16
иными нормативно-правовыми актами и положениями
11
.
Государственное регулирование рекламной деятельности является
необходимым элементом развития общественной системы, разновидностью
социального управления, регулирующего социально значимые процессы.
1.2 Основные функции государственного контроля в сфере наружной
рекламы
Увеличивающийся спрос и возникновение новых требований к
рекламному бизнесу вызваны в первую очередь, существенными
изменениями российского рынка рекламного бизнеса, значительным
усложнением оказания рекламных услуг.
Наружная реклама является важнейшим ресурсом устойчивого
развития городского округа. К началу XXI в. в связи с развитием научно-
технического прогресса, возникновением информационного общества
наружная реклама оказалась, пожалуй, одним из важнейших инструментов,
имеющих свое предназначение не только проводника экономической
информации, но при этом и специального продукта, обладающего качествами
экономической активности, которую можно измерить и оценить в результате
практического влияния на определенные общественные процессы. Таким
образом, исследование государственного регулирования наружной рекламы
имеет важное практическое значение.
Неоднозначность сферы функционирования наружного рекламного
бизнеса вызывает особенности регулирования со стороны государства
государственных органов. Организация рекламной деятельности в
Российской Федерации с каждым годом все в большей степени сужается в
пространстве городов мегаполисов и в результате, образуются
соответствующие структура и объем потребления наружной рекламы.
11
Зубань Анастасия Николаевна Историко-стилистический анализ развития наружной рекламы в России //
Universum: филология и искусствоведение. 2014. №10 (12). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/istoriko-
stilisticheskiy-analiz-razvitiya-naruzhnoy-reklamy-v-rossii (дата обращения: 15.06.2018).
17
Наружная реклама размещается в открытом пространстве населенного
пункта или дорожной магистрали занимает особое место в государственном
регулировании.
Важность государственного регулирования сферы наружной рекламы,
тем более велика в настоящее время, когда индустрия медиа продуктов
приносит все большую прибыль, данный бизнес способен обеспечить приток
денег в субъекты Российской Федерации и стать дополнительным
источником поступлений (в виде налогов и сборов) в бюджеты территорий
(населенных пунктов).
В настоящий момент специальные неналоговые и налоговые
отчисления от занятия предпринимательской деятельностью в сфере
распространения наружной рекламы, прежде всего, направляются
непосредственно в бюджет муниципального образования.
Вопросы государственного регулирования наружной рекламы, поиск
действенных методик создания (формирования) условий для бизнес
активности находятся в постоянном поле зрения государственных
(муниципальных) органов власти
12
.
Большим шагом на пути к созданию единого правового пространства
стало принятие Федерального закона №108-ФЗ от 18.07.1995 г. "О рекламе"
13
(далее именуется - Закон), который определил коммерческий статус
(положение) рекламной деятельности, обязанности участников рынка,
контрольные полномочия государственных органов в сфере наружной
рекламы, участие органов саморегулирования. Закон создал четкие рамки
принятых региональных и муниципальных норм, которые направлены на
создание механизма его реализации. Позднее, в 2006 году на смену пришел
Федеральный Закон №36–ФЗ "О рекламе" (далее Закон о рекламе), в который
неоднократно вносились изменения и дополнения.
12
Маркетинг: Учебник / Р. К. Цахаев, Т. В. Муртузалиева. - 2-е изд. - М.: Издательско-торговая корпорация
"Дашков и К°", 2013. – с. 215
13
Федеральный закон от 18.07.1995 N 108-ФЗ (ред. от 21.07.2005) "О рекламе"// "Российская газета", N 142,
25.07.1995. – УТРАТИЛ СИЛУ
18
Наружная реклама изменяет архитектурный облик городов, создает
новую информационную среду, привлекает внимание прохожих и других
граждан, перемещающихся на транспорте.
Потребность в экономически доступных средствах распространения
рекламной информации, порождающая спрос на наружную рекламу, стала
объективной предпосылкой появления услуги по распространению наружной
рекламы, самостоятельного вида экономической и предпринимательской
деятельности, и, как следствие, конкурентной среды на рынках услуг по
распространению наружной рекламы на территориях городов РФ.
Коммерческие организации, оказывающие услуги по распространению
наружной рекламы, договариваются с собственниками и иными обладателя
прав на недвижимое имущество, получают в органах местного
самоуправления необходимые разрешения, устанавливают рекламные щиты
и получают доходы от размещения рекламных материалов на основании
договоров с рекламодателями, торгующими организациями,
товаропроизводителями или уполномоченными ими лицами - рекламными
агентствами
14
.
Наряду с рекламораспространителями, оказывающими услуги по
распространению наружной рекламы, те же фактические и юридические
действия совершают лица, желающие распространять наружную рекламу
собственных товаров и услуг. К ним относятся субъекты
предпринимательства, не пользующиеся услугами по распространению
наружной рекламы сторонних организаций, а стремящиеся самостоятельно
осуществлять распространение наружной рекламы, самостоятельно
заключать договоры с собственниками недвижимого имущества,
устанавливать собственные рекламные щиты и другие средства стабильного
территориального размещения, самостоятельно получать разрешение органов
местного самоуправления. Например, согласно утвержденному
14
Экономика предприятия: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям /
под ред. проф. В.Я. Горфинкеля. - 6-е изд., перераб, и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. - с. 461
19
Правительством Москвы договору на право размещения средств наружной
рекламы рекламораспространители наделялись определенными
обязанностями исключительно в связи с размещением средств наружной
рекламы на имуществе города Москвы, вне зависимости от того, какие цели
они преследовали, - оказания услуг по распространению наружной рекламы
рекламодателям или распространения собственной рекламы. Рекламодатели
и рекламораспространители, участвуя в распространении наружной рекламы,
действуют в собственных частных интересах (п. 6.4 приложения к
Постановлению Правительства Москвы "О перспективах развития и
правилах размещения средств наружной рекламы, информации и
оформления города")
15
.
Следует отметить, что отдельные положения утратившего силу
Постановления правительства неоднократно подвергались судебным искам,
как противоречащие федеральному законодательству
16
.
Деятельность по распространению наружной рекламы осуществляется
владельцами рекламных конструкций, которыми могут быть сами
рекламодатели, использующие собственные рекламные конструкции, либо
другими лицами, использующими рекламные конструкции для оказания
услуг по распространению наружной рекламы.
Поскольку распространение наружной рекламы согласно ч. 2 ст. 14
Федерального закона "О рекламе" осуществлялось на основании договора с
собственником недвижимого имущества либо с лицом, обладающим
вещными правами на недвижимое имущество, следует учитывать в том числе
предусмотренные ГК РФ
17
гражданские права публичных образований.
15
Постановление Правительства Москвы от 22.01.2002 N 41-ПП (с изм. от 01.07.2003) "О перспективах
развития и Правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города" (вместе с
"Правилами размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве")// Опубликован в "Вестнике
Мэрии Москвы" - дата подписания в печать 30.01.2002 – УТРАТИЛ СИЛУ
16
СМ. например Решение Московского городского суда от 17.05.2004 N 3-146/2004 <О признании
противоречащим федеральному законодательству пункта 3 постановления Правительства Москвы от
22.01.2002 N 41-ПП "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы,
информации и оформления города"> (Извлечение) - Документ опубликован не был
17
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 23.05.2018) (с
изм. и доп., вступ. в силу с 03.06.2018)// опубликован на Официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru - 23.04.2018
20
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования обладают
большим объемом гражданских прав на недвижимое имущество, земли
общего пользования, земельные участки, здания, строения, сооружения,
объекты инженерной и транспортной инфраструктуры. Уполномоченные
органы публичных образований компетентны в распоряжении гражданскими
правами публичных образований заключать договоры на распространение
наружной рекламы на объектах недвижимости, находящихся в их
собственности.
Приведенные выше нормы права, с учетом особенностей
распространения наружной рекламы, определяют возникающие
правоотношения сферы наружной рекламы как общественные отношения,
имеющие сложный субъектный состав и частно-публичный характер, что
объективно потребовало их более полного нормативного регулирования, чем
нормативное регулирование, которое содержалось в Законе "О рекламе",
принятом в 1995 г. 13 марта 2006 г. был принят новый Федеральный закон "О
рекламе", в котором в части, касающейся норм, регулирующих отношения в
сфере наружной рекламы, произошли существенные изменения
18
.
Наружная реклама является одной из наиболее распространенных для
рекламирования товаров и услуг. В странах Европы расходы на нее
составляют до 15 процентов рекламного бюджета и уступают только
расходам на рекламу в прессе и на телевидении.
Положительным моментом наружной рекламы является то, что у нее,
как и у рекламы на телевидении, обширная аудитория, в результате чего она
представляет собою сравнительно дешевое средство, позволяющее
воздействовать на значительное количество людей. Она очень заметна и
благодаря своим размерам оказывает сильное влияние. Установленная один
раз, она воздействует на потребителя в течение всего времени, без
технического перерыва и переключения на радио и телепрограммы.
18
Рещикова И. П. Современная наружная реклама о городе и регионе // Вестник КемГУ. 2009. №4. URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennaya-naruzhnaya-reklama-o-gorode-i-regione (дата обращения:
15.06.2018).
