3
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .........................................................................................................
Глава 1. Теоретические аспекты организации контроля за деятельностью
органов государственного управления ……………………………………….
1.1 Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью
органов государственного управления .............................................................
1.2 Историко-правовые этапы развития общественного контроля в
дореволюционной России и СССР ...................................................................
Глава 2. Современное состояние и перспективы развития системы
общественного контроля в Российской Федерации …………………............
2.1 Формы участия граждан в управлении делами государства ……..
2.2 Институт общественного контроля в Российской Федерации …..
Глава 3. Проблемы повышения эффективности общественного контроля и
перспективы его совершенствования в Российской Федерации
…………………………………..…………………………….............................
3.1 Проблемы организации общественного контроля за
деятельностью органов государственного управления в Российской
Федерации …………...........................................................................................
3.2 Перспективы совершенствования общественного контроля над
деятельностью органов государственной власти ……………………………
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...………………………………………………………………
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ………………………….
4
7
7
13
29
29
39
47
47
56
68
72
4
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность работы. Право на получение информации представляется
первостепенным, поскольку позволяет получить первичную информацию,
необходимую для реализации тех или иных форм общественного контроля. В
основе реализации данного права лежат принципы гласности и открытости
процесса функционирования исполнительной, законодательной, судебной
власти, правоохранительных органов и органов местного самоуправления, без
обеспечения которых невозможно становление гражданского общества.
Именно благодаря информационной прозрачности обеспечивается
открытость и доступность органов государственной власти для общественного
контроля, формируются отношения подотчетности власти гражданскому
обществу. Именно открытость и гласность обязывает органы государственной
власти предоставлять обществу реальную, соответствующую действительности
информацию, а не «пиаровский» отчет о своей деятельности. Как указывает
А.М. Будаев, «открытость и прозрачность деятельности органов публичной
власти являются важнейшим показателем эффективности их
функционирования при реализации установленных полномочий, а также
необходимым элементом осуществления постоянной и качественной связи
между гражданами и органами власти.
Ценность информационной открытости государственных органов также
обусловлена тем, что она способствует качественному изменению самого
общества. Цели общественного контроля состоят в обеспечении соблюдения в
процессе государственной деятельности прав, свобод и законных интересов
граждан, а также в поддержании нормативно установленного механизма
профессионального обеспечения осуществления государственных полномочий
на уровне, отвечающем потребностям и воле социума, его первосубъекта -
народа.
5
Поэтому в настоящее время необходимо рассмотреть практику применения
законодательства и иных нормативных актов в области общественного
контроля.
Цель дипломной работы - изучение практики применения
законодательства и иных нормативных актов в области применения
общественного контроля за деятельностью органов государственного
управления .
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1. рассмотреть понятие и сущность общественного контроля
2. проанализировать историю развития общественного контроля в
дореволюционной России и СССР;
3. рассмотреть формы участия граждан в управлении делами государства;
4. проанализировать действующую систему контроля, а также перспективы ее
развития;
5. дать предложения по совершенствованию законодательства в области
контроля за деятельностью органов государственного управления.
Объект исследования – контроль за деятельностью органов
государственного управления.
Предмет – практика применения законодательства и иных нормативных
актов в вышеуказанной области.
Проблема интенсивности санкций социального контроля рассматривалась в
работах П. Сорокина, Т. Парсонса, Э. Дюркгейма, B.JI. Иноземцева, М. Фуко.
1
В работах Г. Маркузе, С.Н. Паркинсона, Ф.А. Хайека, X. Орте-га-и-Гассета, Э.
Фромма раскрывается специфика социального контроля в индустриальном
обществе.
2
А. Грамши исследовал роль интеллигенции в осуществлении
1
Сорокин П.А. Преступление и кара, подвиг и награда: Социологический этюд об основных формах
общественного поведения и морали.-СПб.: РХГИ, 1999, Американская социологическая мысль. М.: Изд-во
МУБиУ, 1996, Фуко М. Надзирать и наказывать: Рождение тюрьмы. М.: Ad Marginem, 1999, Дюркгейм Э. О
разделении общественного труда / Э. Дюркгейм. М.: Канон, 1996.
2
Хайек Ф.А. Дорога к рабству / Ф.А. Хайек. М.: Экономика, 1992., Социология. Хрестоматия. М. Айрис-Пресс.
2004, Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона / С.Н. Паркипсон. М.: Прогресс, 1989.
6
функции социальной гегемонии и политического управления.
3
Из перечисления вышеупомянутых исследователей видно, что понятием
общественного контроля оперирует общая теория управления. В рамках этого
направления общественный контроль рассматривается как один из этапов
управленческого процесса, механизм обратной связи или механизм
эффективного управления. Среди исследователей управленческих концепций
следует перечислить фамилии Атаманчука Г.В., Игнатова В.Г., Понеделкова
А.В., и других авторов.
4
Вышеуказанные авторы раскрывают систему
государственной службы, взаимосвязь ее элементов, механизмы нормативного
регулирования ее звеньев.
При подготовке работы использована совокупность общих и частнонаучных
методов, таких как: институциональный, исторический, логический,
сопоставительный, структурный, функциональный.
