12
государственное управление в широком смысловом значении
охватывает всю деятельность государства и понимается как механизм и
процесс функционирования всей государственной системы
(«государственной машины»), всего государства в целом и его высших
органов государственной власти, включая реализацию ими своих
полномочий, их взаимодействие, взаимоуравновешивание (принцип
разделения властей); то есть сфера государственного управления в таком
понимании равнозначна сфере деятельности государства, а государственное
управление реализуется всем государством в целом или его высшими
органами государственной власти;
государственное управление на среднем уровне интерпретации - как
механизм и процесс функционирования, административной деятельности
системы органов исполнительной власти и отдельных её сегментов,
отдельных государственных органов, либо государственное управление как
реализация государственных управленческих функций в определённой
области общественных отношений (например, в сфере спорта) или в группе
таких областей.
Хотя государственное управление охватывает три ветви власти, как
правило, таковое реализуется, главным образом, органами исполнительной
власти. То есть в этом значении государственное управление реализуется:
неполитической государственной бюрократией, действующей в
государственно-политической системе;
государственное управление на уровне, характеризуемом понятием
«человеческий фактор», поскольку реализация государственного управления
осуществляется посредством задействования организованных усилий разных
лиц на государственных должностях;
функционирование системы государственной службы.
Исследуя государственное управление, необходимо рассматривать
таковое в приложении к какому-то определённому уровню из трёх
13
вышеуказанных либо рассматривать государственное управление
комплексно, охватывая все три уровня.
Говоря о том, что государственное управление - это один из видов
государственно-властной деятельности, необходимо иметь в виду, что,
помимо государственного управления (в широком понимании), существует
ещё несколько видов государственно-властной деятельности, к которым
относятся:
самовоспроизводство государства на основе демократической системы
выборов и сопряжённой с ней системы назначений,
самообеспечение,
саморазвитие и др.
Говоря о структуре государственного управления, следует выделять
следующие 5 укрупнённых сегментов предметно-объектной области
государственного управления (рисунок 1.1)
Рисунок 1– Укрупненные сегменты предметно-объектной области
государственного управления
Сегменты
общественные отношения в
обществе - правовые
положения личностей,
микросоциумов, страт и
институтов общества,
организаций, их активность
(деятельность) и их отношения
отношения между государством и
обществом и его стратами и
институтами, между государством и
личностью, между государством и
частными организациями, в том
числе в связи с обращениями в
государственные органы по каким-
либо вопросам
само государство (то есть
государство в рамках
государственного управления
управляет самим собой) и его
составные структурные
элементы
органы местного самоуправления
иные юрисдикции (иностранные
государства, международные
организации) и отношения
государства с ними (насколько это
возможно подвести из понятия
государственного управления)
14
То есть, на рисунке 1 представлены 5 сегментов общественных
отношений, воплощающих те или иные аспекты государственной и
общественной реальности, на которые направлено своим управляющим
воздействием государственное управление как процесс и деятельность).
Управление реализует следующие функции государства и, как
следствие, функции публичной администрации (органов публичного
управления):
обеспечение и воплощение конституционно-правового императива
социальности государства; обеспечение условий по поддержанию и
улучшению благосостояния и качества жизни населения, снижение бедности,
выполнение социальных обязательств перед обществом, прежде всего - в
отношении лиц, нуждающихся в особой социальной поддержке;
защита прав и свобод человека и гражданина, защита достоинства
личности, защита прав и достоинства народов страны;
обеспечение правопорядка и законности, обеспечение безопасности
личности, семьи, общества и государства, обороноспособности и обороны
страны;
поддержание, обеспечение, охрана и защита фундаментальных начал
национального публичного порядка, суверенитета и государственного
устройства; в том числе охрана и защита исторически сложившихся,
общепризнанных в обществе и общеподдерживаемых принципов и норм
нравственности и морали, культурных и нравственных устоев и традиций;
обеспечение условий для сохранения, воспроизводства и трансляции
культуры народов страны;
поддержание стабильности экономики, обеспечение условий для её
позитивного и с необходимой положительной динамикой развития и для её
устойчивости, резистентности и резильентности по отношению к кризисным
и иным негативным факторам;
стимулирование, закрепление и, при необходимости,
институционализация позитивных социально-экономических изменений;
15
оказание публичных услуг.
Группа авторов рассматривает государственную политику в
определённой сфере общественных отношений как распределённую во
времени и привязанную к определённому периоду, отражающая реакцию
государства на условия, которые обусловливают или обусловят в будущем
сопряжённые публичные интересы, общественные потребности, запросы и
требования, взаимосвязанная и логически выстроенная совокупность
воплощаемых в жизнь в процессе государственного управления публично-
властных решений, оформленных в комплекс нормативных правовых и иных
руководящих документов, последовательно или комплексно реализуемых
всеми ветвями (и каждой из ветвей) государственной власти (и прежде всего
- исполнительной властью) посредством инструментов (мер, средств и
механизмов), а также целей, стратегий и идеологии, приоритетных
направлений и процедур, определяющих принятие решений при
осуществлении государственного управления в этой сфере, инструментов
реализации этих решений, источников и механизмов финансирования
реализуемых решений и применяемых инструментов
12
.
