24
Принципы размещения муниципального заказа приведены в части 1
статьи 1 Федерального закона № 44-ФЗ
25
, согласно которому отношения
связаны с размещением заказов на поставку товаров, выполнением работ,
оказанием услуг для муниципальных или государственных нужд, а также
установлением одного и того же заказа, для единственной гарантии размещения
заказов на территории Российской Федерации
26
.
Эффективное использование средств из внебюджетных и бюджетных
источников финансирования - это расширенная возможность для отдельных
лиц участвовать в размещении заказов и разработке честной конкуренции,
совершенствовании деятельности государственных органов и местных
администраций в области размещения заказов, гарантированных гласностью и
прозрачностью размещения приказов, предотвращения коррупции и иных
злоупотреблений при размещении заказа.
25
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от
06.04.2015)
26
Илларионов А. Размеры государства и экономический // Вопросы экономики. - 2015. - № 9.
– С. 98-103.
25
Вывод
Таким образом, можно констатировать, что городской заказ представляет
собой систему отношений между местным правительством и подрядчиком
муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работы и
предоставление услуг для муниципальных нужд в областях, взаимосвязанных с
местными органами власти и внесены в расходы местного бюджета
Многие вопросы по размещению заказов нашли отображение в ряде
правил, а именно в Федеральном законе № 44-ФЗ указываются правила
муниципальных и государственных заказов
26
ГЛАВА 2. ВЛИЯНИЕ ГОРОДСКОГО ЗАКАЗА НА
СТИМУЛИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО
РОСТА
2.1 Городской заказ в механизме эффективного использования
бюджетных средств
Проблема оценки и анализа эффективности бюджетных расходов
существовала всегда. Муниципальные и городские закупки осуществляются на
основе одного из основных принципов бюджетной системы Российской
Федерации - экономии и эффективности использования бюджетных средств.
Совершенствование федерального законодательства, регулирующего
размещение городских и муниципальных заказов, направлено на снижение
коррупционных рисков и повышение эффективности бюджетных расходов.
В зарубежной и российской методической и научной литературе, а также
на практике существует большое количество различных методов и подходов
для оценки эффективности городских и муниципальных закупок.
Таким образом, в экономике городского сектора предлагается
использовать критерии экономики, экономическую эффективность и
производительность используемых ресурсов. Рекомендуются методы анализа
эффективности в отношении внешних эффектов и фактора времени, принимая
во внимание риск и неопределенность, используя анализ типа, полноты и
условий контрактов
27
.
Многие методологические рекомендации по оценке эффективности
городских и муниципальных закупок основаны на данных государственной
системы статистического мониторинга и используют расчет показателей
относительного и абсолютного эффекта размещения городского заказа путем
27
Киселева, О.В. Эффективность размещения государственного и муниципального заказов:
подходы к оценке и перспективы федеральной контрактной системы / О.В. Киселева, В.И.
Антонов // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2012. - № 21 (162). - С. 37-
43.
27
сравнения цен при проведении единого тендера с рыночной средней или ранее
используемой цены.
На сегодняшний день не существует официальной методологии оценки
эффективности функционирования контрактной системы в области закупок для
удовлетворения городских и муниципальных потребностей. Работа городских и
муниципальных закупок оценивается, главным образом, только с точки зрения
простой экономии бюджетных расходов.
Эффективность системы контрактов при закупке товаров, работ, услуг по
предоставлению городских и муниципальных потребностей в целом не
оценивается и не анализируется.
В широком смысле эффективность относится к индикатору,
характеризующему взаимосвязь между результатом процесса и затратами,
понесенными для достижения полученного результата. Учитывая разнообразие
результатов и целей, можно рассчитать социальные, экономические,
производственные и другие виды эффективности. Говоря об эффективности
городских и муниципальных закупок, прежде всего, необходимо оценить
экономическую эффективность.
Таким образом, при расчете показателя экономической эффективности
городских и муниципальных закупок необходимо сопоставить экономический
эффект от их реализации и стоимость достижения этого экономического
эффекта
28
.
Экономический эффект городских и муниципальных закупок может быть
выражен:
- при приобретении товаров, услуг и работ с более высоким качеством и
на более выгодных условиях, чем обычно, например, оплата без предоплаты,
28
Киселева, О.В. Эффективность размещения государственного и муниципального заказов:
подходы к оценке и перспективы федеральной контрактной системы / О.В. Киселева, В.И.
Антонов // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2012. - № 21 (162). - С. 37-
43.
