53
Такой строго регламентированный законом порядок формирования
группы общественного контроля позволяет, по нашему мнению, привлечь к
общественному контролю действительно подготовленных правозащитников,
специалистов в подконтрольной сфере, по-настоящему заинтересованных в
совершенствовании работы органов публичной власти, государственных и
муниципальных учреждений. Они и будут составлять костяк сообщества
«разумных граждан», профессионально участвующих в управлении делами
государства.
Помимо уже имеющегося опыта организации и деятельности групп
общественного контроля, закрепленных ранее рядом субъектов РФ требований
к общественным контролерам, Федеральный закон «Об основах общественного
контроля в Российской Федерации» устанавливает и дополнительные критерии
возможности участия общественных инспекторов, общественных экспертов в
осуществлении общественного контроля. В соответствии со ст. 11 указанного
Федерального закона данные субъекты общественного контроля не
допускаются к его осуществлению при наличии конфликта интересов при
осуществлении общественного контроля. Под конфликтом интересов
понимается ситуация, при которой личная заинтересованность общественного
контролера влияет или может повлиять на объективность и беспристрастность
осуществления контроля и при которой возникает или может возникнуть
противоречие между личной заинтересованностью общественного инспектора,
общественного эксперта или иного лица субъекта общественного контроля и
целями и задачами общественного контроля, установленными Федеральным
законом. Под личной заинтересованностью общественного контролера
понимается возможность получения им доходов в виде денег, ценностей, иного
имущества, в том числе имущественных прав либо услуг для себя или для
третьих лиц. Перечисленные суждения касаются требований к общественным
контролерам, порядку их отбора.
Еще один вывод, который можно сделать из анализа положений
Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской
54
Федерации», связан с формами взаимодействия субъектов общественного
контроля друг с другом, а также с органами государственной власти и местного
самоуправления.
Несмотря на ограниченный перечень субъектов общественного контроля,
закон допускает формирование и иных организационных структур
общественного контроля, а также предоставляет общественным объединениям
и иным негосударственным некоммерческим организациям право осуществлять
общественный мониторинг, общественное обсуждение, принимать участие в
осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных
Федеральным законом.
Если предположить, что в какой-то момент все перечисленные субъекты
общественного контроля, общественные объединения воспользуются своими
правами и станут осуществлять в разнообразных формах контрольные функции
в отношении органов публичной власти, то нетрудно себе представить, каким
хаотичным может оказаться такой контроль. Тем более что в стране достаточно
государственных надзорных и контролирующих органов. Поэтому важно в
целях координации деятельности общественных контрольных органов в
соответствии со ст. 17 Закона создавать ассоциации и союзы субъектов
общественного контроля, проводить совместные мероприятия.
Так, по решению исполкома Общественной палаты Тюменской области
такая ассоциация создана, образован координационный совет, в который вошли
представители общественных советов при исполнительных органах
государственной власти и органах местного самоуправления, наблюдательной
комиссии по общественному контролю за обеспечением прав человека в местах
принудительного содержания, члены Общественной палаты области.
Деятельность ассоциации направлена на упорядочение разрозненных
контрольных действий, проведение совместных публичных мероприятий.
Следующим этапом деятельности ассоциации должно стать заключение
соглашений о сотрудничестве с государственными надзорными и
контролирующими органами, и прежде всего с прокуратурой, которая
55
координирует проведение проверок государственных органов и органов
местного самоуправления. Взаимодействие будет эффективным при условии
четкого регламентирования порядка осуществления общественного контроля,
процедур рассмотрения результатов контроля, реализации необходимых мер по
защите прав и свобод граждан, устранению выявленных недостатков в
деятельности органов публичной власти.
И еще один вывод можно сформулировать. Несмотря на неоднократно
высказанные учеными-юристами, в частности В.А. Андриченко, Ю.А.