Иными словами, государственная политика – это элемент
государственного управления (в широком его понимании – как
функционирования всей государственной «машины», а также в «среднем»
его понимании – как функционирования системы органов исполнительной
власти), привязанный к определённой сфере общественных отношений и к
определённому периоду. В этом понимании государственная политика
является партикулярной (частным случаем, элементом) по отношению к
государственному управлению.
Еще одним важным понятием является понятие управленческой
способности государства.
12
Государственное управление в сфере спорта: Учебник для магистров / Понкин И.В., Редькина А.И.,
Соловьёв А.А., Шевченко О.А. / Науч. ред.: д.ю.н., проф. И.В. Понкин; предисловие: к.ю.н., доц. Д.И.
Рогачев / Кафедра спортивного права Института современного прикладного права Московского
государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). - М.: Буки Веди, 2017. - 485 с.
16
Управленческая способность государства - это системная интегральная
совокупность (обеспеченных релевантными функционалами и
компетенциями органов государственного управления («государственной
бюрократии») и действенными административно-правовыми и другими
административноуправленческими механизмами) реальных и
экспектативных (потенциальных) возможностей органов государственного
управления самостоятельно и в системном взаимодействии осуществлять
государственное управление, реализовывать регулятивные,
административные и иные функции государства и осуществлять ведение
делами государства с должной соотнесённостью с публичными интересами,
социальными запросами и потребностями, с публичным порядком и с
заданными параметрами эффективности (в том числе пертинентности и
производительности), а также резистентности и резильентности к
дезорганизующим и иным негативным факторам, отражая и воплощая
реакцию государства на условия, которые определяют или предопределят в
будущем сопряжённые публичные интересы и потребности государства и
общества (в том числе его страт и институтов, а также микросоциумов,
объединений, личности).
Одним из современных направлений исследования процесса
государственного управления является ситуационный подход. Необходимо
отметить, что ситуационная теория исследования процесса государственного
управления стала логическим продолжением теории систем. Как научный
подход данная теория возникла в 70-80-е годы ХХ века в США. Наиболее
известными теориями, разработанными в русле системного подхода,
являются концепция «мягкого мышления» и организационной кибернетики.
Сторонники ситуационного подхода полагают, что оптимальной системы
организационной структуры административно-государственного управления
не существует. Поэтому государственное администрирование должно быть
организованно таким образом, что оно должно учитывать уровень сложности
17
и динамичности процессов, происходящих в современном обществе
13
.
Ситуационный подход является относительно новым направлением в
современной науке. Поэтому сегодня трудно оценить его влияние на
практику административно-государственного управления. Тем не менее, уже
сегодня можно говорить о том, что влияние данного подхода велико и в
будущем будет только возрастать.
Как известно, в 80-90-е года ХХ века модным стало использование
понятие «менеджмент» как альтернативы бюрократической организации
управления. Д. Озборн и Д. Геблер опубликовали фундаментальный труд в
области теории государственного менеджмента «Переосмысливая
управление». В своей книге авторы выдвигают ряд тезисов, которые, на их
взгляд, будут способствовать повышению эффективности деятельности
органов государственного управления. К ним относятся:
1. Организация должностных лиц;
2. Ориентация на клиента;
3. Предоставление не только услуг, но и полномочий
14
.
Автор отмечает, что концепция, базируется, прежде всего, на законах
рыночной экономики. Отсюда следует, по мнению представителей
государственного менеджмента, основными принципами государственного
управления должны выступать следующие принципы:
Лучше управлять, чем исполнять;
Лучше предоставить выбор потребителям, чем обслуживать их;
Подключить к процессу предоставления государственных услуг
элементов конкуренции;
Организовывать задачи лучше, чем организовывать правила;
Вкладывать капитал не в результат, а в намерение;
Интенсивная ориентация на потребителя;
Лучше профилактика, чем лечение;
13
Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада и США. - М.: Логос,
2014. - С. 102
14
Там же, С.78
18
Усиление совместной работы.
По мнению видного американского ученого Т. Дженсона если старым
моделям административно-государственного управления была характерна
бюрократия, то сегодня строительным блоком государственного управления
выступает команда, которая осуществляет свою деятельность для
выполнения определенного задания
15
.
Преимуществом данной теории является то, что в ней сделан акцент на
профессионализм управленцев, а также на транспарентность предоставления
государственных услуг. Тем не менее, в данной теории есть и слабые
стороны. К ним относится:
1. Не все процессы в социально-политической жизни общества можно
трактовать и реализовывать с позиции законов рынка;
2. Внедрение элементов конкуренции в систему административно-
государственного управления может привести к потере координации органов
государственной власти в процессе решения общественных задач.
В связи с этим, особое значение приобретает система государственного
контроля.
