45
управлением архитектуры и градостроительства Администрации города,
Государственной Инспекцией Безопасности дорожного движения УВД г.
Санкт-Петербург (далее – ГИБДД г. Санкт-Петербург) и с учетом
заключений соответствующих городских организаций;
3) выдает разрешения на распространение наружной рекламы на
территории города, в случае нарушения рекламным распространителем
требований настоящего Порядка выданное разрешение может быть
аннулировано;
4) заключает с маркетинговыми распространителями договоры на
внедрение маркетингового места; оформляет личный паспорт
маркетингового места; воплотит в жизнь контроль за следующим
исполнением критерий заключенных соглашений, в что количестве за
актуальным перечислением платежей за внедрение маркетинговых мест;
5) ведет единый реестр средств наружной рекламы и информации,
расположенных на территории города;
6) осуществляет контроль в пределах предоставленных полномочий по
размещению средств наружной рекламы и информации, по рациональному
использованию рекламных мест на территории города в соответствии с
разрешительной документацией, производит инвентаризацию средств
наружной рекламы и информации;
7) при выявлении признаков нарушения рекламными
распространителями, рекламодателями, рекламными производителями
Закона «О рекламе» направляет соответствующую информацию в УФАС
России.
36
В 2017-2018 годах одним из приоритетных направлений деятельности
Администрации города Санкт-Петербург является реализация Федерального
закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг». В целях приведения в
36
Свит Ю.П. Правовое регулирование отношений по размещению наружной рекламы // Законы России:
опыт, анализ, практика. / Ю. П. Свит – 2018. – № 10. – 421 с.
46
соответствие с действующим законодательством Управлением был
разработан и утвержден постановлением Администрации города Санкт-
Петербург.
В 2017-2018 годах по основным направлениям деятельности
Управления были достигнуты следующие результаты: в 2018 году выдано
375 разрешений на установку рекламной конструкции (2017 году – 405
разрешений), заключено 114 договоров на установку и эксплуатацию
рекламных конструкций (2017 году – 117 договоров).
В бюджет города от размещения рекламных конструкций на
территории города Санкт-Петербург в 2018 году поступило 127861,3 тыс.
рублей, что составило 110% от запланированного годового объема
поступлений.
В рамках осуществления комплексных мероприятий по упорядочению
размещения рекламных конструкций на территории города и повышения
эффективности использования муниципальной собственности: в 2018 году
проведены выездные проверки, выдано 501 предписание об устранении
нарушений (в 2017 году – 401 предписание) и демонтировано 2190 шт.
самовольно установленных рекламных конструкций (в 2017 году – 1953).
Увеличение числа демонтированных рекламных конструкций связано с
масштабным расширением основных магистралей, реконструкцией дорог и
строительством новых дорожных развязок на территории города.
В Управлении организована претензионная работа, а именно
обращение в суд с исками о демонтаже рекламных конструкций, взыскании
задолженности по договорам на установку и эксплуатацию рекламных
конструкций, неосновательного обогащения в связи с установкой и
эксплуатацией рекламными распространителями рекламных конструкций без
установленных законом или договором оснований. За 2018 год:
– в производстве Арбитражного суда Ленинградской области
находилось 44 дела по искам Управления о принудительном осуществлении
демонтажа рекламных конструкций;
47
– подготовлено 46 исковых заявлений о принудительном
осуществлении демонтажа рекламных конструкций;
– заключено 12 мировых соглашений по искам о принудительном
осуществлении демонтажа рекламных конструкций;
– вынесено 7 решений о принудительном осуществлении демонтажа
рекламных конструкций;
– принято 11 отказов от исков о принудительном осуществлении
демонтажа рекламных конструкций в связи с добровольным исполнением
исковых требований в ходе судебного разбирательства;
– подготовлено 2 апелляционные жалобы;
– подготовлена 1 кассационная жалоба.
Согласно городской целевой программе «Программа противодействия
коррупции в городе Санкт-Петербург на 2017-2018 годы», утвержденной
распоряжением Администрации города Санкт-Петербурга, Управлением
было организовано размещение социальной рекламы, направленной на
формирование отрицательного образа, как взяткодателя, так и
взяткополучателя, на щитовых установках в количестве 15 шт. Исполнение
по данной целевой программе в пределах выделенных лимитов бюджетных
обязательств составляет 100%.
