16
саморегуляционных механизмов (например, разработка стандартов
деятельности) в ряде сфер (здравоохранение, образование, социальное
обслуживание) в настоящее время если и осуществимо, то только
применительно к частному сектору.
Во-вторых, очевидна проблема разграничения саморегулируемых
организаций и уже функционирующих союзов, ассоциаций, выполняющих
преимущественно функцию защиты интересов субъектов той или иной
профессиональной деятельности. Поэтому, на наш взгляд, вопрос о
широком внедрении саморегуляции в социальной сфере, создании условий
для такого внедрения стоит на повестке дня и требует продуманных
решений.
На передний план также выходят вопросы о порядке оказания услуг в
социальной сфере и их качестве, о расширении как хозяйственной, так и
финансовой автономии организаций, оказывающих такие услуги, и
коррелирующем сокращении расходов соответствующих бюджетов и др.
Задача государственного управления здесь двоякая. С одной стороны,
необходимо создать благоприятные условия для развития сферы услуг,
устранив регулятивные и правореализационные препятствия. С другой
стороны, важно обеспечить не только наличие, но и соответствующее
качество услуг — качество, отвечающее современным потребностям
граждан. Требование качества услуг актуализирует проблему оптимизации
контрольно-надзорных инструментов, поиска таких контрольных
механизмов, которые не создавали бы дополнительных барьеров
функционирования организаций, оказывающих услуги в социальной сфере, и
одновременно не допускали бы бесконтрольной, произвольной деятельности
таких организаций.
Достойный уровень жизни — характеристика, измеримая не только
насыщенностью материальными, осязаемыми благами, но и
обеспеченностью, доступностью духовно-интеллектуальных благ. Задача
удовлетворения не только материальных, но и духовных потребностей
17
граждан как задача развития социальной сферы актуализирует вопрос о
создании экономических условий сохранения и умножения культурных и
духовных ценностей российского общества, совершенствования механизмов
предоставления соответствующих услуг. Ключевые направления
государственной политики в сфере культуры определены Основами
законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-I, а также
федеральными законами
10
. Актуальными задачами государства в области
управления культурой являются сохранение культурных ценностей
(поддержание и восстановление объектов культуры) и создание условий для
эффективного развития культуры, ее объектов, в том числе в русле
современных тенденций. В условиях общей направленности сокращения
бюджетного финансирования социальной сферы и оптимизации
организационно-правовых форм социальных организаций важным является
создание и развитие институтов государственно-частного партнерства.
В сфере культуры эффективными направлениями могут стать: развитие
меценатства и благотворительности; совместное участие государства и
бизнеса в развитии рынка культурных ценностей. Эффективных
управленческих решений требуют вопросы адекватной оценки культурных
ценностей и страховых механизмов их защиты.
Таким образом, можно сделать вывод, что социальная сфера – это сфера,
которая охватывает самые разные области человеческой жизни. Развитие
социальной сферы является важной составляющей системы рыночного
хозяйства страны. В условиях социально-экономической, политической,
культурной трансформации общества, поддержка и развитие социальной
сферы является первостепенной задачей государства.
10
Например, федеральные законы: от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и
музеях в Российской Федерации»; от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле»; от 25 июня
2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской
Федерации»; от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской
Федерации».
18
1.2 Управление социальной сферой на федеральном уровне
Целевой установкой социальной политики государства является
повышение уровня и качества жизни, совершенствование широкого спектра
условий жизнедеятельности населения. Качество жизни – это интегральное
понятие, всесторонне характеризующее уровень и степень благосостояния,
свободы, социального и духовного развития человека. Очевидно, что оно
должно определять целевые установки социально-экономического развития,
а также являться конечным результатом любых преобразований в
социальной сфере.
Социальная сфера включает в себя отрасли, в которых организации
осуществляют свою деятельность с целью решения социальных проблем
населения.
Проблематика социальной сферы сосредоточена вокруг следующих
направлений:
повышение качества жизни;
снижение уровня бедности;
совершенствование сферы здравоохранения;
экологическая политика;
совершенствование сферы образования;
реформирование жилищно-коммунального хозяйства;
социальная защита населения;
культурная политика
Отдельно выделяют и направление по работе с молодежью, как наиболее
перспективной и то же время социально незащищенной части населения.
Основой реализации государственной социальной политики является регион,
в связи с этим особенности его развития должны учитываться при разработке
и принятии управленческих решений в социальной сфере.
Цель функционирования социальной сферы – социальное развитие
региона, направленное на изменение благосостояния, структуры
19
потребностей и форм жизнедеятельности населения в меняющейся
социальной и экономической среде. Объектом социального развития
является население региона.
Социальная сфера предстает в виде системы взаимосвязей основных
отраслей (здравоохранение, образование, ЖКХ), деятельность которых
направлена на развитие человеческого потенциала и улучшение качества
жизни населения.
Основной субъект управления в социальной сфере – государство в лице
региональных органов власти.
