13
В целом, несмотря на существующие недоработки Федерального закона
от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации», его принятие является, безусловно, историческим
событием в деле провозглашения универсальных основ этого института
гражданского общества.
Таким образом, устойчивое и поступательное развитие гражданского
общества возможно тогда, когда оно находится в состоянии равноправного
партнерства и качественного правового взаимодействия с государством. Это
достигается кропотливой созидательной работой со стороны всех субъектов
социума при условии создания определенной системы контактов и
взаимообмена. От того, по какому пути будет развиваться это взаимодействие,
в конечном счете зависит, быть или не быть демократическому правовому
государству в Российской Федерации с развитым и стабильным гражданским
обществом.
1.2 Историко-правовые этапы развития общественного контроля в
дореволюционной России и СССР
В дореволюционной России общественного контроля в том смысле, в
котором мы сегодня понимаем данное понятие, фактически не существовало.
Необходимые для управления страной контрольные функции осуществлялись в
форме государственного контроля. Тем не менее идеи общественного контроля
достаточно активно обсуждались среди мыслителей того времени. Так, еще
А.Н. Радищев, глубоко сочувствовавший угнетенному народу, жаждавший его
освобождения и прямо содействовавший этому, критиковал крепостничество и
абсолютизм, опираясь на концепцию естественного права и принципы
либерализма. По его мнению, необходимо было такое устройство государства,
в котором обеспечивались бы естественные права человека - его «свободы».
Главные среди них - свободы мысли, слова, деяния, защиты самого себя, «когда
того закон сделать не в силах», права собственности, право на объединения в
общества, право «быть судимым себе равными». На необходимость
активизации общественного участия в жизни страны указывал П.Я. Чаадаев:
14
«Наши государи... почти всегда вели нас за руку..., почти всегда тащили страну
на буксире без всякого участия самой страны»
11
. А.С. Хомяков, в свою очередь,
высказывался, что общество должно быть свободным, самодеятельным и не
рассчитывать лишь на опеку государства, иначе оно станет больным
обществом; правовые нарушения в частном секторе общества гораздо менее
важны и опасны, чем преступления власти; есть свобода и независимость
людей друг от друга и от государства. Будущее России, как справедливо считал
А.С. Хомяков, в первую очередь связано со становлением в сильном
государстве сильного гражданского общества
12
.
Несмотря на отсутствие нормативного закрепления общественного
контроля, дореволюционная Россия характеризуется достаточно высоким
уровнем развития общественной самоорганизации, оказывавшей значительное
влияние на деятельность государственных органов.
В России в первые шестьдесят лет XIX в. общественных организаций
было немного - около ста, причем подавляющая их часть действовала в Москве,
Санкт-Петербурге и прибалтийских губерниях. Бум общественной
самодеятельности пришелся на начало XX в. Толчком для развития
общественного движения явилось издание Манифеста от 17 октября 1905 г.,
которым император Николай II даровал подданным Российской империи
«незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной
неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов».
Царское законодательство способствовало образованию системы
государственных общественных объединений, которые создавались по
инициативе власти, на основе регламентации их задач и структурной
организации для непосредственного участия представителей общества в
решении отдельных вопросов публичного характера, связанных с
осуществлением государственной власти. Так, политическую функцию
11
Чаадаев П.Я. Статьи и письма. М., 1987. С. 136.
12
Шеломенцев В.Н. Общественные объединения в России: теоретико-правовой и институциональный анализ:
дис. ... докт. юрид. наук. 12.00.01. М., 2006. С. 59 - 60.
15
выполняли представители общественных объединений, входившие в состав
Государственного совета - верхней палаты первого российского парламента: от
православного духовенства, от Академии наук и университетов, от
промышленности и торговли, от каждого губернского земского собрания, от
дворянских обществ. Политические объединения были представлены
депутатами нижней палаты - Государственной Думы - и объединялись в ней в
политические фракции. Осуществление отдельных административно-
распорядительных функций со второй половины XIX в. выполняли выборные
лица земских управ
13
.
С начала XX в. получают активное развитие общественные объединения,
активно действовавшие в таких областях, как наука и техника, спорт и
искусство, просвещение и здравоохранение, благотворительность и
взаимопомощь. В 1914 г. в Москве насчитывалось более 600 различных
обществ и клубов указанных профилей. Общества взаимопомощи были
созданы для учителей, агрономов, врачей, инженеров, портных, пекарей и т.д.
Разделение по интересам в проведении досуга отразилось в создании городских
спортивных, драматических, просветительных и культурных обществ. В
столице, например, Московское общество искусства и литературы,
Императорское театральное общество, Русское общество фотографов,
Московский комитет грамотности и т.д. Одной из ключевых форм воздействия
общественности на власть являлись активно проводившиеся в начале XX в.
съезды - дворянские, земские, профессиональные и т.д. Именно они явились
показателем растущего участия общественности в делах управления. А.С.
Туманова отмечает, что свидетельством большого общественного резонанса
российских съездов служила высокая численность их участников. Так, свыше 1
тысячи человек каждый собрали Киевский сельскохозяйственный и Женский
петербургский съезды 1913 г., более 3 тысяч - III съезд деятелей по
техническому и профессиональному образованию, более 7 тысяч -
13
Ястребов О.А. Эволюция государственных правительственных общественных объединений в XX веке в
России // Юридический мир. 2009. № 3.С.18
16
Петербургский Всероссийский съезд народных учителей 1914 г.
Демократический принцип организации съездов и состав их участников
способствовали преодолению местной замкнутости и обособленности, росту
сплоченности представителей отдельных профессий, как и российского
общества в целом. Хотя процесс роста числа общественных организаций шел
достаточно интенсивно, власть подозрительно относилась к попыткам создания
организаций массового характера, допуская их преимущественно в двух
формах - общества взаимопомощи и кооперативы. Общества взаимопомощи
помимо организации ссудных касс занимались организацией библиотек,
проведением спектаклей и концертов, трудоустройством своих членов,
выплатой пенсий, помощью в организации похорон и т.д
14
.
Общественные организации, вне всяких сомнений, сыграли наиболее
важную роль в развитии независимой гражданской жизни. Тысячи обществ и
объединений, созданных двумя поколениями до революции, предлагали
широкие возможности по ликвидации застоя в общественной жизни, по
«расширению кругозора», «воспитанию гражданского чувства» и
совершенствованию вкуса. Через общественные объединения частная
инициатива направлялась в определенные сферы практической гражданской
деятельности, что помогало избегать проявлений, во-первых, эгоистической и
жадной страсти к наживе, порицаемой русской православной церковью и
традиционной русской культурой, и, во-вторых, нигилизма радикально
настроенной интеллигенции, отвергаемого русскими либералами. Объединения
помогали сочетать интересы личности с общественными интересами,
индивидуализм с действиями на благо общества и (что является поразительной
чертой русского мира искусств в то время) европейские течения со старой
русской культурой. Деятельность объединений не только возбуждала чувство
общественного долга и гражданственность, отсутствующие в русской
национальной жизни, но и давала им новое содержание. Бюрократическое
14
Туманова А.С. Самодержавие и общественные организации в России 1905 - 1917 гг. Тамбов, 2012.С.26-27
17
служение государству или иллюзорное служение народу более не входили в
понятие общественного долга. Образованные русские люди получили
возможность заниматься практической, наполненной смыслом деятельностью,
направленной на структуры, стоящие между царем и народом
В наибольшей степени институт общественного контроля получил свое
развитие в пенитенциарной сфере. Так, участие общественности в сфере
исполнения наказаний впервые получило свое организационно-правовое
закрепление еще в начале XIX века. В 1816 г. Александр I учредил в
Петербурге Человеколюбивое общество, членам которого было представлено
право посещать заключенных в тюрьмах и опекать их, как это делалось в
подобных учреждениях за границей. В 1819 г. было создано Общество
попечительное о тюрьмах, целью которого являлось содействие нравственному
исправлению заключенных и улучшение условий их содержания, режима
отбывания наказания, организации труда и образования заключенных,
оказания на них религиозного воздействия. Общество активно боролось против
негуманного и жестокого обращения с заключенными. Так, в 1820 г. по
требованию членов Петербургского комитета была отменена практика
содержания арестантов в ошейниках, в 1822 г. тяжелые кандалы были
заменены облегченными и установлен запрет на применение ножных кандалов
в отношении женщин, в 1826 г. был введен запрет на применение к арестантам
цепей и «стульев», а в 1828 г. запретили применять колодки и связывать руки
арестантам.
В 1861 г. было принято новое Положение об Обществе попечительном о
тюрьмах. Обществу поручалось главное попечение обо всех местах лишения
свободы, распределение и контроль за расходованием денежных сумм,
отпускаемых на содержание арестантов, предоставлялось право открывать и
контролировать различные учреждения тюремной благотворительной
деятельности.
В целях исполнения рекомендаций Стокгольмского международного
тюремного конгресса (1876 г.) о создании наблюдательных советов (комиссий)
18
при каждой тюрьме как «органе совершенно отдельном от тюремной
администрации» Законом Российской империи от 30 мая 1884 г. было
предусмотрено создание наблюдательных комиссий за местами заключения.
Такие комиссии занимали промежуточное место между администрацией
тюрьмы и благотворительными организациями. В компетенцию комиссии
входило содействие организации труда заключенных; их нравственное и
религиозное образование; внесение в соответствующие инстанции
предложений по реформе тюремной системы, помилованию заключенных,
смягчению им наказания, досрочному освобождению; оказание помощи
освобождаемым от наказания в трудовом и бытовом устройстве.
Для контроля за содержанием заключенных в арестных домах,
находившихся в введении земств или городов, уездный или мировой съезд
избирал из благонадежных лиц особого попечителя для каждого помещения.
Попечитель (общественный контролер) регулярно посещал арестные дома,
проверяя условия отбывания наказания, следил за правильностью расходования
выделяемых на содержание арестантов денежных средств
В советский период институт общественного контроля развивался в
соответствии с новыми социальными и политическими требованиями.
Советский период развития общественного контроля целесообразно разделить
на три этапа:
- период с 1917 по 1964 г.;
- период с 1965 по 1989 г.;
- период с 1990 по 1991 г.
Первый этап советского периода характеризуется поглощением
общественного контроля государственным.
Так, стоящий у истоков общественного контроля советского периода
зародившийся после Февральской революции 1917 года рабочий контроль
изначально все же обладал общественной природой: органами рабочего
контроля являлись фабрично-заводские комитеты, на крупных предприятиях
действовали специальные контрольные комиссии. Основным направлением
19
деятельности был контроль над производственно-технической, а нередко и
коммерческо-финансовой деятельностью предприятий (за наймом и
увольнением рабочих и служащих, за поступлением и использованием заказов
и т.п.).
После Октябрьской революции содержание общественного контроля
начало претерпевать значительные изменения. В частности, определенное
влияние на развитие института общественного (рабочего) контроля оказал
Декрет о рабочем контроле, принятый ВЦИК 14 (27) ноября 1917 г., согласно
которому во всех промышленных, торговых, банковых, сельскохозяйственных,
транспортных, кооперативных, производительных товариществах и прочих
предприятиях, имеющих наемных рабочих или же дающих работу на дом,
вводился рабочий контроль над производством, куплей-продажей продуктов и
сырых материалов, хранением их, а также над финансовой стороной
предприятия. Рабочий контроль осуществлялся всеми рабочими данного
предприятия через свои выборные учреждения (заводские, фабричные
комитеты, советы старост и т.п.), в том числе при участии представителей от
служащих и от технического персонала. Органы рабочего контроля наделялись
следующими правами:
- наблюдение за производством;
- установление минимума выработки предприятия;
- принятие мер к выяснению себестоимости производимых продуктов;
- контроль всей деловой переписки предприятия.
За сокрытие корреспонденции владельцы были ответственны по суду.
Коммерческая тайна юридически была отменена. Владельцы были обязаны
предъявлять органам рабочего контроля все книги и отчеты как за текущий год,
так и за прошлые отчетные годы.
Решения органов рабочего контроля были обязательными для владельцев
предприятий и могли быть отменены лишь постановлением высших органов
рабочего контроля. При этом интересно отметить, что предпринимателю или
администрации предприятия был предоставлен трехдневный срок для
20
обжалования в соответствующий высший орган Рабочего контроля всех
постановлений низших органов рабочегоконтроля.
