27
1.2. Организация и проведение аттестации муниципальных работников
В условиях реформирования системы образования, а также
реорганизации системы государственного и муниципального управления,
становится очевидной необходимость более полного использования
потенциала всех участников происходящих процессов. Возрастает
потребность в работниках, способных успешно и, вместе с тем, креативно
решать поставленные задачи. В этом смысле особенно важным является
понимание государственными и муниципальными служащими,
руководителями учреждений своих профессиональных задач, направлений
саморазвития, а также мобилизации своего интеллекта на генерирование
новейших идей [16,58,56].
В значительной степени этому способствует процедура аттестации, в
частности, работников муниципальных учреждений [20, 21].
Практический опыт в организации и проведении данной оценочной
процедуры свидетельствует о том, что аттестация является продуктивным
методом работы с персоналом.
Несмотря на комплиментарность в исследуемом вопросе, аттестация не
всегда способствует достижению целей, ради которых проводится.
Субъективизм и формальный подход как при подготовке, во время ее
проведения, так и при подведении итогов довольно часто являются
приемлемыми для многих руководителей [68].
Эффективности аттестационных процессов всегда способствовало
законодательство. Вот и теперь, следует изменить процедуру проведения
аттестации, сформировать критерии, соответствующие новым нормативно-
правовым актам, применять более широкий спектр оценочных методов, а
также повысить ответственность за ее организацию и проведение.
На основе вышесказанного можно утверждать об актуальности темы
исследования и о необходимости изучения аспектов данной предметной
области с целью ее приведения в соответствие с новыми законодательными
28
актами.
Изучение возможных направлений совершенствования системы
аттестации работников бюджетных учреждений в сфере образования привело
к необходимости обратиться к понятию «бюджетное образовательное
учреждение». Было выявлено, что бюджетным образовательным
учреждением может называться некоммерческая организация, созданная для
выполнения работ или оказания услуг в целях реализации полномочий
органов местного самоуправления в сфере образования [61].
В целях дальнейшего определения эффективности деятельности
бюджетных учреждений, следует отметить, что бюджетное учреждение по
своим обязательствам отвечает всем находящимся у него на праве
оперативного управления имуществом. Источником бюджетного
финансирования, в основном, являются субсидии из бюджета
соответствующего уровня. Об этом указывается в основном финансовом
документе - Плане финансово-хозяйственной деятельности. Доходы,
полученные от приносящей доход деятельности, поступают в
самостоятельное распоряжение учреждения, а денежные счета находятся в
органах федерального казначейства [39].
Несомненно, проблемам государственной и муниципальной службы,
государственной кадровой политики, государственного и муниципального
управления уделено значительное внимание в управленческой и
юридической специальной литературе.
Так, вопросы административного права рассмотрены в трудах А.П.
Алехиной, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, А.Г. Гуриновича,
А.А. Демина, А.В. Оболонского, Ю.А. Тихомирова и других авторов.
Процедурные аспекты оценки и аттестации работников предприятий и
организаций отражены в трудах А.А. Вучкович-Стадник, А.П. Егоршина,
А.Я. Кибанова, Дж. Лайкера, Е.В. Маслова, Ю.В. Ростовцевой, В.Р. Шмидта
и др. [11].
Вместе с тем, особого внимания процедуре аттестации работников
29
бюджетных учреждений в литературе, увы, не уделялось.
Кроме того, абсолютное большинство научных работ по проблемам
аттестации персонала, было написано в период, когда кадровое сообщество
не было озадачено внедрением профессиональных стандартов и, таким
образом, в них не были учтены требования к компетенциям работников [23].
Принятые в последнее время законы и другие нормативно-правовые
акты, касающиеся вопросов государственной гражданской службы,
функционирования муниципальных учреждений, предъявляют к научной
среде новые требования. Необходимо скорейшее теоретическое их
осмысление, проведение необходимых исследований и внедрение на их
основе, практических мероприятий [14].
Н.В. Федорова утверждает, что процедура аттестации является более
формализованной, поскольку регулируется федеральными нормативными
актами и Трудовым кодексом Российской Федерации. В этой связи, она
имеет юридическую силу, так как по ее результатам, работодатель может
работника уволить или подвергнуть его ротации [63].
И действительно, в статье 81 ТК РФ указывается, что трудовой договор
может быть расторгнут работодателем, например, в случае «несоответствия
работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие
недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации»
[57].
В соответствии с положением об аттестации государственных
служащих, аттестация осуществляется для того, чтобы определить уровень
соответствия гражданского служащего должности, которую он занимает.
Оценка этого соответствия происходит на основе многоаспектного изучения
его профессиональной служебной деятельности.
Аттестация, таким образом, способствует формированию кадрового
состава государственной гражданской службы в нашей стране, повышению
профессионального уровня гражданских служащих, а также решению
вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда [43].