Кроме того, субъектами управления в социальной сфере являются
хозяйствующие субъекты (бизнес-структуры), выполняющие социальные
функции, и общественные организации, играющие роль сторонних
наблюдателей и контролеров. На функционирование социальной сферы
региона как системы влияют различные факторы.
К ним относятся:
экономическая ситуация;
социально-политические процессы региона и страны в целом;
демографическая ситуация;
природно-климатические условия;
культурные и национальные особенности.
К основным задачам управления в социальной сфере относятся:
поддержка и развитие учреждений здравоохранения и
образования;
разработка программ общественной занятости;
распределение социальной помощи между социальными слоями
населения (прежде всего, наименее защищенными);
развитие механизма социального страхования и пр.
Развитие социальной сферы является важнейшим направлением
внутренней политики государства, обеспечения благополучия и
20
всестороннего развития граждан. В Конституции РФ (Статья 7) определено,
что Российская Федерация – социальное государство, политика которого
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека.
Признаками социального государства являются не только
декларируемые социальные права, но и их реализация, реальная доступность
абсолютному большинству населения. Обобщающим показателем развития
социальной сферы служат повышение уровня жизни, рост денежных доходов
населения, сокращение разрыва в доходах между богатыми и
малообеспеченными, что особенно важно для экономики, так как
способствует расширению внутреннего спроса, производству продукции
отечественных предприятий.
Как было уже сказано выше категория «социальная сфера» является
объектом социальной политики. Состояние и направленность развития
социальной сферы целиком и полностью вытекают из оценки актуальных
проблем социального развития конкретной территории.
Достижение высокого уровня качества жизни предполагает: вопервых,
обеспечение здоровья и среднеевропейских стандартов продолжительности
жизни; во-вторых, совершенствование составляющих образа жизни; в-
третьих, повышение уровня жизни населения.
Основные проблемы социального развития можно охарактеризовать,
исходя из анализа динамики и содержания, важнейших составляющих
качества жизни населения.
Сложившиеся к настоящему времени ситуация и проблематика качества
жизни населения, состояние социальной сферы прежде всего обусловлены
общим состоянием экономики, ходом и результатами экономических
реформ, а также состоянием материальных и финансовых ресурсов как в
отдельном регионе, так и в Российской Федерации в целом.
Сложная политическая и экономическая ситуация, другие объективные
обстоятельства, несовершенство законотворческой и практической
21
деятельности федеральных, региональных и муниципальных структур
управления в области социальной политики, не могут способствовать
снижению негативных процессов в социальной сфере. С одной стороны,
такой вывод подтверждается динамикой ряда важнейших социальных
показателей. Среди них, прежде всего, следует выделить показатели уровня
жизни, здоровья населения, занятости и т.д.
С другой стороны, он вытекает из появления таких социально опасных
негативных явлений, как безработица, социальное сиротство и
безнадзорность, невыполнение важнейших государственных социальных
гарантий, заметная поляризация структуры населения, социальная
напряженность. Наиболее общими показателями качества жизни являются
продолжительность жизни и воспроизводство численности населения.
Наличие ярко выраженных факторов отрицательного воздействия на
демографическую ситуацию, настоятельно требуют целостной стратегии и
программы действий в области демографического развития, в том числе и в
направлении изменения количественных и качественных параметров
населения в настоящем и будущем, создания предпосылок для плавного
протекания рождаемости, смертности, брачности, миграции, которые в
настоящее время имеют либо слабо выраженный характер, либо
скачкообразную динамику.
Последнее, в свою очередь, отражается на перепадах в численности
отдельных поколений и создает тем самым проблемы в области
здравоохранения, образования, занятости, социально-бытового обслуживания
населения. Среди комплекса причин, влияющих на состояние дел в сферах
воспроизводства населения и его здоровья, важное место занимает снижение
уровня жизни и расширение масштабов бедности больших в численном
выражении социальных групп.
Немаловажным является процесс расслоения общества по уровню
денежных доходов. Объективно происходящие процессы изменения качества
жизни, снижения уровня жизни ряда социальных групп привели к тому, что
22
за последние годы выросло число лиц, нуждающихся в социальной
поддержке. Важнейшим индикатором, характеризующим духовно-
нравственное состояние общества, качество и образ жизни населения,
является уровень преступности: устойчивое превышение темпов роста числа
лиц, совершивших преступления, над темпами роста общей численности
населения; усиление криминализации в части экономических преступлений и
рецидивных противоправных действий; рост преступности среди
несовершеннолетних.
Большой проблемой на сегодняшний день является сохранение
«производственно-ориентированной» концепции организации управления
социальной сферой, когда во главу угла ставятся вопросы руководства
подведомственными предприятиями, городским хозяйством и в целом
экономическим блоком, тогда как вся проблематика качества жизни
населения отодвигается на второй план.
