14
содержит перечень товаров, работ и услуг, которые составляют городские
потребности данного муниципального образования, при этом допускает
тавтологию.
1.2 Правовые основы и принципы размещения муниципального
заказа
Важную роль по размещению и улучшению отношений с распределением
муниципальных заказов в городе, районе играет нормативная база
3
.
Следует учитывать следующие характерные обстоятельства:
- экономика и политика, для точного регулирования таких отношений;
- учреждение муниципалитетов и государства как органа государственной
власти, действий в интересах всего населения;
- средства, использованные для оплаты размещенных заказов, а именно:
средства налогоплательщиков всего населения на территории. Уже этого
обстоятельства достаточно, чтобы оправдать необходимость, правовое
регулирование и надлежащее управление муниципальными заказами;
- необходимо экономически распределять расходы бюджетных средств,
являясь постоянной задачей органов местного самоуправления и
государственной власти;
- необходимость создания условий и поддержки развития свободной
конкуренции между предпринимателями, которая является неотъемлемым
элементом рыночной экономики; можно увидеть в Конституции, указах и
3
Федеральный закон от 21.07.2005г. № 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»// СЗ РФ.
2006. N 6. Ст. 636; Федеральный закон РФ от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 29.12.2006г.)// СЗ РФ. 2003. № 40.
Ст.3822.; Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред.
от 06.04.2015)
15
законах, государство, правительство и местные органы власти обязаны в
первую очередь реализовать самореализацию.
Многие вопросы по размещению государственных заказов уже нашли
отображение в ряде правил, а именно в Федеральном законе № 44-ФЗ
указываются правила муниципальных и государственных заказов
4
. Правила
формирования муниципального заказа содержатся в Бюджетном кодексе
Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации,
Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
5
, и даже
некоторые упоминают о конкурентном размещении заказов, содержащихся в
некоторых правительственных постановлениях.
Одним из основных источников является Гражданский кодекс
Российской Федерации
6
. Общие положения о договоре сформулированы:
- в главе 27 подробно обсуждается концепция договора, его срок
действия;
- в главе 28 описывается порядок заключения договора, вопросы
организации аукциона и, как следствие, нарушение правил ведения;
- в четвертом абзаце главы 30 анализируются контракты на поставку для
муниципальных или государственных нужд. Вопросы поставки товаров
регулируются статьями 525-534 на основании договора и его заключения,
порядка осуществления режима исполнения договора и компенсации в связи с
его отменой;
- Глава 37 содержит общие положения о контракте. Пятый абзац состоит
из контракта на удовлетворение муниципальных или государственных нужд;
4
Федеральный закон от 21.07.2005г. № 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»// СЗ РФ.
2006. N 6. Ст. 636
5
Федеральный закон РФ от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» (ред. от 29.12.2006г.)// СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822.
6
Гражданский кодекс Российской Федерации
16
- Глава 57 освещает вопросы публичной конкуренции и их организации,
изменения условий и отмены.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации в статьях 71-73 показана
концепция муниципального заказа и его финансирование
7
.
Правовое содержание содержится в Гражданском кодексе Российской
Федерации, а значение для разработки и размещения в практике конкурсных
методов муниципальных заказов было дано Указом Президента Российской
Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 " О приоритетных мерах по
предотвращению коррупции и сокращении бюджетных расходов при
организации закупки продукции для государственных нужд»
8
.
С 05 апреля 2013 года принят Федеральный закон № 44-ФЗ «О
контрактной системе в области закупок товаров, работ и услуг для
государственных и муниципальных нужд»
9
. Позиция довольно точно
регулируется использованием различных государственных заказов, которые
формируются как на конкурентной, так и на неконкурентной основе.
Постановление административным органам Российской Федерации и
местным администрациям внести поправки в связи с этой ситуацией. Хотя этот
документ носил консультативный характер для муниципалитетов, но он имел
новый стиль в развитии системы государственных закупок в России в
отношении первого распределения государственного (муниципального)
порядка на конкурсной основе, был непосредственно признан в качестве
важнейшей антикоррупционной меры.
7
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от
20.11.2018) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.garant.ru.
8
Указ Президента РФ от 08.04.1997г. N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению
коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для
государственных нужд»// СЗ РФ. 1997. № 15. Ст.1756.
9
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от 06.04.2015)
17
Внедрение методов описано в Указе и в Положении, открытость и
прозрачность в расходовании бюджетных средств, развитие рыночных
отношений, продвижение равноправной конкуренции. Действие Указа говорит
о том, что судебные дела связаны с нарушением закона.
Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках»
10
. Например, суды
пришли к выводу, что администрация Российской Федерации нарушила
требования антимонопольного законодательства. Таким образом, ФАС
Дальневосточного региона отменило решение первой инстанции, о чем
утверждал антимонопольный орган по нарушению администрацией части 1
статьи 7 закона, такие выводы суда первой инстанции, по мнению
кассационного суда. В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
11
решение этих вопросов в рамках
части 1 статьи 12 финансировалось за счет местного бюджета. Пункт 2 той же
нормы указывал, что размещения муниципального заказа на работу, был
профинансирован за счет местного бюджета, на основании открытого конкурса,
правила которого устанавливаются представительством местного
самоуправления. При анализе этой ситуации был составлен Приказ КВТС РФ
от 19 июля 2001 года № 54 «Об утверждении Инструкции об образовании
консолидированного объема экспорта военной продукции и отчетности по
внешнеторговой деятельности в отношении военных продуктов"
12
.