Тихомировым и др., в ходе обсуждения проблем правового регулирования
общественного контроля предложения об определении мер ответственности
государственных служащих за неисполнение обоснованных рекомендаций
субъектов общественного контроля
41
<10>, Федеральный закон так и не
установил конкретные основания и меры ответственности, ограничиваясь лишь
констатацией, что органы государственной власти, органы местного
самоуправления обязаны рассматривать направленные им итоговые документы,
подготовленные по результатам контроля, и в установленный
законодательством РФ срок направлять соответствующим субъектам
общественного контроля обоснованные ответы. Да, в указанном Федеральном
законе есть специальная глава из одной статьи - ст. 27 «Ответственность за
нарушение законодательства Российской Федерации об общественном
контроле». Но в ней говорится лишь о том, что субъект общественного
контроля в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и
законных интересов общественных объединений и иных негосударственных
некоммерческих организаций вносит предложения в соответствующие органы
государственной власти и органы местного самоуправления о привлечении к
ответственности виновных должностных лиц. Ничего не сказано, к какому виду
(видам) ответственности могут быть привлечены должностные лица, какие
санкции, какими федеральными законами предусмотрены за подобные
нарушения, т.е. ответственность декларативно провозглашена. Ничего
41
Стародубова О.Е. Общественный контроль: правовая поддержка // Журнал российского права. 2013. № 2.С.85
56
конкретного не сказано об ответственности и за невыполнение рекомендаций
субъектов общественного контроля в случае, если их невыполнение привело к
неблагоприятным последствиям для граждан, населения муниципального
образования. Например, вследствие невыполнения или несвоевременного
выполнения рекомендаций, направленных на предотвращение возможных
технических аварий, пожаров, наводнений и др. Безусловно, возможная вина
должностных лиц должна быть доказана с учетом всех обстоятельств как
объективного, так и субъективного характера в установленном законом
порядке. Однако наличие в законе нормы, устанавливающей основания
привлечения должностных лиц за невыполнение рекомендации субъектов
общественного контроля, способствовало бы повышению эффективности
общественного контроля.
3.2 Перспективы совершенствования общественного контроля над
деятельностью органов государственной власти
Можно с уверенностью констатировать, что основной массив
законодательства, необходимый для становления системы общественного
контроля, сформирован как на федеральном, так и региональном уровне. Есть
нормативные акты и в муниципальных образованиях. Вместе с тем имеется
определенный резерв для совершенствования существующей системы
общественного контроля.
Понятие общественного контроля. Легальное определение общественного
контроля содержится в ст. 4 Закона. В ст. 1 Закона устанавливаются правовые
основы организации и осуществления общественного контроля за органами
власти и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными
законами отдельные публичные полномочия. Анализ данной и ряда
последующих статей Закона позволяет сделать вывод, что термин «публичный»
использован для обозначения не только открытого и гласного характера
деятельности органов власти, иных организаций, но и наличия общественно
значимой составляющей в их деятельности.
57
Этот вывод можно сделать, например, из буквального толкования ч. 1 ст.
10 Закона, в которой говорится о праве запрашивать информацию о
деятельности органов власти и иных организаций, осуществляющих публичные
функции, а также о праве обращаться в суд в защиту прав неопределенного
круга лиц, законных интересов общественных объединений и иных
негосударственных некоммерческих организаций (п. 3 и 7).
В соответствии со ст. 9 Закона Общественная палата России является
одним из субъектов общественного контроля. Цель деятельности
Общественной палаты России формулируется с использованием термина
«общественно значимый интерес» (ст. 2 Федерального закона от 04.04.2005 №
32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»). Можно
предположить, что речь должна идти о таких общественных интересах, без
удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные
интересы, с другой - обеспечить целостность, устойчивость, нормальное
функционирование и развитие гражданского общества в целом.
Представляется целесообразным уточнение содержания терминов
«публичный», «общественный», «государственный», а также связанных с ними
смежных терминов, таких, например, как «общественно значимый». Это
необходимо, в частности, для уяснения того, в защиту каких интересов можно
обращаться в суд, что по смыслу Закона означает судебная «защита интересов
неопределенного круга лиц». Последнее представляется важным для выявления
направлений гармонизации гражданского процессуального законодательства и
законодательства об общественном контроле.
О.А. Околеснова предлагает употреблять термин «публичный интерес»
как родовой, разделяемый на государственный и общественный интересы. По
ее мнению, «государственный тогда становится интересом публичным, когда
он, во-первых, соответствует праву и, во-вторых, отражает интерес
общественный. В свою очередь, общественный интерес становится
общественным только тогда, когда не противоречит праву и обеспечивается им.