Таким образом ориентирами развития социальной сферы в современных
условиях должны являться:
нормализация и улучшение демографической ситуации,
преодоление депопуляционных тенденций;
реализация нового подхода к охране здоровья, переход от
концепции «совершенствования медицинского обслуживания
населения» к концепции «расширенного воспроизводства
физического и психического здоровья населения»;
переориентация социальной политики на семью, обеспечение
социальных гарантий семье, детям и молодежи;
активизация социальной политики, переход к адресной
социальной помощи, достижение заметного улучшения
материального положения и условий жизни населения;
23
обеспечение эффективной, рациональной и свободно избранной
занятости населения, повышение качества и
конкурентоспособности трудового потенциала территории;
интенсификация развития культурно-образовательного
потенциала населения на основе использования духовных
традиций и наиболее эффективных современных образовательных,
воспитательных и культурно-просветительных технологий;
формирование и развитие инновационно-творческого потенциала
населения, создание условий для проявления массовых
культурных, образовательных и других социальных инициатив;
существенное улучшение и развитие социальной инфраструктуры;
разработка системы социальных нормативов и стандартов
социальной сферы.
Последняя целевая установка является во многом не только важнейшей,
аккумулирующей в себе текущие цели и задачи формирования действенной
социальной политики на современном этапе, но и по существу исходной,
если принять во внимание содержание ключевых проблем в области
социального развития на нынешнем этапе развития экономики и общества.
1.3 Особенности управления социальной сферой на муниципальном
уровне
Переход общества к рыночным отношениям, обострив социальные
проблемы, поставил в центр общественного мнения дальнейшее развитие
механизма управления социальной сферой. Опыт развитых стран
показывает, что нормальное функционирование параллельно рынка и
надежной системы социального управления - это необходимая и
своеобразная плата общества, бизнеса и работодателей за стабильность
существующей системы и возможность ведения надлежащей хозяйственной
деятельности.
24
Система управления социальными процессами должна быть
ориентирована на весь спектр общественных отношений. В современных
условиях управления социальными процессами уже не может
рассматриваться только как компенсационная форма взаимодействия в виде
организационного кластера социальной работы или как разновидность
социальных технологий, поскольку это сужает его содержание.
Государство на протяжении всей истории своего существования,
выполняло социально-ориентированные функции по регуляции
общественных отношений, созданию социального мира между различными
общественными слоями. В современной муниципальной доктрине
управление социальной сферой жизни общества является первостепенной
задачей: деятельность органов как муниципальной, так и муниципальной
власти, направленной на достижение благосостояния всего общества,
реализуемая через определённую модель социальной политики. Мировой
опыт свидетельствует о том, что далеко не все сферы жизни общества могут
управляться через создание рыночных отношений. В связи с этим рыночные
механизмы необходимо дополнять системой государственного
вмешательства, которой свойственна управленческая и контрольная
деятельность соответствующих органов власти.
«Социальное государство» стало одним из широко употребляемых
понятий как в политическом дискурсе, так и в научном дискурсе социально
гуманитарного направленности муниципальной службы. Но при всей широте
лексического применения сохраняются определенные проблемы, которые
относятся к теоретическому осмыслению социального государства и
практической реализации его функционирования.
Приоритеты социально направленной работы муниципальной службы
можно рассматривать в разном смысловом наполнении. Как социальный
идеал, достижение которого обеспечивает реализацию принципа социальной
справедливости, равенства возможностей и высокого уровня благосостояния.
Как идеологический конструкт муниципальной службы, ориентированный
25
на формирование представлений о современной государственности и
социальной ориентации рыночной экономики
11
.
С позиций классового подхода приоритеты муниципальной службы в
контексте развития социального государства является основополагающей
частью развития эффективного, демократического механизма. Для
юридической науки, которой принадлежит приоритет в данных
исследованиях, конституционное провозглашение социальной
направленности муниципальной службы стало основанием для изучения
взаимодействия правового и социального государства, обязательного
характера социального государства и конкретного нормативно-правового
наполнения его деятельности
12
.
Главным является определение правовой природы социального сферы,
его социальной политики и права государства на регулирование
социальными процессами. Концептуальный генезис социального
государства начинается с разработок Лоренца фон Штейна, который
первоначально ввел термины «социальная монархия» и «монархия
социальных реформ», а в 1850 г. — «социальное государство».
Именно с разработок социального государства Л. фон Штейна
«открывались настежь двери в науку для дальнейшего поиска социального
реформирования общества»
13
. Формирование теории социального
государства имеет свои социально-экономические и гносеологические
предпосылки. К социально- экономическим предпосылкам относится
нарастание революционного движения рабочего класса в Европе и
возможность социалистической альтернативы капитализму. Социальное
11
Пресняков М. В. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика:
учеб. / М. В. Пресняков, С. Е. Чаннов. – Саратов, 2008. – 266 с.
12
Пресняков М. В. Служебное право Российской Федерации / М. ВПресняков, С. Е. Чаннов. – М. : Норма
Инфра-М, 2011 – 448 с.
13
Холостова, Е.И. Зарубежный опыт социальной работы. / Е.И. Холостова, А.Н. Дашкина, И.В. Малофеев.
— М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2015. — 368 с.