Информационной базой исследования в настоящей работе являются
опубликованные аналитические материалы и статистические данные,
законодательные акты, сведения о характере и динамике общественного
контроля за деятельностью органов государственной власти в современной
России, материалы статей, опубликованных в периодических изданиях.
Дипломная работа включает в себя введение, 3 главы, включающие в себя
восемь параграфов, заключение и список использованных источников.
3
Грамши А. Тюремные тетради. В 3 ч. Ч. 1. / А. Грамши. М.: Политиздат, 1991.
4
Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000; Игнатов В.Г., Албастова Л.Н. Теория
управления. – Ростов-на-Дону. Феникс 2010 г; Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в
середине 90-х гг. ХХ в. и 10 лет спустя (теоретический и прикладной аспекты анализа). – Ростов н/Д.: Изд-во
СКАГС, 2005.
7
Глава 1. Теоретические аспекты организации контроля за
деятельностью органов государственного управления
1.1 Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью
органов государственного управления
В сфере взаимодействия государства и институтов гражданского
общества по обеспечению конституционных прав и свобод человека и
гражданина важное значение имеет институт общественного контроля,
который, образно говоря, приобрел полноценную правовую форму в связи с
принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации», впервые закрепившего
основы организации и осуществления общественного контроля: понятие, цели,
задачи, принципы, статус субъектов, формы и порядок осуществления
общественного контроля, ответственность за нарушение законодательства
Российской Федерации об общественном контроле
5
.
Вместе с тем это не говорит о том, что до его принятия вопросы
общественного контроля вообще не были законодательно урегулированы,
отдельные аспекты нашли свое отражение в многочисленных нормативных
правовых актах в различных сферах
6
.
Не является новым понятие «гражданский (общественный, народный)
контроль» и для отечественной и зарубежной науки. Его элементы можно
проследить в скандинавском институте омбудсмена, в народных собраниях
(вече), конституционном контроле, возникшем в США в начале XIX в.
Несмотря на все положительные стороны народного контроля, важно
помнить, что порядок формирования субъектов общественного контроля
определялся верховными государственными органами, и, соответственно, на
характер контрольной деятельности оказывало влияние доминирующее
5
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»//
Собрание законодательства РФ.- 2014.- № 30 (Часть I).- ст. 4213.
6
Федеральный закон от 10.06. 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в
местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного
содержания» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2008.- № 24. Ст. 2789
8
положение партийно-государственного аппарата, вследствие чего народный
контроль нередко становился элементом тотального государственного контроля
над личностью.
Вообще, термин «контроль» в науке и практике употребляется
достаточно часто. Трудно найти автора-ученого, который в той или иной мере
не затрагивал бы этот термин. Такое частое обращение к понятию «контроль»
формирует мнение о достаточной изученности его сущности. Вместе с тем это
далеко не так.
Исследование научной литературы по различным отраслям права
свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет
единства. Авторы определяют его по-разному: как метод, средство, систему,
форму, фактор, элемент, функцию, деятельность, институт и т.д.
Очевидно, что все существующие научные взгляды являются следствием
рассмотрения данного явления представителями различных научных школ. В
этой связи нельзя не согласиться с каждой из бытующих точек зрения,
поскольку в их персональном творческом подходе, безусловно, содержатся
отдельные элементы того емкого содержания, которым обладает понятие
«контроль».
В качестве константы можно признать верным следующее определение
контроля: это проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки
исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов,
федеральных законов и т.п. То есть идейный смысл контроля состоит в том,
чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.
В научной и учебной литературе достаточно широко используются
понятия «социальный контроль», «государственный контроль», «гражданский
контроль», «общественный контроль», «гражданский (общественный)
контроль».
Довольно часто термин «социальный контроль» используется для
обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество
9
определяет поведение его членов в соответствии с установленными нормами и
ценностями
7
.
Безусловно, государственный контроль играет важную роль в
жизнедеятельности общества, обеспечивая его стабильность, но вместе с тем
само общество, его институты и граждане посредством общественного
контроля осуществляют проверку деятельности отдельных субъектов
управления, прежде всего государства, в соответствии с социальными нормами.
Поэтому, как представляется, отождествление понятий «общественный
контроль» и «социальный контроль» исходя только из равнозначности
терминов «общество» и «социум» недопустимо. Понятие «социальный
контроль» включает в себя государственный и общественный контроль, т.е.
общественный контроль является частью социального контроля.
Понятие «гражданский контроль» можно встретить в трудах юристов, по
мнению которых гражданский контроль - это либо система государственных и
общественных институтов, осуществляющих контроль за деятельностью армии,
либо контроль отдельных граждан за деятельностью государственных органов
и должностных лиц
8
.
Нередко общественный контроль отождествляется с гражданским
контролем. Эта позиция представляется нам убедительной по следующим
соображениям: первый аргумент связан с утверждающейся концепцией
гражданского общества, второй связан с попыткой отождествления понятий
«гражданское» и «гражданин». В идеале гражданское общество - «это
общество, в котором государство и общество образуют две четко разделенные
между собой сферы, причем государство имеет чисто инструментальный
характер, контролируя индивидуальные интересы в их экстремальных
проявлениях, оно само находится под контролем институтов, имеющих базу».