Из чего и следует, что необходимо не просто декларативное применение
58
термина «общественные интересы», а законодательная регламентация его
содержания»
42
.
В действующем процессуальном законодательстве под защитой
неопределенного круга лиц следует понимать защиту общих интересов
физических лиц, юридических лиц и их групп, объединений и ассоциаций,
неперсонифицированного круга, когда установление их точного количества не
требуется или установление точного количества участников группы не является
необходимым условием для судебной защиты
43
.
Очевидно, что интересы неопределенного круга лиц и общественно
значимые интересы не являются тождественными понятиями. Вместе с тем
О.А. Околеснова с определенной долей условности в контексте современного
отечественного законодательства предлагает соотносить понятия «защита
интересов неопределенного круга лиц» и «осуществление общественного
контроля». Поэтому она предлагает признавать субъекты общественного
контроля представителями неопределенного круга лиц при выступлении в суде
в защиту общественных интересов
44
. Получается своего рода юридическая
фикция.
Данный теоретический вопрос имеет и вполне прикладное практическое
значение. Дело в том, что обращаться в суд можно, выступая в защиту
интересов неопределенного лица, а от уплаты государственной пошлины
освобождаются органы, выступающие в защиту государственных и (или)
общественных интересов, а также объединения потребителей, выступающие в
защиту неопределенного круга потребителей
45
.
42
Чугурова Т.В. Процессуальные формы защиты публичных интересов в российском праве: Дис. ... к.ю.н.
Самара, 2007. С. 45.
43
Тюрина Н.Е. Международная торговля как фактор развития международного публичного права: Монография
/ Науч. ред. Г.И. Курдюков. Казань: Центр инновационных технологий, 2009. С. 101.
44
Смольников Д.И. Публичный интерес в гражданском процессе России // Мировой судья. 2012. № 5; СПС
"КонсультантПлюс".
45
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ// Собрание
законодательства РФ.- 2000.- № 32.- ст. 3340
59
Субъекты общественного контроля. Согласно ст. 3 Закона граждане РФ
вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и
в составе общественных объединений и иных негосударственных
некоммерческих организаций. Граждане участвуют в осуществлении
общественного контроля в качестве общественных инспекторов и
общественных экспертов. Далее в ст. 9 Закона перечислены субъекты
общественного контроля, которыми являются:
1) Общественная палата РФ;
2) общественные палаты субъектов РФ;
3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;
4) общественные советы при федеральных органах исполнительной
власти, общественные советы при законодательных (представительных) и
исполнительных органах государственной власти субъектов РФ.
Кроме того, в Законе предусмотрена возможность создания:
1) общественных наблюдательных комиссий;
2) общественных инспекций;
3) групп общественного контроля;
4) иных организационных структур общественного контроля.
Вместе с тем в последующих статьях Закона называются общественные
инспектора (ст. 21), общественные эксперты (ст. 23); инициировать некоторые
формы общественного контроля могут все уполномоченные, созданные при
разных органах государственной власти (ст. 22).
Анализ вышеприведенных норм, правоприменительной практики
позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, в Законе заложена так называемая «модель
«некомпетентного» общественного контроля. В частности, и к субъектам
общественного контроля не предъявляются требования о наличии какого-либо
образования, не говоря уже о наличии специальных знаний и навыков, и в
числе основных принципов общественного контроля не названы
профессионализм или компетентность. Только одна форма общественного
60
контроля - общественная экспертиза (ст. 22) - основана на использовании
субъектами общественного контроля специальных знаний и (или) опыта для
исследования. В остальных же случаях вопрос о соответствии деятельности
органов государственной власти общественным интересам будет разрешаться
гражданами в отсутствие у последних образовательного и профессионального
ценза»
46
.
Для сравнения можно привести механизм, предусмотренный в
Постановлении Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов»
47
: независимая антикоррупционная экспертиза проводится
юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Минюстом
России в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов, в соответствии с методикой, утвержденной Постановлением
Правительства РФ от 26.02.2010 № 96. Иными словами, функции
общественного контроля предоставляются не любым гражданам или
организациям, а тем, кто прошел процедуру аккредитации в Минюсте России,
для этого, в частности, гражданин должен обладать высшим
профессиональным образованием и стажем работы по специальности не менее
пяти лет.
