34
осуществлению федеральными органами исполнительной власти мониторинга
правовой деятельности должностных лиц и государственных служащих. Это
деятельность политически ориентированных инициативных групп и
объединений по реализации гражданских инициатив, например работа
Общероссийского народного фронта, негосударственных СМИ и фондов,
участие граждан в форумах, диспутах, конференциях и других публичных
мероприятиях, позволяющих обсуждать содержательные компоненты
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Озвученная, систематизированная, критически обсуждаемая информация,
подпадающая под общественную оценку, будет способствовать формированию
наиболее эффективной организационно-управленческой модели деятельности
компетентных органов и должностных лиц. Такой уровень гражданской
активности сможет «подхватить» общественно значимые интересы и
стремления граждан и, распределяя их, передать компетентным органам. Такая
информация, озвученная на публичном уровне, позволит претворить в жизнь
социально-зрелую и прогрессивную культуру российского общества.
Участие граждан в охране общественного порядка. Здесь граждане вправе
информировать органы внутренних дел (полицию) и иные правоохранительные
органы о правонарушениях и об угрозах общественному порядку; участвовать в
мероприятиях по охране общественного порядка; участвовать в работе
координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов
(советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых
в органах внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органах, по
их приглашению. При этом появляются новые институты (общественные
объединения правоохранительной направленности, народная дружина)
17
, а
также механизмы включенности в данную деятельность молодежи, казачества и
других групп населения. Данная практика уже складывается в отдельных
17
Зайцев М.С. Конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами
государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2015.С.18
35
субъектах России, что в целом требует научного исследования и дальнейшего
законодательного регулирования.
Особого внимания заслуживает институт общественного контроля, под
которым можно понимать организационно-управленческую деятельность
представителей общественности, направленную на выявление нарушений
закона со стороны органов государственной власти и должностных лиц,
проведение независимых правовых экспертиз и принятие соответствующих мер
правового воздействия
18
. Общественный контроль может выступить достаточно
новой и перспективной формой участия граждан в управлении делами
государства. Основными видами общественного контроля являются:
общественный земельный контроль (ст. 72.1 ЗК РФ), деятельность
общественных наблюдательных комиссий, осуществляющих общественный
контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного
содержания
19
, общественный контроль в бюджетной, налоговой сферах и др.
Можно говорить о том, что этот институт в некотором смысле является
собирательным. Поэтому важно: а) институционально определить его место в
системе других институтов гражданского общества и демократии, а также
определить механизм взаимодействия с ними; б) установить функции этого
института, которыми, помимо контрольной, могут выступить: интегративно-
коммуникационная, координационная, информационная функции; в)
законодательно закрепить правовые инструменты и регламент проведения
общественного контроля; г) определить параметры, критерии эффективности,
действенности такого института.
3. Допустимые формы. Здесь сразу следует пояснить, что данные формы
участия граждан в управлении делами государства на сегодняшний день
практически не нормированы. Но в историческом аспекте либо локально,
выборочно законодатель и правоприменитель касались этих институтов. Эти
18
Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: проблемы
конституционно-правового регулирования и реализации / Под ред. Г.Н. Комковой. М.: ДМК-Пресс, 2013. С.78.
19
Нудненко Л.А. Проблемы правовой регламентации правотворческой инициативы граждан в Российской
Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 2.С.89
36
формы с определенными национально-политическими традициями и
социально-правовой культурой сегодня реализуются в зарубежной практике.
Российской юридической науке также следует обратить внимание на них.
Отзыв избирателями высшего должностного лица субъекта Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации). Необходимо отметить, что в 1999 году
законодатель уже обращался к данной форме, закрепив его в законодательстве
РФ. Но в последующем нормы закона, предусматривающего данную форму
демократии, были признаны неконституционными, поскольку по решению
Конституционного Суда РФ они не предусматривают необходимость четких
правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, не
устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного
голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта РФ,
что создает возможность произвольного применения данного института,
особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по
политическим мотивам
20
. Тем не менее данную форму можно реанимировать,
предложив дополнительные правовые средства в указанном демократическом
механизме. Этими средствами могут выступить: общественный опрос,
публичное обсуждение деятельности главы региона, результат экспертного
анализа итогов его работы и места в рейтинге эффективности и др.
