет все формы взаимодействия на три
группы:
1) осуществляемые по инициативе органов государственной власти
субъектов РФ (нормативное регулирование деятельности органов местного
самоуправления, контроль, наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями, оказание поддержки органам
местного самоуправления и пр.);
2) осуществляемые по инициативе органов местного самоуправления
(законодательная инициатива, обращения в органы государственной власти и
т.д.);
3) инициируемые и осуществляемые органами государственной власти и
органами местного самоуправления (заключение соглашений и договоров,
создание органами государственной власти структур, специализирующихся на
взаимодействии с органами местного самоуправления, создание
консультативных и координационных органов и т.п.)
1
.
Е.С. Шугрина выделяет в качестве основных форм взаимоотношения
органов государственной власти и органов местного самоуправления:
«наделение органов местного самоуправления отдельными государственно-
властными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание
координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп;
реализация права законодательной инициативы в представительном органе
государственной власти субъекта РФ; направление предложений и обращений
органов местного самоуправления в органы государственной власти»
2
.
Можно выделить следующие формы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления:
1) координация деятельности органов государственной власти субъектов
РФ и органов местного самоуправления;
1
Холопов В.А. Формирование модели взаимодействия органов государственной и местной власти в условиях
муниципальной реформы: (на примере Центрального федерального округа): автореф. дис. … канд. юрид. наук.
М., 2014. С. 20.
2
Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2015. С. 69.
28
2) создание совместных координационных, консультационных,
совещательных и тому подобных образований;
3) оказание методической помощи органам местного самоуправления;
4) наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями;
5) контроль со стороны органов государственной власти за соблюдением
органами местного самоуправления и должностными лицами местного
самоуправления законодательства и выполнением переданных
государственных полномочий;
6) организация подготовки и переподготовки муниципальных служащих
и выборных лиц местного самоуправления;
7) право законодательной инициативы представительных органов
местного самоуправления в законодательных (представительных) органах
государственной власти субъектов РФ;
8) заключение договоров и соглашений между органами государственной
власти и органами местного самоуправления в порядке, установленном
законодательством;
9) разработка и принятие программ развития местного самоуправления и
иных программ;
10) разрешение споров и разногласий;
11) государственная финансовая поддержка органов местного
самоуправления;
12) установление и осуществление расходов и формирование доходов
органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;
13) рассмотрение обращений органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти,
должностными лицами субъектов РФ, к которым эти обращения направлены, в
порядке, установленном законодательством.
29
Поскольку формы взаимодействия органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления очень разнообразны,
раскроем содержание некоторых из них.
Особенное значение для российского федеративного государства
приобретает координация деятельности органов власти разных уровней.
Координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ и
местного самоуправления является одной из основных и распространенных
форм взаимодействия названных органов. Координация означает согласование,
сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей
чего-либо). Она способствует решению тактических и стратегических задач
местного самоуправления в русле государственной и муниципальной политики.
В процессе координации создаются условия для формирования общих
интересов, согласования действий. Координация осуществляется на взаимных
интересах субъектов, отношения между органами государственной власти и
местным самоуправлением строятся на принципах сотрудничества. При этом
законодатель использует, в соответствии со ст. 9 Закона об МСУ, категорию
«содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление».
С координацией деятельности органов государственной власти субъектов
РФ и органов местного самоуправления тесно связана еще одна форма
взаимодействия - создание постоянно или временно действующих совместных
координационных, консультационных, совещательных и других рабочих
органов. Они создаются в целях согласования взаимодействия органов
государственной власти с органами местного самоуправления. Названная
форма прямо не предусматривается федеральными законами и не получает
своего развития в них. Создание подобных органов может быть предусмотрено
постановлениями Правительства РФ, правовыми актами субъектов РФ.
Государственный контроль над местным самоуправлением представляет
собой самостоятельную форму взаимодействия органов государственной
власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. По объекту контроль
подразделяется на контроль за соблюдением законов и контроль за
30
осуществлением органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий. Каждый из видов контроля имеет свою
специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов
государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность.
В этой связи контроль со стороны региональных органов исполнительной
власти может быть охарактеризован как административный. Однако следует
иметь в виду, что Конституционный Суд РФ считает противоречащим
Конституции РФ право органов государственной власти субъекта РФ отменять
акты органов местного самоуправления
1
.
В ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления предусмотрено, что
любой административный контроль над органами местного самоуправления
должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства
контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это
вмешательство имеет в виду защитить
2
. Следовательно, непременным условием
эффективности государственного контроля за местным самоуправлением
является его адекватность.
Самой распространенной формой взаимодействия органов
государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления,
закрепляемой в основных законах субъектов РФ и уставах муниципальных
образований, является заключение договоров и соглашений в порядке,
установленном законом субъекта РФ. Федеральное законодательство не
содержит норм, прямо предписывающих такое взаимодействие.
Законодательно закреплена самостоятельность государственной и
муниципальной власти в определении форм реализации своих полномочий. Это
дает основания полагать, что взаимодействие органов государственной власти
субъектов Федерации и органов местного самоуправления возможно на основе
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности
Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 «О системе органов государственной власти в Удмуртской
Республике» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
2
Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15.10.1985) // Справочно-правовая
система Консультант Плюс.
31
договора. Названная форма взаимодействия часто называется в региональном
законодательстве.
Особое место в процессе взаимодействия органов государственной власти
субъектов РФ и местного самоуправления занимают принимаемые ими
программы развития отдельных муниципальных образований, в том числе
социально-культурного развития, инвестиционной поддержки, методической
помощи органам местного самоуправления и пр.
Очевидно, что при принятии и реализации таких программ
государственные органы и органы местного самоуправления формально
сохраняют независимость в осуществлении возложенных на них полномочий.
На это указывает, например, взаимодействие органов государственной власти
субъектов РФ и местного самоуправления при долевом финансировании
инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры
муниципальных образований, приоритетных социально значимых расходов
бюджетов муниципальных образований (ст. 62 Закона о МСУ).
Основные законы некоторых субъектов РФ прямо возлагают на органы
государственной власти соответствующего субъекта обязанность по
проведению консультаций с органами местного самоуправления, учету их
предложений при разработке программ и принятии решений, затрагивающих
интересы соответствующих муниципальных образований. Например, уставы
Архангельской
1
и Брянской областей
2
предусматривают обязательный учет
органами государственной власти предложений органов местного
самоуправления при разработке программ.
В целом анализ федерального и регионального законодательства о
местном самоуправлении свидетельствует о том, что процесс формирования
правовой основы взаимодействия регионального и местного уровней идет
очень активно. Тем не менее, полная картина процесса взаимодействия сторон в
нем не отражается. Уставы субъектов РФ не содержат в большинстве случаев
1
Устав Архангельской области от 23.05.1995 (ред. от 23.12.2016) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
2
Устав Брянской области от 20.12.2012 (ред. 06.04.2015) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.