Можно привести и другой пример. Ассоциация юристов России, вводя
функцию общественной аккредитации юридических вузов, разработала целую
систему показателей, которые по некоторым параметрам являлись более
суровыми, чем аналогичные показатели, используемые при государственной
аккредитации. Данная функция была возложена на Ассоциацию юристов
46
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации»// Собрание законодательства РФ.- 2014.- № 30 (Часть I).- ст. 4213.
47
Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов»// Собрание законодательства РФ.- 2010.- № 10.-
ст. 1084.
61
России Указом Президента РФ от 26.05.2009 № 599 «О мерах по
совершенствованию высшего юридического образования в Российской
Федерации»
48
.
Одной из форм общественного контроля является мониторинг. Можно
говорить об определенной тенденции по профессионализации этой
деятельности. Иллюстрацией этого являются Указ Президента РФ от 20.05.2011
№ 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»;
Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении
методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской
Федерации». Очевидно, что мониторинг, т.е. постоянное или временное
наблюдение за деятельностью органов власти, организаций, выполняющих
публичные функции, требует не только сбора определенного фактического
материала, но и его последующей переработки, систематизации, анализа,
обобщения. А для этого нужны профессиональные компетенции.
В субъектах РФ также наблюдается тенденция профессионализации
общественного контроля. Так, в ст. 3 Закона Республики Дагестан от 13.03.2015
№ 19 «Об общественном экологическом контроле»
49
предусматривается, что
общественными экологическими инспекторами могут быть граждане РФ,
обладающие специальными знаниями и навыками, необходимыми для
осуществления деятельности общественных экологических инспекторов.
Аналогичные нормы есть и в Законе Кабардино-Балкарской Республики от
17.03.2014 № 6-РЗ «Об общественном экологическом контроле».
Согласно Приказу Департамента ЖКХ и государственного жилищного
надзора Томской области от 28.02.2014 № 10 «Об общественном жилищном
контроле» общественные жилищные инспекторы - лица, осуществляющие на
территории Томской области общественный жилищный контроль и
получившие статус общественных помощников государственных жилищных
48
Указ Президента РФ от 26.05.2009 № 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического
образования в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ.- 2009.- № 22.- ст. 2698
49
Закон Республики Дагестан от 13.03.2015г № 19 «Об Общественном экологическом контроле»//
[электронный ресурс] http://docs.cntd.ru/document/424040197
62
инспекторов Томской области. Общественными помощниками
государственных жилищных инспекторов Томской области могут быть
граждане РФ, прошедшие обучение по программам в сфере управления
многоквартирными домами, контроля и надзора в жилищной сфере.
Вопрос профессионализации общественного контроля имеет и иной
аспект. В Законе говорится об общественной проверке, анализе и общественной
оценке издаваемых ими актов и принимаемых решений. Иными словами, речь
идет о проверке, анализе, оценке качества оказываемой государственной и
муниципальной услуги. А это, в свою очередь, требует наличия
соответствующих регламентов, стандартов, оценить которые могут иногда
только специалисты.
На это же, кстати, указывается и в докладе Общественной палаты России
о состоянии гражданского общества: необходимо сформировать ассоциации
общественного контроля во всех основных социально значимых сферах
(здравоохранении, образовании, культуре, экологии и др.)
50
. Данные
ассоциации могут осуществлять общественный контроль с учетом
профессиональных компетенций их членов.
Представляется целесообразным предусмотреть необходимость
осуществления общественного контроля за отдельными видами деятельности
органов власти и организаций, выполняющих отдельные публичные функции
на профессиональной основе. Общественными инспекторами, общественными
экспертами могут быть лица, наделяемые соответствующим статусом по
результатам государственной, муниципальной или общественной аккредитации
после проверки их соответствия определенным профессиональным
требованиям. Такой подход будет коррелировать с принципом
профессиональной деятельности, который положен в основу государственной
гражданской и муниципальной службы.
50
Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2014 год. М.: Общественная палата
Российской Федерации, 2014. С. 142.