Целью реформ любой сферы общественной жизни должно быть желание
7
Основы социального управления: Учебное пособие / Под ред. В.И. Иванова. М.: Высшая школа, 2011. С. 166;
8
Зубарев С.М. Участие граждан в общественном контроле за деятельностью государственного аппарата: новые
законодательные гарантии // Административное право и процесс. 2013. № 4. С. 20 - 25
10
создать экономичный и эффективный аппарат, обеспечить большую его отдачу
на нужды конкретного человека, повысить чувство социальной
ответственности органов публичной власти. С точки зрения гражданского
общества смена приоритетов в деятельности государства связана с
переосмыслением и пересмотром базовых принципов организации
государственного аппарата, активным поиском новых форм и методов работы в
интересах общества. В свою очередь, В.О. Лучин и Н.А. Боброва отмечают:
«Способность общества к контролю над властью - признак гражданского
общества. Только контроль, приобретая правовые формы, способен подчинить
власть праву, и только при условии существования гражданского общества
государство оказывается под правом, становится правовым»
9
.
Гражданский (общественный) контроль - это продукт общественного
развития. В отношении гражданского (общественного) контроля должен
действовать принцип «разрешено все, что не запрещено», поскольку он
направлен на качество оказания государственных услуг
10
. Граждане должны
видеть, насколько эффективно работает государственный (чиновничий)
аппарат, ибо в правовом государстве власть должна быть подчинена праву, что
достигается только путем контроля над ней. Ведь нет ничего опаснее
бесконтрольной власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения
насилия. Поэтому принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ
«Об основах общественного контроля в Российской Федерации» является
крайне важным шагом.
К сожалению, комплексный анализ данного Федерального закона
позволил заключить, что он имеет очевидные недостатки.
Так, учитывая изложенные выше аргументы, считаем оправданным
понятия «гражданский контроль» и «общественный контроль» рассматривать
как тождественные. И в связи с этим в названии и в тексте Федерального закона
9
Лучин В.О., Боброва Н.А. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики //
Право и политика. 2013.- № 10. -С. 27.
10
Панарин А.С. Глобальное политическое прогнозирование. М., 2012. С. 10.
11
от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации» использовать формулировку «общественный
(гражданский) контроль».
Неубедительным представляется положение ч. 3 ст. 3 Федерального
закона, предусматривающее возможность участия граждан в общественном
контроле только в качестве общественных инспекторов и общественных
экспертов и упускающее их участие в качестве членов общественных
наблюдательных комиссий. В связи с этим ч. 3 ст. 3 предлагается изложить в
следующей редакции:
«Статья 3. Право граждан на участие в осуществлении общественного
контроля
3. Граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в
качестве общественных инспекторов, общественных экспертов и членов
общественных наблюдательных комиссий в порядке, установленном
настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами».
Кроме того, представляется не совсем удачным определение
общественного контроля, сформулированное законодателем. Дело в том, что в
нем отражаются цели общественного контроля, отсутствующие в ст. 5
указанного Федерального закона, предусматривающей их исчерпывающий
перечень. А с учетом того, что деятельность органов государственной власти,
органов местного самоуправления, государственных и муниципальных
организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, должна
соответствовать общественным интересам, видится целесообразным включить
в определение общественного контроля общественный интерес и, таким
образом, ч. 1 ст. 4 изложить в следующей редакции:
«Статья 4. Общественный контроль
1. Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе
понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая
в установленных законом формах, по наблюдению за соответствием
12
деятельности органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных
органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными
законами отдельные публичные полномочия, общественным интересам, а также
по проведению общественной проверки, анализа и общественной оценки
издаваемых ими актов и принимаемых решений».
Одной из основных целей общественного контроля Федеральный закон
называет «обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и
гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных
негосударственных некоммерческих организаций», при этом самые важные с
точки зрения обеспечения прав и свобод человека и гражданина сферы
(обеспечение обороны страны и безопасности государства, общественной
безопасности и правопорядка, деятельность полиции, органов следствия,
прокуратуры и судов и др.) находятся за рамками его непосредственного
действия.
Еще одним недостатком данного Федерального закона, как видится,
является слишком зауженный круг субъектов общественного контроля. Так, ст.
17 Федерального закона предусмотрено, что ассоциации и союзы субъектов
общественного контроля могут создавать только субъекты общественного
контроля. Поскольку некоммерческие организации в число субъектов
общественного контроля не входят, то учредителями формально выступать не
могут. Поэтому, как представляется, требуется расширить перечень субъектов
общественного контроля, включив в ч. 1 ст. 9 некоммерческие организации и
граждан.
Для некоммерческих организаций, как видится, необходимо
предусмотреть процедуру их аккредитации при общественных палатах
(советах) в целях предупреждения появления в системе общественного
контроля нежелательных (преступных, лоббистских) элементов (общественных
структур и лиц).