30
Более полно трактует ФЗ «О муниципальной службе в РФ» вопросы о
необходимости аттестации работников. Аттестация муниципального
служащего, как следует из ст.18, проводится в целях определения его
соответствия замещаемой должности. В названном законе отмечается, что
аттестации не могут подлежать служащие, не проработавшие более года в
учреждении. Также не подлежат аттестации работники, достигшие 60-ти лет
и беременные женщины. Аттестация не должна проводиться реже одного
раза за три года [62].
Возможные результаты аттестации муниципального служащего
показаны на рисунке 9.
Рисунок 9 – Возможные результаты аттестации муниципальных работников
Последовательность этапов процедуры аттестации, а главное, механизм
реализации ее последствий, отражается в «Положении о проведении
аттестации муниципальных служащих» конкретного муниципального
объекта.
Как известно, с 1 июля 2016 года организации и учреждения были
обязаны перейти на использование профессиональных стандартов в своей
деятельности. Министерством труда и социальной защиты РФ в этой связи
подготовлены ответы на типовые вопросы по применению
профессиональных стандартов [40].
31
Необходимость применения требований профессиональных стандартов
распространяется не только на коммерческие организации, но и обязательны
для государственных и муниципальных организаций [52,27].
Руководству государственных и муниципальных учреждений с целью
повышения производительности труда и обеспечения более высокого
качества выполняемых работ и услуг, рекомендуется провести анализ
профессиональных компетенций работников на соответствие названным
стандартам. При обнаружении каких-либо несоответствий предлагается
составлять план направления работников на дополнительное
профессиональное образование [55].
Исследование проблемы привело к необходимости изучения
профессионального стандарта «Педагог», характеризующего требования к
компетенциям работников в сфере дошкольного, начального общего,
основного общего, среднего общего образования. Положения данного
стандарта должны применяться при формировании кадровой политики и в
управлении персоналом, а также при организации обучения и аттестации
работников, при заключении трудовых договоров, разработке должностных
инструкций и установлении систем оплаты труда с 1 января 2015 года [45].
Для настоящего исследования названный профессиональный стандарт
предоставляет интерес с точки зрения оказания образовательных услуг по
основным общеобразовательным программам, как основной цели
профессиональной деятельности.
В стандарте закреплены требования в области дошкольного и
начального общего образования как вида экономической деятельности и
касается, например, персонала дошкольного воспитания и образования:
требования к образованию и обучению, к опыту практической работы,
перечислены особые условия допуска к работе. Зная их, становится
возможным укомплектовать штат компетентными работниками, наиболее
соответствующими должности и способными демонстрировать
максимальную производительность труда при оказании образовательной
32
услуги в муниципальном бюджетном учреждении.
Переход к оцениванию потенциала работника муниципального
учреждения сквозь призму профессионального стандарта, обеспечивает
последовательный переход на эффективную систему оплаты труда
работников [50].
При переходе на новые методы управления, функции, виды
деятельности, организация неизбежно сталкивается с противостоянием
новому, росту неудовлетворенности работников. Подобные настроения могут
возникать, например, по причине отсутствия готовности работников
выделять рациональную часть трудовой деятельности, подлежащую оценке и
не оцениваемую, но необходимую к исполнению. Другой причиной
несогласия с переходом на новую систему оплаты является та, что работники
считают, что возрастут трудовые вложения при прежнем уровне оплаты
труда за выполняемую работу [64]. Их понять нетрудно! По этой причине
работы в муниципальных бюджетных образовательных учреждениях
становится малопривлекательной для молодых, энергичных специалистов,
способных к более эффективным способам реализации своих талантов.
Неудовлетворенность педагогов объясняется и неотработанностью
механизма учета опыта преподавателя.
Именно в этой связи, в практику вводится эффективный контракт в
системе образования, основная идея применения которого заключается в
привязке экономических показателей работника к критериям качества
выполняемой работы. Схема контракта, понятная для всех, отражена на
рисунке 10.
Как показано на рисунке, в зоне особого внимания эффективного
контракта находятся качество выполнения должностных обязанностей,
количество и состав компенсирующих выплат, оплата труда, меры
социальной поддержки.
При разработке положений эффективного контракта руководителю
муниципального учреждения необходимо применять рекомендации по
33
оформлению трудовых отношений с работником [60].
Рисунок 10 – Элементы эффективного контракта
Методологическая основа внедрения эффективного контракта
заложена в Методических рекомендациях по разработке показателей
эффективности деятельности муниципальных учреждений в сфере
образования, их руководителей и отдельных категорий работников [41]. В
данном документе показатели эффективности сгруппированы в двух
направлениях: для руководителя и для работников образовательной
организации. Поскольку субъектами исследования являются руководящие
работники, то особое внимание обратим на первую часть. Для руководителя
образовательного учреждения устанавливаются выплаты стимулирующего
характера с учетом целевых показателей его эффективности, установленного
работодателем. Рассмотрим рекомендуемые направления для разработки
показателей эффективности деятельности руководителей образовательных
учреждений (таблица 1).
Образовательная организация самостоятельно утверждает механизм и
принципы распределения стимулирующей части ФОТ педагогических
работников.
34
Таблица 1 – Направления для разработки показателей эффективности
руководителей образовательных учреждений
№
п/п
Направления
Дошкольное
образование
Общее
образование
Начальное
и среднее проф.
образование
1. Для образовательного учреждения
1.
Соответствие деятельности ОУ
требованиям законодательства в сфере
образования (отсутствие предписаний
надзорных органов, объективных жалоб)
+
+
+
2.
Функционирование системы
государственно-общественного
управления
+
+
+
3.
Удовлетворенность населения качеством
предоставляемых образовательных услуг
дополнительного образования
+
+
+
4.
Информационная открытость (сайт ОУ,
размещение протоколов комиссии по
распределению стимулирующего фонда
на сайте, участие в процедурах
независимой оценки качества
образования)
+
+
+
5.
Реализация мероприятий по
профилактике правонарушений у
несовершеннолетних
+
+
6.
Реализация социокультурных проектов
(школьный музей, театр, социальные
проекты, научное общество учащихся,
др.)
+
+
+
7.
Реализация мероприятий по привлечению
молодых педагогов
+
+
+
8.
Реализация программ, направленных на
работу с одаренными детьми
+
+
+
9.
Реализация программ по сохранению и
укреплению здоровья детей
+
+
+
10.
Организация физкультурно-
оздоровительной и спортивной работы
(спортивные секции, соревнования)
+
+
+
11.
Создание условий для реализации
обучающимися индивидуальных учебных
планов
+
+
12.
Реализация программ дополнительного
образования на базе образовательного
учреждения
+
+
+
13.
Реализация профильного обучения,
предпрофильной подготовки
+
14.
Динамика индивидуальных
образовательных результатов
обучающихся (по материалам
контрольных мероприятий)
+
+
35
15.
Сохранность контингента в пределах
одной ступени обучения (коэффициент
выбытия из образовательного
учреждения)
+
16.
Отношение среднего балла единого
государственного экзамена (в расчете на 1
предмет) у 10 процентов выпускников с
лучшими результатами единого
государственного экзамена к среднему
баллу единого государственного экзамена
(в расчете на 1 предмет) у 10 процентов
выпускников с худшими результатами
единого государственного экзамена
+
17.
Результаты итоговой аттестации
+
+
Важно в таком случае соблюсти зависимость размера стимулирующей
части фонда оплаты труда от результатов деятельности педагогического
работника (таблица 2).
Таблица 2 - Направления для разработки показателей эффективности
педагогических работников
№
п/п
Направления
Дошкольное
образование
Общее
образование
Начальное и
среднее проф.
образование
2. Для педагогических работников
1.
Реализация дополнительных проектов
(экскурсионные и экспедиционные
программы, групповые и
индивидуальные учебные проекты
обучающихся,
социальные проекты, др.)
+
+
+
2.
Организация (участие) системных
исследований, мониторинга
индивидуальных достижений
обучающихся
+
+
+
3.
Динамика индивидуальных
образовательных результатов (по
результатам контрольных
мероприятий, промежуточной и
итоговой аттестации)
+
+
4.
Реализация мероприятий,
обеспечивающих взаимодействие с
родителями обучающихся
+
+
+
5.
Участие и результаты участия
учеников на олимпиадах, конкурсах,
соревнованиях и др.
+
36
6.
Участие в коллективных
педагогических проектах («команда
вокруг класса», интегрированные
курсы, «виртуальный класс», др.)
+
+
7.
Участие педагога в разработке и
реализации основной образовательной
программы
+
+
+
8.
Организация физкультурно-
оздоровительной и спортивной работы
+
+
+
9.
Работа с детьми из социально
неблагополучных семей
+
+
+
10.
Создание элементов образовательной
инфраструктуры (оформление
кабинета, музея и пр.)
+
+
+
Таким образом, вводимые эффективные контракты, потребуют от
руководства муниципальных учреждений изменения подходов к оценочным
процедурам, тщательного отбора критериев и показателей эффективности, в
соответствии с которыми будут оценены уровни компетенций, присущих
руководящим работникам учреждения. Это обуславливает необходимость и
изменения вышеописанной модели аттестации и разработки новой,
ориентированной на перспективу. При разработке контрактов, законодатель
рекомендует в обязательном порядке указывать трудовую функцию
работника, срок действия договора, условия оплаты труда, режим рабочего
времени, компенсации, характер работы, условия труда и условия
обязательного социального страхования. По усмотрению руководителя,
трудовой договор, может содержать дополнительные условия в сфере прав и
обязанностей сторон. Важно, чтобы эти дополнительные условия не
ухудшали положение работника по сравнению с законодательными нормами.
Итак, в данной части исследования выявлены нормативно-правовые
особенности аттестации работников муниципальных учреждений, проведен
теоретический анализ подходов к аттестации работников организаций и
учреждений, предложены возможные направления повышения
эффективности аттестации работников муниципальных учреждений, в
частности, образовательных, в свете перехода на образовательные стандарты
и необходимости перевода работников муниципальных образовательных