10
Закон РСФСР N 948–1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках» от 22.03.1991г. (ред. от 26.07.2006г.).
11
Федеральный закон РФ от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» (ред. от 29.12.2006г.)// СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822
12
Приказ КВТС РФ от 19.07.2001 N 54 «Об утверждении Инструкции по формированию
сводного объема экспорта продукции военного назначения и представлению отчетности о
внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения»
(Зарегистрировано в Минюсте РФ 30.10.2001 N 3005)
18
Приказ реализуется при условии, что руководителям муниципалитетов
городов и регионов будет необходимо ежегодно составлять муниципальный
заказ на пригородные перевозки в необходимых объемах, чтобы гарантировать
права граждан, имеющих привилегию на поездку, а также на движение,
продолжении практики конкуренции среди владельцев муниципального заказа
пассажирских транспортных средств.
Положение об организации покупки товаров, услуг и работ для
государственных нужд до вступления в силу другого федерального закона о
конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг для
государственных нужд. Этот федеральный закон, в отличие от
вышеизложенного, не регулирует отношения в области муниципального заказа.
В связи с этим возникла настоятельная необходимость принять акт действий
муниципалитета. Такая попытка была предпринята в 1999 году, рассматривая
проект Федерального закона «Об основах создания муниципального заказа».
Его несоответствие положениям Конституции Российской Федерации было
названо основной причиной отклонения. Детальное регулирование порядка
образования, размещения и исполнения муниципального заказа обеспечивало
прямое вмешательство в компетенцию местных администраций, это
противоречит статье 130 Конституции Российской Федерации
13
, согласно
которой местное самоуправление предоставляет независимое решение
населения по вопросам местного значения, собственности, использования
муниципальной собственности, в том числе местного бюджета.
Статья 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»
14
определяет перечень вопросов местного значения, которые также
раскрывают обязанности местных администраций и управление местными
13
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Росс. газета. 1993
14
Федеральный закон РФ от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» (ред. от 29.12.2006г.)// СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822.
19
финансами организаций, достижений и заявлений местного бюджета в
частности.
Согласно Статье 15, муниципальный заказ является средством местного
бюджета, а при размещении муниципального заказа он ведется для
поддержания местного самоуправления.
По мнению С. С. Митрохина, эта причина надуманная, поскольку она не
является вторжением в компетенцию, а только поддержанием единообразных
правил
15
.
С. С. Митрохина считает, что Бюджетный кодекс Российской
Федерации
16
направлен на то, чтобы подробно описать деятельность и пути
регулирования муниципалитетов в вопросе управления финансовыми
ресурсами.
Закон «Об основах создания муниципального заказа» регулирует только
некоторые вопросы образования, утверждения и реализации местного бюджета
и, следовательно, не содержит какой-либо нормы, касающейся порядка
управления или организации местных финансов. Он не определяет направление
расходов бюджетных средств на муниципальные нужды, это содержание
только принцип самостоятельного образования, утверждения и осуществления
местных бюджетов.
Поэтому в этом случае нельзя говорить о противоречии со статьей 132
Конституции Российской Федерации
17
. Закон устанавливает только основные
принципы муниципального порядка и механизм, обеспечивающий контроль за
использованием местных бюджетных средств, и борьбу с коррупцией.
Дальнейшая спецификация условий размещения муниципального заказа
обеспечивается правилами местных администраций в соответствии с
15
Митрохин С. С. Закон о местных финансах: каким ему быть? // Независимая газета.
Москва, 18.06.97.
16
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от
20.11.2018) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.garant.ru.
17
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Росс. газета. 1993.
20
федеральным законом. Поэтому в результате обсуждения закона и его принятия
на федеральном уровне необходимо дальнейшее совершенствование
законодательной базы, которая регулирует основы муниципального порядка и
отношений с размещением заказов.
Федеральный закон № 44-ФЗ
18
, управляет отношениями, связанными с
размещением заказов на поставку товаров, выполнением работ и оказанием
услуг для муниципальных или государственных нужд, включая установление
однородной процедуры размещения заказов. При разработке правил
размещения заказов необходимо учитывать, что нормы Федерального закона №
44-ФЗ относятся к относительной процедуре заказа, предложения с выбором
инвесторов при размещении заказов не применяются. Процедура полностью
регулируется статьями 447-448 Гражданского кодекса Российской Федерации и
Федеральным законом № 44-ФЗ, и поэтому правительство Москвы не имеет
права принимать свои собственные законы.