Наряду с теорией государственного менеджмента одной из известных
концепций, которая опосредованно оказала влияние на развитие школ
административно-государственного управления является теория
человеческого капитала. Данная теория возникла и получила свое развитие
благодаря трудам таких ученых как Т. Шульц, Т. Джонсон и др. Под
человеческим капиталом представители данной теории понимают
«потенциал человека, способного принести пользу обществу».
16
.
Говоря о современных научных направлениях исследований в области
государственного управления необходимо отметить, что многие эксперты
считают важным элементом повышения эффективности деятельности
органов государственного управления являются коммуникативные процессы.
15
Сморгунов Л. В. Государственное управление и политика. - С-Пб., 2014. - С. 46
16
Лаврентьева И. В. Социальная политика и управление в социальной сфере. - Ульяновск, 2016. - С. 30
19
Именно поэтому в 80-90-х г.г. ХХ века начинает развиваться такой
исследовательский подход процессов государственного управления как
теория политических сетей. Главным тезисом этой теории является то, что
эффективное решение общественных задач является следствием
налаживания отношений различных групп интересов. Сегодня как считают
представители теории политических сетей наряду с органами
государственной власти в процесс управления включены бизнес-структуры,
органы местного самоуправления, ННО, а также международные
организации. Поэтому, в системе государственного управления возникла
разветвленная сеть публичного управления, между которыми
устанавливаются конструктивные отношения. Как отмечал в своей книге
«Государственное управление и политика» Л. В. Сморгунов, политические
сети сегодня обладают общей характеристикой, которая отличает их от
других систем управления
17
.
Несмотря на широкое распространение данной теории на наш взгляд в
процессе ее полной реализации она имеет ряд сложных аспектов. К ним
относятся:
1. Как известно различные группы интересов обладают различными
ресурсами влияния, что впоследствии
формируют, хотя и неформальную, иерархию в процессе принятия
управленческих решений.
2. Несмотря на декларацию сторонниками политических сетей
равенства возможностей ее участников, тем не мене даже сегодня
государство обладает большими ресурсами и является ведущим игроком в
информационном пространстве любого общества.
Анализ современных исследовательских подходов в области
государственного управления позволил выявить перспективные направления
исследования административно-государственного управления,
представленные на рисунке 2.
17
Сморгунов Л. В. Государственное управление и политика. - С-Пб., 2014. - С. 46
20
Рисунок 2 - Перспективные направления исследования
административно-государственного управления
На рисунке 2 представлены направления, дадим им характеристику:
1. Коммуникативное направление. Его актуальность, на наш взгляд,
будет усиливаться развитием электронного правительства и посредством
других информационно-коммуникационных технологий. Важным
направлением исследования в рамках данного направления будут:
обеспечение информационной безопасности, как в технической, так и в
психологических сферах, вопросы соотношения транспарентности и
конфиденциальности в процессе управленческих решений и др.;
2. Исследование перспектив государственного суверенитета. Как
известно в условиях глобального развития нашего мира происходит
размывание границ внутренней и внешней политик, о чем еще в 2004 году
писал американский ученый Джозеф Найт. В свою очередь стирание границ
между внутренней и внешней политиками приведет к возникновению
следующих актуальных и следовательских проблем государственного
управления: разработка технологий легитимности деятельности органов
государственной власти не только внутри того или иного общества, но и за ее
пределами, вопросы формирования глобального имиджа государств,
выработка универсальных моделей эффективности деятельности органов
государственного управления и др.;
направления
Развитие коммуникаций
Перспективы государственного
суверенитета
Переход от администрирования
к менеджменту
21
3. Переход от администрирования к менеджменту. Наличие данного
направления обуславливается неразрешенными, и по сей день
исследовательскими вопросами о роли бюрократии, применимости
механизмов рыночной экономики.
Очень важная роль отводиться субъектам государственного
управления, так как с его повышением необходимо использовать сужение,
которое произведет к многим ограничениям, которые могут быть направлены
на взаимосвязи в управлении. Среди них могут выбираться только самые
важные, существенные, которые играют роль в жизнеобеспечении подсистем
и всей системы в целом. Можно сделать по этому поводу такие выводы
18
:
Разнообразие объектов, которые поддаются управлению, как правило,
охватывает субъект управления и все его компоненты.
Пирамидальное строение, скорее всего, будет указывать на
иерархические отражения, а также организации деятельности субъекта.
Особенности современного государственного управления
предусматривают процессы государственного контроля. Полномочия
государственных органов определяются нормативно-правовой базой, которая
находится в постоянном совершенствовании.
Федеральным законом от 03.07.2016 №2 277-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральный закон «О
стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Закон №
277-ФЗ) с 01.01.2017 существенно изменен порядок организаций контрольно-
надзорной деятельности
19
.
18
Чажаев М.И., Эскиев М.А. Современные проблемы государственного управления // Современные
проблемы науки и образования. – 2015. – № 2-1
19
Федеральный закон от 03.07.2016 N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в
Российской Федерации" "Собрание законодательства РФ", 04.07.2016, N 27 (Часть I), ст. 4210