До января 1918 г. в масштабе страны руководство советами рабочего
контроля, действовавшими в крупных городах, губерниях и промышленно
развитых районах при советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов,
осуществлял Всероссийский совет рабочего контроля, в составе которого были
созданы комиссии специалистов-ревизоров по определенным отраслям
производства. С января 1918 г. рабочий контроль приобрел характер
государственного. Его организационной формой стала Центральная
контрольная коллегия и учетно-контрольные коллегии и контрольные комиссии
на местах. В июле 1918 г. в связи с принятием Конституции РСФСР
Центральная контрольная коллегия была преобразована в Народный
комиссариат государственного контроля РСФСР.
В дальнейшем об общественном контроле говорить не приходилось
вплоть до 1965 г., когда Верховный Совет СССР принял решение о
преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы
народного контроля.
Второй этап советского периода характеризуется возрождением
общественного контроля в виде народного контроля и его сочетанием с
государственным. С одной стороны, действовали комитеты во главе с
Комитетом народного контроля СССР как государственное звено, с другой -
группы и посты как общественные органы.
Система органов народного контроля регламентировалась Законом от
09.12.1965 «Об органах народного контроля в СССР», Положением об органах
народного контроля в СССР, утвержденным Постановлением Центрального
Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 19.12.1968 № 1020, а также
законами союзных и автономных республик.
Согласно Закону от 09.12.1965 «Об органах народного контроля в СССР»
органы партийно-государственного контроля преобразовывались в органы
народного контроля.
21
В систему органов народного контроля входили Комитет народного
контроля СССР, комитеты народного контроля союзных республик, комитеты
народного контроля автономных республик, краевые, областные, автономных
областей, окружные, городские и районные комитеты народного контроля, а
также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых советах
депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях,
организациях и воинских частях.
В Положении об органах народного контроля в СССР были раскрыты
содержание и значение народного контроля. Так, в Положении
декларировалось, что органы народного контроля занимают важное место в
советском обществе, являясь одной из форм социалистической демократии.
Через них широкие массытрудящихся осуществляли право контроля в области
экономики, хозяйственного и культурного строительства, участвовали в
управлении делами государства. В органах народного контроля сочетался
государственный контроль с общественным контролем трудящихся на
предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Главной их силой
являлись рабочие, колхозники и служащие, которые работали в группах,
постах и комитетах народного контроля, участвовали в проверке исполнения
директив партии и правительства, помогали претворению их в жизнь,
добивались единства решения и дела.
Органы народного контроля работали под руководством партии и
правительства, выступали их активными помощниками в повседневной
деятельности по воспитанию кадров в духе высокой организованности и
дисциплины. Партийные организации направляли деятельность органов
народного контроля, оказывая им всемерную поддержку и помощь в работе.
Основу системы органов народного контроля составляли группы и посты
народного контроля, которые были призваны осуществлять контроль
непосредственно на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях,
помогать партийным организациям и администрации добиваться на всех
участках производства, управления и обслуживания создания обстановки,
22
которая исключала бы возможность проявления бесхозяйственности и
расточительства, нарушения государственной и производственной дисциплины,
социалистической законности.
Группы и посты народного контроля наделялись следующими правами:
- проводить проверки, рейды, смотры на предприятиях, в колхозах,
учреждениях и организациях;
- принимать участие в проверках и ревизиях их производственной и
финансово-хозяйственной деятельности, осуществляемых вышестоящими
органами;
- знакомиться с документами и материалами, характеризующими
состояние дел на проверяемых объектах;
- заслушивать по итогам проверок объяснения лиц, виновных в срыве
производственных планов и заданий, допустивших нарушения
государственной дисциплины, бюрократизм и волокиту, бесхозяйственность и
злоупотребления;
- объявлять виновным лицам общественные порицания, обязывать их
выступить перед коллективом с сообщением о мерах, принимаемых к
устранению недостатков;
- передавать дела на рассмотрение товарищеских судов;
- ставить перед администрацией, партийными и другими общественными
организациями коллектива вопросы, которые возникают в результате проверок,
в частности вопросы о привлечении к ответственности работников, виновных в
допущении тех или иных недостатков.
Более того, на руководителей предприятий, колхозов, учреждений и
организаций накладывалась обязанность оказывать группам и постам
народного контроля всемерную помощь в работе, рассматривать их
предложения, рекомендации и принимать необходимые меры к устранению
вскрытых недостатков. В свою очередь, группы и посты наделялись правом
проверять, как осуществляются их предложения и рекомендации, и доводить
результаты проверок до сведения коллективов трудящихся.