Наказы избирателей и их исполнение. Справедливо отмечается
перспективность развития института наказов избирателей. Кроме того, в
стороне остается правовая технология рассмотрения таких обращений, хотя
фрагментарное закрепление этой формы гражданских инициатив в
нормативных положениях отдельных субъектов РФ присутствует
21
. Большое
значение имеют механизм реакции компетентных органов на обращения и
полученный результат, принимаемые ими соответствующие меры. Заметим, что
20
Тепляшин И.В. Участие российской молодежи в управлении делами государства: современное состояние и
вопросы развития // Российская юстиция. 2013. № 11.С.57
21
Широбоков С.А. Конституционно-правовые аспекты участия граждан в управлении делами государства в
Российской Федерации. Пермь, 2014.С.89
37
в советский период наказы избирателей были реализованы достаточно
масштабно и этот институт играл заметную роль в развитии социалистической
модели взаимодействия граждан и депутатского корпуса. Осуществлялся целый
комплекс корпоративных мер, способствующих проведению внутренних
проверок и обсуждению возникающих вопросов. Поэтому при исследовании
указанной формы важно обратиться к историческому опыту, а также
определить наиболее оптимальный уровень ее применения в современных
условиях.
Институт народной законотворческой инициативы граждан, который
может включать в себя разработку законопроекта, создание инициативной
группы и организацию ею сбора подписей в поддержку принятия данного
закона российским парламентом. При соблюдении прочих процессуально
важных и технических действий со стороны общественности для
Государственной Думы РФ данный вариант правотворческой инициативы
будет означать такую же обязанность действий, как и при реализации права
законодательной инициативы иными субъектами, обозначенными в ст. 104
Конституции РФ. То есть Государственная Дума должна отреагировать на
законопроект
22
. Думается, этой форме уже предшествовали мероприятия,
связанные с обсуждением общественностью через систему Интернет отдельных
законопроектов (например, о полиции, об образовании).
В деятельности молодежных объединений также имеется социальный
потенциал, перспективность их работы сегодня находится на достаточно
высоком уровне. В этой связи совместно с читателем попробуем ответить на
несколько вопросов. В России, как отмечалось выше, уже 10 лет
функционирует Общественная палата РФ. В подавляющем большинстве
субъектов РФ созданы антинаркотические и антикоррупционные комиссии.
Предлагаем нашему читателю определить в своем регионе число
представителей молодежного сообщества, участвующих в подобных
22
Беликов Е.Г. Развитие принципа демократизма в финансовом праве в условиях формирования социального
государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 4. С. 11 - 15.
38
специализированных комиссиях. Какова роль региональных молодежных
парламентов - дублеров (в некоторых субъектах РФ и избирательных комиссий
- дублеров) в разрешении назревших общественных проблем? Какое
представительство в подобных форматах управленческой деятельности
осуществляет сельская молодежь
23
? Важно не упускать из виду талантливых и
активных молодых людей. Можно поднять вопрос о возможном возобновлении
деятельности российского комсомола, пионерии, гайдаровских дружин. Но,
конечно, следует учитывать современную специфику молодежной политики,
развивать патриотические настроения среди молодежи, разрешать проблемы
осуществления правовых возможностей и устранять управленческие барьеры
на пути правового новаторства в молодежной среде.
Можно говорить и об иных допустимых формах участия граждан в
управленческом механизме. Например, о развитии оперативного (негласного)
сотрудничества граждан с органами власти, прежде всего с
правоохранительными органами. Стоит не забывать о советском опыте
товарищеских судов, их роли в урегулировании трудовых, административных и
иных споров и ситуаций, требующих определенной реакции со стороны
общества, например трудовых коллективов, вузовских и учебных учреждений.
Стоит приглядеться к институту общественных лекторов, наставников,
передовиков, старост. Безусловно, деятельность таких лиц и общественных
структур допустима только с участием правоприменителя и только как
вспомогательная, гарантирующая дальнейшее индивидуальное правовое
регулирование и эффективную воспитательную работу со стороны
компетентных структур. Здесь важным также представляется вопрос о
нормативном закреплении и правоприменительном сопровождении
процедурных компонентов данных институтов. Не должен оставаться в стороне
и вопрос о правовом статусе таких лиц - представителей общественности, где
особое внимание должно быть адресовано не только их правам и обязанностям,
23
Федотова Ю.Г. Формы и виды участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства,
не связанные с включением в состав военной организации государства // Современное право. 2016. № 2. С. 18.