28
более длительный гарантийный период, сокращение сроков поставки, наличие
дополнительных услуг и т. д.;
- в прямой экономии бюджета в результате снижения цен по сравнению с
запланированным объемом финансирования;
- в других связанных с этим экономических последствиях, например, в
повышении степени открытости процедур закупок, снижении уровня
коррупции, повышении деловой репутации клиента и инвестиционной
привлекательности региона.
В этом случае так называемые побочные эффекты следует рассматривать
как результат работы контрактной системы в целом, а не только размещения
того или иного городского заказа.
Расходы на достижение экономического эффекта городских и
муниципальных закупок могут быть выражены:
- в размере затрат на рабочую силу для осуществления организационных
мер закупок;
- в материальных расходах на процедуры закупок, например, на
стоимость расходных материалов, консультационных услуг, курьерских и
почтовых услуг, сумму расходов на оснащение рабочих мест и аренду
дополнительных помещений, сумму расходов на обеспечение работы
инфраструктуры система государственных закупок, обучение персонала.
Федеральный закон от 21.07.2005г. № 44-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд»
29
устанавливает принцип ответственности за
эффективность обеспечения муниципальных нужд, а также принцип
эффективной закупки.
Статья 9 Закона № 44-ФЗ интерпретирует принцип эффективности
муниципальных закупок как достижение определенных результатов
обеспечения муниципальных нужд.
29
Федеральный закон от 21.07.2005г. № 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
29
Таким образом, законодатели под эффективностью договорной системы
понимают соответствие полученных результатов поставленным целям в
процессе планирования городских и муниципальных закупок.
В ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации отражено принцип
эффективности и целесообразности использования бюджетных средств, что
означает достижение указанных результатов с использованием наименьшей
суммы средств или достижение наилучшего результата с использованием
средств, определенных бюджетом
30
.
Рассматриваемые определения позволяют выделить два варианта
эффективности бюджетных расходов:
- достижение требуемого результата с использованием небольших
средств;
- достижение наибольшего результата с использованием определенного
объема бюджетных средств.
Эти варианты реализуются с использованием различных методов
идентификации поставщиков товаров (услуг и работ) для городских и
муниципальных нужд.
Клиенты получают первый вариант при осуществлении городских и
муниципальных закупок путем запроса аукциона или котировок, в котором
определяются все параметры продукта, работы или услуги на основе принципа
минимальной цены.
Второй вариант чаще реализуется в ходе конкурса, когда оценка ставок
производится в соответствии с различными критериями, и цель заключается в
заключение контракта в лучших условиях.
В соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ, составляющим
тендерную документацию, клиент включает цену контракта в список критериев
с минимальной стоимостью.
30
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от
20.11.2018) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.garant.ru
30
Таким образом, представляется возможным сделать вывод, что понятия
«эффективность» и «экономика» не идентичны по объему - эффективность
расходования бюджетных средств неизбежно понимает их сбережения. Следует
также отметить простоту и узкое понимание концепции «сбережений».
Действительно, при достижении эффекта простой экономии бюджетных
средств такие проблемы часто возникают как неполное развитие бюджетных
средств, выделяемых на бюджетные расходы, что может повлечь за собой
сокращение финансирования его расходов для клиента в следующем периоде.
Но, в конце концов, трудно планировать сбережения, и невозможно
предположить его размер в следующем периоде.
Достижение экономии бюджета при осуществлении городских и
муниципальных закупок является, по крайней мере, существенным, и лишь
частью процесса эффективного расходования бюджетных средств и может
использоваться только в качестве дополнительного критерия эффективности
работы клиента и уполномоченного органа, поскольку он носит чисто
практический характер.
Невозможно однозначно оценить экономическую эффективность
городских и муниципальных закупок на основе одного показателя. Для этих
целей необходимо использовать систему показателей, которая позволяет
получить оценку эффективности городских (муниципальных) закупок в
различных аспектах на разных этапах реализации контрактной системы.
Предлагаемый метод комплексной оценки позволяет оценить не только
отдельные процедуры закупок, но и всю систему договоров в целом, рассчитать
не только экономию бюджета, но и показатели, характеризующие все этапы
контрактной системы в области закупок: планирование, размещение заказов и
выполнение контрактов.
Целесообразно одновременно применять оба типа оценки - быструю
оценку для каждой закупки, комплексную аналитическую - по результатам
отчетного периода для отдельных закупочных отраслей, клиентов, системы
государственных закупок и отраслевых департаментов в целом.
31
Рассмотрим оперативную оценку. Экономия от размещения единого
городского и муниципального заказа рассчитывается как простая разница
между начальной (максимальной) ценой контракта и ценой, по которой
заключен договор, а также процентом от начальной (максимальной) цены
контракт:
%100
С
Е
..нач.