В сфере контроля за установкой и размещением средств наружной
рекламы и информации в 2018 году:
1) Проведены мероприятия по контролю за размещением штендеров,
вывесок и рекламных конструкций по ул. Горького, Артеллерийской,
Октябрьская, Марченко, пр. Ленина, ул. Советская, ул. Красная, ул. Мамина.
Вручено 52 уведомления хозяйствующим субъектам о необходимости
дачи объяснений по поводу установки и эксплуатации рекламных
конструкций по г. Санкт-Петербургу. Необходимо отметить, что данный
показатель из года в год растет. В 2017 г. он составлял 44, 2018 – 35. За 2018
г. – 67.
48
Таким образом, учитывая результаты и показатели, достигнутые в 2018
году, основными направлениями деятельности Управление наружной
рекламы и информации Администрации города Санкт-Петербург в 2018 году
являются:
– оформление правоустанавливающих документов;
– организация и проведение тендеров на право заключения договора на
установку и эксплуатацию рекламной структуры на недвижимое имущество,
находящееся в муниципальной собственности;
– осуществление комплексных мероприятий по упорядочению
рекламных конструкций;
– администрирование доходов, поступающих в бюджет города от
размещения рекламных конструкций на территории города;
– реализация празднично-тематического оформления рекламно-
информационного пространства.
37
2.3. Проблемы регулирования сферы наружной рекламы
Для регулирования рекламы важно определить рациональную
взаимосвязь между государственным контролем и само-регуляцией
участников рекламных отношений. В мировой практике существуют три
различные модели регулирования рекламных отношений.
Во-первых, регулирование может осуществляться только
государственными органами путем издания и контроля за выполнением
обязательных нормативных актов. Сами участники рекламных отношений
лишены права регулировать свою деятельность посредством собственного
нормотворчества.
Во-вторых, прямо противоположная ситуация, при которой рекламные
отношения упорядочиваются только их участниками. Сотрудничая с
организацией, регулирующей публичную рекламу, они разрабатывают
37
Топсахалов Р.А. Государственный контроль в области рекламной деятельности в России и в зарубежных
странах: сравнительно-правовой анализ: диссертация кандидата юридических наук. / Р. А. Топсахалов, -М.:
Юнита – 197 с.
49
правила, регулирующие рекламную деятельность, и добровольно обязуются
их соблюдать и выполнять.
В-третьих, одновременно используются оба приведенных выше
варианта, когда в регулировании рекламной деятельности существует своего
рода разделение труда между органами государственной власти и
организациями саморегулирования. Соответствующие нормативные акты и
контрольные акции исходят от государства, но, кроме того, некоторые
нормотворческие и контрольные функции выполняют сами организации
саморегулирования.
Я хотел бы отметить, что выбор регулирования рекламы в данной
стране зависит от многих факторов, таких как культурные особенности
(Япония), менталитет (Италия), влияние на законотворчество со стороны
государственной власти в области контроля бизнеса (Новая Зеландия) и
другие.
При регулировании рекламной деятельности большинство стран
выбирают третий вариант регулирования, то есть используют органы
саморегулирования и государственные органы по контролю за рекламой.
Этот вариант, используемый в подавляющем большинстве государств,
внедряется в рекламную практику России.
38
Для регулирования конкретной сферы деятельности государство
должно выполнять следующие функции: поддержание функционирования
рыночной системы и создание конкурентной среды, защита конкуренции;
ограничить определенные элементы рыночного механизма с учетом
общественных интересов; Реализовать и поддерживать национальное
конкурентное преимущество в мировой экономике.
Что касается конкретно регулирования рекламной деятельности в
России, то эти функции также реализуются. Целями Федерального закона «О
рекламе» называют защиту от недобросовестной конкуренции в сфере
38
Филиппова А.А. Правовое регулирование отношений между собственником недвижимого имущества и
владельцем рекламной конструкции / А.А. Филиппова, –М., 2017 – 151 с.
50
рекламы и предупреждение и пресечение недобросовестной рекламы,
способной вызвать у потребителей вводящую в заблуждение рекламу или
нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц,
окружающей среде или нанести ущерб чести, достоинству или репутации
этих лиц, а также общественным интересам, принципам гуманности и
нравственности.