Анализ Гражданского кодекса Российской Федерации
19
в статьях 124,
209, 210, 289, 290, 447, 448 и Закона РСФСР
20
свидетельствует о регулировании
инвестиционной деятельности города Москва, который имеет право создавать
условия для жилищной структуры и может служить самостоятельной основой
реализации инвестиционных проектов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 положения 72 Бюджетного кодекса
21
Российской Федерации обязательство Российской Федерации регулировать
18
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от
06.04.2015)
19
Гражданский Кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.11.1944 г. № 51-ФЗ (ред.
от 21.07.2005) // СЗ РФ. 1944.; Гражданский Кодекс Российской Федерации, часть вторая от
26.01.1996 г. № 51-ФЗ (ред. от 18.07.2005) // СЗ РФ. 1996.;
20
Закон РСФСР N 948–1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках» от 22.03.1991г. (ред. от 26.07.2006г.).
21
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от
20.11.2018) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.garant.ru.
21
законами и предоставлять средства соответствующего бюджета для
государственных нужд, государственному внебюджетному фонду и
территориальному внебюджетному фонду.
Федеральный закон № 44-ФЗ регулирует размещение заказов на
муниципальные или государственные нужды при заключении муниципального
или государственного контракта
22
. Обжалованное решение, предусмотренное
законом, устанавливает порядок подачи заявки на выбор инвесторов для
реализации инвестиционных проектов на не распределенные бюджетные
средства и государственные внебюджетные фонды.
Постановление Правительства Москвы № 255 от 27 апреля 2004 года «О
порядке проведения тендеров и аукционов по выбору инвесторов для
инвестиционных проектов»
23
, в котором предлагается процедура в качестве
выбора организатора правительства Москвы, устанавливающая решение
правительством Москвы и обязательные стандарты для другой хозяйственной
деятельности, организующей собственный аукцион.
Одним из основных показателей всей производной структуры считается
муниципальный заказ. Можно привести принципы муниципального заказа так,
как они регулируются законом, и характеризуются нормами права.
Принципы муниципального заказа согласно праву можно показать на
рис.2
22
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от
06.04.2015)
23
Постановление Правительства Москвы № 255-ПП от 27 апреля 2004 года «О порядке
проведения конкурсов и аукционов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных
проектов».
22
Рисунок 2 Принципы муниципального права
Нарушение одного принципа приводит к искажению всей системы.
Принципы размещения и закупок заказов сформулированы в
законодательстве многих стран и зарегистрированы в таких международных
документах, как: Многостороннее соглашение о государственных закупках во
Всемирной торговой организации, Директивы Европейского союза, документы
Организации азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества.
Проанализируем принципы размещения и закупок заказов (см. таблицу
1).
Таблица 1
Принципы муниципального заказа
Принципы
Сущность
Транспарентности
Пригодность информации, которая имеет
отношение к закупкам всеобщих организациями
и потенциальным участниками.
Подотчетности и
соблюдения процедур
(ответственность)
Точное соблюдение закупающими
организациями приведенного муниципального
заказа, а также наименований и количества
приобретенных услуг и товаров.
Открытой
конкуренции
Наиболее точным инструментом считается
эффективность закупок, также приводит к
взаимовыгодным ценам.
Справедливости
(равноправия)
Дает похожие возможности для всех фирм и
предприятий на получении заявок для поставки
услуг или товаров для муниципальных
потребностей.
Экономичности
конкурсных
Процедуры конкурентоспособного аукциона
необходимо делать с минимальными расходами.
Добровольности
Отражая законную природу отношений,
возникающих в составе и заключение
контрактов муниципального заказа.
23
Принцип прозрачности означает, что «открытость», - это мощный
инструмент борьбы с коррупцией. В текущем периоде Постановлением
Президента № 305 от 8 апреля 1997 года был утвержден документ,
регламентирующий процедуры конкурсного отбора поставщиков продуктов
для государственных нужд, покупки товаров, услуг и работ организациями «На
Приоритетные меры по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных
расходов»
24
. Название Положения говорит о его назначении.
Принцип подотчетности и соблюдение процедур (ответственности) всей
документации, связанной с покупками, приводит к наличию общественного и
государственного контроля; в случаях, требующих конфиденциальности,
доступ к такой документации требует определенных правил.
Принцип открытой конкуренции осуществляется на конкурентном
аукционе, который вынужден стимулировать конкуренцию с максимальным
участием потенциальных заявителей для получения заявки. Также создается
конкурентная среда для всех участников, участвующих в реальных
соревнованиях.
Принцип справедливости (равенства) предлагает условия, порядок и
критерии для участника, устанавливаются до начала соревнований и не могут
быть изменены во время соревнований. Категориальное требование процедур
закупок и заказа заключается в предотвращении дискриминационных мер в
отношении любых вовлеченных лиц.
Принцип экономии конкурентных процедур в мире практикуется,
поскольку одним из основных способов снижения стоимости конкурентного
аукциона является подготовка конкурсной документации, выбор конкурентной
системы ценообразования, выбор квалификаций, идентификация победителем и
заключением договора.
24
Указ Президента РФ от 08.04.1997г. N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению
коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для
государственных нужд»// СЗ РФ. 1997. № 15. Ст.1756.