39
но и правовым льготам, законным интересам, гарантиям такой общественной
профессиональной деятельности.
В итоге актуальным направлением остается восстановление доверия
граждан к государственным структурам. В свою очередь, здесь необходима не
только правовая и политическая пропаганда, но и специальная правовая
технология формирования социального портрета лиц, участвующих в
управлении делами государства. Особенно важны качества этих лиц: особый
образовательный уровень, профессиональные навыки, опыт и умения,
репутация, общественная позиция. Здесь можно использовать как
исторический, так и зарубежный опыт.
В российском обществе можно создать гармоничную и соответствующую
социальным интересам общества нормативно-правовую конструкцию
системного взаимодействия граждан и государства, направленную на
эффективное совместное решение социальных, политических, управленческих
вопросов. При этом человек, его интересы и социальные потребности, учет
законной позиции граждан должны выступить узловыми элементами
эффективной правовой политики участия общественности в управлении делами
государства.
2.2 Институт общественного контроля в Российской Федерации
К статичным элементам системы контроля относится его
организационно-функциональная структура (подсистема), так как обладает
большим постоянством и стабильностью и тем самым обеспечивает
гомеостазис всей системы контроля, тогда как содержание ее технологической
(механизм контроля) и процессуальной (процесс контроля) подсистем является
более динамичным и мобильным.
По своей сути общественный контроль является целенаправленной
деятельностью субъектов по установлению наибольшего соответствия
функционирования органов государственной власти законодательным
стандартам и корректированию выявленных в ходе контроля отклонений.
40
В диссертационных работах последних лет, посвященных изучению
общественного контроля, граждане однозначно признаются субъектами
общественного контроля, более того, они рассматриваются как обладатели
приоритетных прав в данной деятельности и в первую очередь права на
информацию.
В научной литературе существуют различные основания классификации
видов контроля
24
. По отношению к контролируемому объекту контроль
подразделяется на внешний и внутренний. Применительно к органам
государственной власти общественный контроль в большинстве своем является
внешним, хотя вполне возможным представляется осуществление внутреннего
общественного контроля в лице профсоюзных организаций, а также различных
профессиональных ассоциаций и сообществ.
По объему содержания общественный контроль может быть общим
(линейным) и отраслевым (функциональным). Общий контроль, как правило,
осуществляется общественными советами при федеральных органах
исполнительной власти за различными направлениями деятельности
государственных органов, отраслевой, например, за деятельностью
государственных органов по соблюдению прав и свобод осужденных
общественными наблюдательными комиссиями.
В зависимости от времени осуществления различают предварительный,
текущий, последующий контроль. По периодичности проведения контрольных
мероприятий контроль подразделяют на систематический, периодический и
эпизодический
В научной литературе еще до принятия Федерального закона от 21 июля
2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации» существовали разные предложения относительно круга субъектов
общественного контроля. Так, А.С. Полещук аргументирует мнение о том, что
24
Бердникова Е.В. Правовые подходы к определению общественного контроля // Современное право. 2016. №
3. С. 29; Гриб В.В. Обязанности субъектов общественного контроля и проблемы их реализации // Российский
следователь. 2015. № 21. С. 30; Харитонов А.Н. Рецензия на книгу: Коломытцев Н.А., Коломытцева О.Н.
Современные проблемы общественного контроля в России // Административное и муниципальное право. 2014.
№ 7. С. 696
41
средства массовой информации (далее по тексту - СМИ) являются субъектами
контроля
25
.
Вместе с тем существует и противоположная позиция, например А.С.