21
Однако у этого вида рекламы отсутствует конкретная целевая
аудитория - ее видят только те, кто находится рядом с нею, т. е. эта группа
людей объединена только местом нахождения, а интересы, потребности они
имеют разные. Такой вид рекламы стоит достаточно дорого, а окупается на
протяжении месяцев, а иногда даже лет.
Кроме того, наружная реклама подвержена порче от дождя, ветра, в
результате чего приходится тратить средства на ее восстановление.
В настоящее время наблюдается перенасыщенность городов щитами,
из-за чего они теряют свою архитектурную целостность и
привлекательность. Город Челябинск не является исключением и занимает
одно из первых мест в России по количеству объектов наружной рекламы на
протяжении пяти лет.
Человек, идущий по улице или едущий по автомобильной дороге,
теряется среди этого огромного количества постеров, плакатов, щитов,
биллбордов. Поэтому компании вынуждены покупать (арендовать) все
больше и больше рекламной площади, создавать все более и более яркие,
привлекательные рисунки. Или, наоборот, делать рекламу очень простой, с
минимальными спецэффектами, что привлекает не меньше внимания
19
.
Особенностью наружной рекламы является то, что она должна
захватывать, вызывать интерес с первого взгляда, поскольку она
контактирует с потенциальным покупателем очень короткое время. В связи с
этим благоприятным фактором оказывается частота повторения, поскольку
большинство из нас перемещается по одному и тому же маршруту,
непроизвольно запоминая рекламную информацию.
Для большинства крупных российских городов характерен почти весь
признанный в Европе набор средств наружной рекламы: щиты всех размеров
и форм; разнообразные установки световой рекламы; размещение наружной
рекламы на крышах (так называемые крышные установки); электронные
19
Рещикова И. П. Современная наружная реклама о городе и регионе // Вестник КемГУ. 2009. №4. URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennaya-naruzhnaya-reklama-o-gorode-i-regione (дата обращения:
15.06.2018).
22
табло; тумбы; декоративные уличные часы; всевозможные световые короба
на столбах; вывески, указатели; установки и растяжки над проезжей частью
улицы; кинематические установки; объемно-пространственные установки;
наружная реклама на остановках муниципального наземного транспорта;
наружная реклама на спортивных сооружениях; наружная реклама на
транспорте
20
.
Новейший период, который разворачивается в настоящий момент в
государственной экономической политике Российской Федерации в
отношении рынка наружной рекламы, связан в первую очередь со
вступлением в силу изменений внесенных в 2008 году в Закон о рекламе,
основными задачами приведения в соответствие принципов (начал)
регулирования и организации наружной рекламной деятельности в
муниципальных образованиях. При этом, муниципальное образование,
являясь субъектом экономической деятельности и обладая определенными
местными властными полномочиями, оказывает на рынок наружной рекламы
существенное регулирующее воздействие.
Вышеперечисленное обуславливает необходимость детального
научного исследования принципов государственного управления (контроля,
надзора) наружной рекламы, а также анализ эффективных методов
упорядочения и координации.
Важным способом распространения рекламы является размещение ее
на стендах, щитах, перетяжках, электронных табло, строительных сетках,
аэростатах, воздушных шарах и иных технологических средствах
территориального стабильного размещения, располагаемых и монтируемых
на крышах, внешних стенах и других конструкциях или элементах строений,
сооружений, зданий или вне их, а также остановочных пунктах
общественного городского и пригородного транспорта.
20
Зубань Анастасия Николаевна Историко-стилистический анализ развития наружной рекламы в России //
Universum: филология и искусствоведение. 2014. №10 (12). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/istoriko-
stilisticheskiy-analiz-razvitiya-naruzhnoy-reklamy-v-rossii (дата обращения: 15.06.2018).
23
Подобный способ размещения рекламы относится к наружной
рекламе, а предметы, на которых подобная реклама закрепляется,
называются рекламными конструкциями. Статья 19 Закона о рекламе
регулирует расположение наружной рекламы на специально
сконструированных рекламных конструкциях, в литературе преобладает
мнение, что существенным (обязательным) признаком такой наружной
рекламы является размещение ее исключительно на таких конструкциях.
Однако принято исходить из того, что подобный взгляд не вполне
обоснован
21
.