Отсутствие протекционистских мер со стороны государства в борьбе с
иностранными конкурентами в сфере рекламы приводит к монополизации
рекламного рынка нерезидентами. Рекламная деятельность дает возможность
создавать конкурентные преимущества высокого уровня, что позволяет
отнести рекламный рынок к стратегически важным для экономики областям,
таким как область высоких технологий. Рынок рекламы является частью
информационной системы общества, а информация и технологии
воздействия на массовое сознание сегодня являются ключевыми факторами
развития общественной системы. Поэтому одним из перспективных
направлений развития государственной политики в сфере рекламы является
разработка и реализация мер по защите отечественных рекламодателей и
других субъектов рекламных отношений.
39
Государство при регулировании общественных отношений использует
систему методов и инструментов, которые меняются в зависимости от целей
регулирования, материальных возможностей государства и накопленного
опыта регулирования. Для регулирования рекламных отношений в России
используются методы правового, административного и, в меньшей степени,
экономического регулирования.
Государственное регулирование рекламных отношений в РФ
использует как прямые (запрет на рекламу алкогольной и табачной
продукции в электронных СМИ), так и косвенные (налоговое регулирование)
методы. Используются также методы институционального и
39
Шишова, Н. В. Теория и практика рекламы: Учебное пособие / Н.В. Шишова, А.С. Подопригора, Т.В.
Акулич. – М.: НИЦ ИНФРА-М, 2019. – 299 с.
51
функционального регулирования отношений, возникающих в процессе
производства, размещения и распространения рекламы. Методы
функционального регулирования связаны с установлением правил для тех
или иных операций и в значительной степени путаются с вопросами деловой
этики и обычаями оборота. Именно по этим вопросам интересы участников
рынка и задачи государственного регулирования по многим позициям
совпадают, что позволяет использовать само-регуляцию как метод быстрого
решения текущих проблем. Сближение интересов участников рекламных
отношений и государства происходит в сфере предотвращения и разрешения
конфликтов между участниками рекламного процесса, введения этических
норм для осуществления рекламной деятельности. Хотя интересы участников
рекламных отношений и государства совпадают по многим вопросам
регулирования рекламной деятельности, это совпадение не является полным
и необходимо прямое государственное регулирование по широкому кругу
вопросов.
40
Тенденция к централизованному государственному контролю над
рекламой, которая была обозначена на ранних этапах создания нормативной
базы для рекламы, была впоследствии отрегулирована. Согласно статье 26
Федерального Закона «О рекламе», осуществление в пределах своей
компетенции государственного контроля за соблюдением законодательства о
рекламе возлагается на федеральный антимонопольный орган (его
территориальные органы). Эта же статья устанавливает полномочия
федерального антимонопольного органа. Сегодня этим органом является
Министерство антимонопольного и предпринимательского обеспечения.
На сегодняшний момент в структуре Министерства существует пять
департаментов, семь управлений и два отдела. Управление по защите от
недобросовестной конкуренции и контролю за рекламной деятельностью
подчинено первому заместителю Министра. Приказом № 441 от 17 ноября
40
Стрембелев С.В. Правовые аспекты размещения рекламных конструкций на элементах общего имущества
многоквартирного дома // Арбитражные споры. / С. В. Стрембелев, –М.: Юпитер, 2017. – № 3 – 196 с.
52
1999 года было утверждено Положение о территориальном управлении МАП
России (6 мая, 31 августа и 1 декабря 2000 года в это Положение были
внесены изменения). Согласно этому Положению, определяющему основные
задачи и компетенцию территориального управления МАП России,
территориальное управление, в частности, осуществляет контроль за
соблюдением законодательства о рекламе. Территориальное управление
действует на территории одного или нескольких субъектов федерации. На
сегодняшний момент в системе МАП России образовано 71 территориальное
управление, которые осуществляют свои функции в 86 субъектах федерации.
Могу сделать вывод, что одной из проблем, связанных с реализацией
функции МАП в России, является проблема персонала. Выполнение функции
территориального управления, действующего на территории двух или более
субъектов, входящих в состав Федерации, затруднено, а иногда и
невозможно из-за недостаточной численности работников. В штаб-квартире
кадровая проблема выражается в текучести кадров. Основной причиной
нехватки персонала и текучести кадров является низкая оплата труда и
социальные гарантии для чиновников.