Кузнецова, который считает, что СМИ не могут являться субъектами
общественного контроля, так как СМИ - это всего лишь способ донесения
информации
26
. По нашему мнению, формулировка, согласно которой
субъектами являются сами СМИ, не является корректной. В связи с анализом
определения становится понятным, что сами СМИ осуществлять контроль не
могут, они являются средством, с помощью которого осуществляется
общественный контроль. Субъектами общественного контроля являются лица,
которые осуществляют деятельность в сфере СМИ (представители). Одной из
целей этих лиц как субъектов общественного контроля является выявление
различных нарушений прав и свобод человека и привлечение внимания
граждан, государственных органов, органов местного самоуправления и их
должностных лиц к этим нарушениям. По запросам СМИ другие субъекты
общественного контроля обязаны предоставлять информацию,
предусмотренную законодательством об общественном контроле. Отметим,
что, несмотря на то что представители СМИ действуют в рамках трудовых
правоотношений, осуществление ими контроля, а именно освещение
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления,
базируется на добровольном (личном) выборе представителей СМИ (редактора,
издателя, журналиста).
До 2014 года не было четкого нормативного определения на предмет
того, каков же круг субъектов, способных осуществлять общественный
контроль. Причиной неопределенности в данном вопросе явился тот факт, что в
Российской Федерации долгое время отсутствовал федеральный закон,
регулирующий институт общественного контроля.
25
Полещук А.С. К вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в Российской Федерации и их
системе // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 6.С.78
26
Кузнецов А.С. Субъекты осуществления общественного контроля в Российской Федерации // Право и
государство: теория и практика. 2012. № 6(78) С. 89
42
Базовыми нормативными правовыми актами, устанавливающими
правовые основы осуществления общественного контроля, стали два
Федеральных закона, принятых в 2014 году:
1. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации»
27
. Данным Федеральным
законом устанавливаются правовые основы организации и осуществления
общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и
местного самоуправления, государственных (муниципальных) организаций,
иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные
полномочия.
2. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 256-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по
вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг
организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья
и образования»
28
. Данным Федеральным законом регулируется деятельность
большинства государственных и муниципальных учреждений, закрепляются
механизмы независимой оценки.
На основе вышеуказанных Законов выстраивается единая система
общественного контроля, составной частью которой становится независимая
оценка качества оказания социальных услуг.
Помимо того, учреждения выполняют роль объектов контроля, их
руководители, а также другие представители, имеют право сами стать
общественными контролерами (ч. 1 ст. 3 ФЗ № 212-ФЗ). Структурами,
имеющими данные полномочия, выступают структуры, указанные в ст. 9
Федерального закона № 212-ФЗ: общественные палаты федерального,
27
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации»// Собрание законодательства РФ.- 2014.- № 30 (Часть I).- ст. 4213.
28
Федеральный закон от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в
сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования»// Собрание законодательства
РФ.- 2014.- № 30 (Часть I).- ст. 4257
43
регионального и местного уровней, общественные советы при федеральных
органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ,
органах местного самоуправления, а также общественные наблюдательные
комиссии, наблюдательные советы, общественные инспекции и группы
общественного контроля. В состав указанных структур могут входить и
руководители учреждений.
Так, по данному принципу были созданы общественные советы при
Минздраве России, Минобрнауки России. В некоторых случаях членами
советов при федеральных министерствах становились представители
учреждений регионального и муниципального уровня. Государственные и
муниципальные учреждения также представлены в общественных палатах.
Работа вышеназванных структур имеет своей целью реализацию и защиту
прав и свобод граждан, проведение общественной оценки деятельности органов
власти, государственных и муниципальных организаций (п. 1, 3 ч. 1 ст. 5 ФЗ №
212-ФЗ). К задачам общественных контролеров относится: обеспечение
прозрачности и открытости деятельности и власти, и организаций,
осуществляющих ее отдельные полномочия, повышение эффективности этой
деятельности и т.д. (ч. 2 ст. 5 ФЗ № 212-ФЗ).
В качестве одного из основных механизмов «народного» контроля
(прежде всего, за деятельностью власти) выступают общественные советы. В
настоящее время в связи с принятием Федерального закона № 212-ФЗ
принципы их формирования существенно изменились. Так, в соответствии со
Стандартом деятельности общественных советов при федеральных органах
исполнительной власти (Типовому положению)
29
такой совет не должен
создаваться самим органом власти. Последний только утверждает состав
совета, сформированный общественной палатой.
29
Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (Типовое
положение)(одобрен протоколом заочного заседания Правительственной комиссии по координации
деятельности открытого правительства от 24.06.2015 № 3)// СПС «Консультант+»