Статья 19 Закона о рекламе регулирует отношения по размещению
наружной рекламы именно на специализированных конструкциях для
рекламы, однако это вовсе должно означать, что наружная реклама
невозможна без подобных конструкций. Можно привести следующий пример
– реклама, которая размещается непосредственно на стене жилого здания,
тоже считается наружной, хотя специализированных конструкций для неё не
требуется. Еще одним спорным вопросом является то, что существенным
признаком наружной рекламы является ее связь с неподвижным
(стационарным) объектом – какой-то недвижимостью. Примерами, которые
не укладывается в данную концепцию, могут служить наружная реклама на
объектах, которые вряд ли есть основания относить к стационарным: шатры,
зонтики, палатки летних кафе и т.п.
Особое место занимает запрет на размещение рекламы на знаках
дорожного движения и его опорах. Федеральная антимонопольная служба
(ФАС России) письмом от 25.04.2011 дал разъяснения относительно
размещения рекламы на знаке дорожного движения, его опоре
22
.
Согласно части 3 статьи 19 Закона "О рекламе" распространение
рекламы на знаке дорожного движения, его опоре или любом ином
21
Маркетинг: Учебник / Р. К. Цахаев, Т. В. Муртузалиева. - 2-е изд. - М.: Издательско-торговая корпорация
"Дашков и К°", 2013. – с. 165
22
<Письмо> ФАС РФ от 25.04.2011 АК/44573 «О размещении рекламы на знаке дорожного движения,
его опоре»// Документ опубликован не был
24
приспособлении, предназначенном для регулирования дорожного движения,
не допускается.
Например, Московским УФАС России рассмотрено дело по факту
размещения ненадлежащей рекламы ресторана «Grill Cow», имеющей
сходство с дорожными знаками и угрожающей безопасности дорожного
движения, имитирующей дорожные знаки 1.26 "Перегон скота", 3.2
"Движение запрещено".
Рекламная конструкция с рекламой ресторана «Grill Cow» размещена
за территорией ресторана рядом с проезжей частью улицы недалеко от
светофора и находится в зоне видимости водителей. Рекламная конструкция
имеет опору похожую на опору дорожного знака, является двусторонней, как
и дорожный знак, изготовлена в той же цветовой гамме и содержит в себе те
же элементы, что и дорожные знаки 1.26 "Перегон скота", 3.2 "Движение
запрещено", в виде белого круга с красной окантовкой, в середине которого
изображена корова. Такая реклама создает угрозу безопасности дорожного
движения, что не допускается пунктом 3 части 4 статьи 5 Закона "О
рекламе".
Из объяснений владельца ресторана следует, что реклама не угрожает
безопасности дорожного движения, так как конструкция, имитирующая
дорожный знак, располагалась на парковке ресторана, вдали от проезжей
части.
С целью выявления общественного мнения по факту распространения
указанной рекламы на сайте Московского УФАС России был проведен опрос
населения со следующей формулировкой вопроса: "Имеет ли реклама
сходство с дорожным знаком?". В опросе приняли участие 43 человека, из
которых 32 признали изображение сходным с дорожным знаком, 11
проголосовало за отсутствие схожести дорожного знака с данной рекламой.
Для выяснения вопроса о том, создает ли реклама угрозу безопасности
дорожного движения, Московское УФАС России направило запрос в
Государственную инспекцию безопасности дорожного движения Управления
25
Министерства внутренних дел России по г. Москве, которое выдало
предписание о демонтаже рекламной конструкции еще до окончания
рассмотрения дела в антимонопольном органе. Комиссия Московского
УФАС России признала рекламу, имеющую сходство с дорожными знаками
1.26 "Перегон скота", 3.2 "Движение запрещено", ненадлежащей, директор
ресторана «Grill Cow» привлечен к административной ответственности по
части 1 статьи 14.3 КоАП РФ.
23
В соответствии со статьёй 3 Закона "О рекламе" реклама – это
информация, распространённая любым способом, в любой форме и с
использованием любых средств, адресованная неопределённому кругу лиц и
направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования,
формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на
рынке. При этом под объектом рекламирования понимается товар, средства
индивидуализации юридического лица и (или) товара, изготовитель или
продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо
мероприятие (в том числе спортивное соревнование, концерт, конкурс,
фестиваль, основанные на риске игры, пари), на привлечение внимания к
которым направлена реклама.
Соответственно, к рекламе относятся направленные на продвижение
на рынке адресованные неопределённому кругу лиц сведения о:
- наименовании товара и/или его описании, характеристиках,
свойствах,
- наименовании юридического лица или названия его торгового
предприятия, в том числе с указанием профиля его деятельности, контактной
информацией,
23
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от
23.04.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 14.05.2018)// Изменения, внесенные Федеральными законами от
14.11.2017 N 325-ФЗ, N 318-ФЗ, вступили в силу по истечении 180 дней после дня официального
опубликования (опубликованы на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 14.11.2017).