Надзорные полномочия федеральных антимонопольных органов могут
быть сведены к двум группам. Первый касается полномочий, которые эти
органы непосредственно осуществляют сами. Вторая группа - это
полномочия, реализация которых федеральными антимонопольными
органами осуществляется не через другие компетентные государственные
органы.
Помимо МАП России, осуществляющего контроль за соблюдением
законодательства о рекламе, в государственном регулировании рекламной
деятельности участвуют законодательные органы Российской Федерации,
другие федеральные органы исполнительной власти, судебные органы,
органы прокуратуры. Полномочия по установлению текущих ограничений и
запретов в области рекламы возложены на соответствующие органы
53
управления автомобильными (железными) дорогами, органы местного
самоуправления.
Вывод о том, что содержание и направленность контрольной
деятельности федеральных антимонопольных органов определяются
конкретной исторической ситуацией, сложившейся на российском
рекламном рынке, должен быть обоснованным. До принятия Федерального
закона О рекламе контроль федеральных антимонопольных органов был в
основном ориентирован на рекламу финансовых структур. Затем место
лидирующих рекламодателей заняли производители и продавцы товаров и
услуг медицинского, образовательного, туристического характера.
Соответственно переменил направленность вектор контроля федеральных
антимонопольных органов. Основные правонарушения, привлекающие
внимание органов по конкуренции, стали несоблюдением общих условий
рекламы; введением потребителей в заблуждение относительно особенностей
товара, сделанного рекламой и новыми условиями оплаты; размещением
рекламы алкогольных напитков и табачных изделий в печатных и
электронных СМИ после 1 января 1996 года, употреблением без обоснования
в рекламе терминов всех вышестоящих, слов «лучший», «самый» и т. д.
Порядок рассмотрения дел о нарушении законодательства о рекламе (в
новой редакции) был утвержден Приказом МАП России № 71 от 11 марта
1999 года. Порядок устанавливает процедуру и сроки рассмотрения дел МАП
России и его территориальными управлениями. Статистика рассмотрения дел
по фактам нарушения законодательства о рекламе демонстрирует готовность
большинства субъектов рекламных отношений выполнять рекомендации
федеральных антимонопольных органов и устранять нарушения без
возбуждения производства по делу. В зависимости от характера нарушения и
его негативного влияния на конкуренцию, потребителей и общество в целом,
антимонопольные органы применяют дифференцированный подход к
обеспечению соблюдения правоохранительных мер, включая санкции,
предусмотренные в Законе о рекламе. В принципе, формулировка правил по
54
предотвращению нарушений закона о рекламе является допустимой,
применение механизма рекламы остается слабым, часто налагаются штрафы
за ненадлежащую рекламу или несоблюдение правил MAП. Необходимо
отметить, что пятая часть штрафов остается невзысканной. Число
отмененных судами обжалованных решений антимонопольных органов
является незначительным, что позволяет сделать вывод о профессионализме
работников МАП России.
41
Проблемы реализации функций контроля за соблюдением
законодательства о рекламе обусловлены недостатками действующих
нормативно-правовых актов. Такими недостатками, по моему мнению,
являются отсутствие прямого указания о праве наложения федеральным
антимонопольным органом штрафа за ненадлежащую рекламу в
Федеральном Законе «О рекламе», громоздкость и не оперативность
процедуры рассмотрения дел о нарушении законодательства Российской
Федерации о рекламе, позволяющей рекламодателям нарушать
законодательство о рекламе, не рискуя практически ничем при проведении
краткосрочных рекламных кампаний. Кроме того, недостатки судебной
системы также связаны с факторами, затрудняющими выполнение функций
по контролю за соблюдением Закона «О рекламе». Длительный процесс
рассмотрения дел в судах, неэффективная процедура взыскания штрафов с
правонарушителей в судебном порядке приводят к невозможности привлечь
к ответственности часть нарушителей закона «О рекламе». В результате
федеральные антимонопольные органы часто идут по пути наименьшего
сопротивления, не пытаясь предотвратить факты неуместной гласности,
разделяя их на «социально опасные и социально безопасные».
Саморегулирование является одним из способов повышения качества
рекламной продукции и устранения недобросовестной рекламы. Этот
процесс принимает разные формы в разных странах, но принципы, лежащие
41
Наумов, С.Ю. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С.
Гегедюш, М.М. Мокеев и др. – М.: Дашков и К, 2016. – 556 c.