нач
нкон
С
СС
(1)
где Снач. - начальная (максимальная) цена контракта;
Скон - цена контракта;
Сн - стоимость невыполненных контрактов.
Как видно из формулы (1), расчет экономии в этом случае зависит от
начальной (максимальной) цены контрактов. Обоснование первоначальной
(максимальной) контрактной цены требует от клиентов города проведения
серьезных маркетинговых исследований и специальных знаний о рыночных
исследованиях, которые не всегда выполняются ими профессионально.
Поэтому в большинстве случаев в качестве начальной (максимальной) цены
контрактов они указывают объем средств в пределах бюджетных обязательств,
предназначенных для покупки этого вида продукции, что не отражает реальной
ситуации на рынке
31
.
Значимость экономии бюджета позволяет сделать выводы о степени
производительности закупок, однако, учитывая важность проблемы
правильности расчета и обоснованности начальной (максимальной)
контрактной цены, также необходимо правильно интерпретировать
полученную экономию. Например, если по результатам городских и
муниципальных закупочных процедур была получена величина E = 0
(единственный участник, участников нет, закупки не прошли тендерные
процедуры), то работу клиента можно охарактеризовать как неэффективную,
31
Карпов В. А. Актуальные проблемы применения законодательства РФ о размещении
заказов для государственных нужд // Юридический мир. - 2015. - № 2. – С. 112-116.
32
поскольку бюджетных сбережений не были достигнуты. В этой связи
возможными действиями клиента для повышения эффективности может стать
дополнительное исследование рынка, привлечение поставщиков.
Если коэффициент сбережений составляет E <5%, то степень
эффективности низкая, дополнительное изучение рынка, необходимо
привлечение поставщиков. Возможно, клиент очень точно определил
начальную цену контракта.
Если коэффициент сбережений составляет 5% <Е <10%, то степень
эффективности нормальна, действия клиента не требуют дополнительных
корректировок.
Если 10% <Е <20%, то можно сделать вывод, что закупка очень
эффективна, но необходимо обратить внимание на выполнение контракта
поставщиком.
Особое значение должно быть уделено закупкам с необоснованной
эффективностью, когда коэффициент сбережений E> 20%. Такая высокая
экономия может быть результатом несправедливых действий победителя или
неправильного расчета начальной (максимальной) цены контракта в результате
значительного завышения первоначальной цены контракта.
Как показывает практика, традиционная оценка закупок для предмета
исключительно экономии бюджета не полностью отражает степень
эффективности городской и муниципальной системы закупок и может
использоваться только для оперативного анализа
32
. При такой оценке из
анализа анализируется ряд ключевых показателей, в частности, работа клиента
по планированию и дисциплине исполнения контракта, соблюдение принципа
конкурентных закупок и соблюдение клиентом требований законодательства в
рамках контрактной системы. Поскольку расчет индикатора экономии бюджета
не учитывает степень обоснованности определения начальной (максимальной)
32
Зимина, Л. А. Практика государственных и муниципальных закупок в Германии //Госзаказ.
- 2015. - № 11. - С. 104-105.
33
цены контракта, а также фактических условий ценообразования, возникают
проблемы при расчете показателя экономии.
Рассмотрим комплексную оценку.
При оценке эффективности системы контрактов в области городских и
муниципальных закупок, в частности, представляется целесообразным
использовать следующие показатели.
1. Планирование закупок. K1 - экономия при размещении заказов.
Система планирования является наиболее важным этапом размещения заказа,
который позволяет сбалансировать систему закупок. Индикатор оценивает
систему планирования каждого клиента. Он рассчитывается как отклонение
фактических покупок от запланированных:
K1 = Е / С * 10 (2)
где E - экономия от закупок;
C - общая стоимость покупки.
Такие отклонения - это невыполнение запланированных закупок, наличие
незапланированных закупок, нарушение условий закупок.
Стандартное значение индикатора K1 = 10. Если у клиента есть
отклонения от фактического размещения заказа от запланированного
(например, наличие незапланированных мест размещения, нарушение условий
размещения, не распределение плановых заказов), индикатор K1 = 0.
K2 - соблюдение закона при размещении заказов. Показатель экономии
бюджетных расходов должен быть дополнен индикатором разумности расчета
начальной (максимальной) контрактной цены. Индикатор позволяет
определить, насколько реально и разумно клиент проводит исследования и
анализ рынка, проводит работу по сбору информации о рыночных ценах.
Индикатор оценивает, насколько велика величина отклонения начальной
(максимальной) контрактной цены от среднего значения отрасли. Коэффициент
рассчитывается как процентное отклонение начальной (максимальной)
контрактной цены, определенной клиентом, от средней цены контракта,
предложенной участниками при размещении заказа: