62
Правительстве РФ, проведенные на этапе реализации административной
реформы и в последующие годы. Исследование показывает, что евразийские
государства, как и западные страны, позитивно восприняли концепцию
открытого правительства и стремятся к ее внедрению по мере создания
необходимых условий. В этих странах заметны усилия по формированию
антикоррупционной культуры и основ антикоррупционной пропаганды,
использованию дополнительных возможностей гражданского общества в
области противодействия коррупции
38
.
В Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации» закреплен круг
субъектов, наделенных полномочиями контролировать деятельность
государственных органов (ст. 9):
общественная палата Российской Федерации;
общественные палаты субъектов РФ;
общественные палаты (советы) муниципальных образований;
общественные советы при федеральных органах исполнительной
власти и при законодательных (представительных) и исполнительных
органах государственной власти субъектов РФ.
Этот перечень справедливо подвергается критике, так как в него не
включены граждане и их объединения, которые опосредованно участвуют в
осуществлении социального контроля. Такое дополнение будет
соответствовать зарубежной законодательной практике (европейских стран и
государств - членов ЕАЭС), а также международно-правовым обязательствам
нашего государства.
Опираясь на практику Европейского суда по правам человека, можно
выделить следующие признаки некоммерческих организаций:
самоуправление, наличие организационного единства и внутренней
структуры;
38
Нестеров А. В. Об общественном контроле и открытом государственном управлении // Государственная
власть и местное самоуправление /2014 - № 3 – С.53-56
63
добровольный характер вступления, членства и выхода из организации;
наличие собственных, отличных от членов ассоциации, прав;
самостоятельность (независимость) от государства;
право (но не обязанность) приобретения статуса юридического лица;
некоммерческая цель, «неприбыльный» характер деятельности;
отсутствие распределения прибыли между участниками.
В Красноярском крае насчитывается около 66 общественных
организаций, действующих в разных направлениях. Однако, назвать
деятельность этих организаций институтом не представляется возможным,
так как действуют они разобщено, преследуя узкие цели. Показательным
является анализ статистических данных о деятельности негосударственных
некоммерческих организаций в целом по России. По данным Министерства
юстиции, в России в 2015 г. насчитывалось 226 тыс. НКО, 276 из них имели
уставную цель — противодействие коррупции. По состоянию на 2017 г. эти
цифры изменились соответственно до 224 515 и 344, то есть при общем
сокращении числа некоммерческих организаций количество организаций,
уставной целью которых является противодействие коррупции, возросло
практически на треть. На территории Красноярского края общественных
объединений по организации контроля не зарегистрировано.
Решение вопроса об унификации понятий имеет важное значение, так
как неопределенность понятия «общественный контроль» создает проблемы
в правовом регулировании и не способствует успешной работе этих
организаций. В связи с развитием гражданской активности в последнее время
все чаще используется термин «институты гражданского общества», который
подразумевает различные формы организации лиц, действующих главным
образом на некоммерческой основе.
Федеральный закон «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации» предусматривает различные формы такого
контроля. Выявление эффективности этих форм требует дополнительных
социологических исследований комплексного характера, которые известны
64
как аналитическая или академическая социология и проводятся, например,
Институтом социологии РАН. Однако, первоочередная задача сообщества
состоит не столько в проведении мониторинга деятельности субъектов
общественного контроля, что, конечно, важно, сколько в выработке
адекватной современным вызовам научной концепции, позволяющей
избежать терминологических погрешностей в законодательстве и в целом
повысить результативность контроля за деятельностью органов
государственной власти.
Вместе с тем, происходит изменение целеполагания социального
контроля в процессе его юридического закрепления и реализации
отдельными субъектами, которые вкладывают в него смысл, близкий к
правоохранительной деятельности, хотя она является исключительно
государственной функцией. При этом на официальных сайтах таких
организаций указываются реквизиты для пожертвований. В результате
формируется квазилегальная конструкция, в основе которой — презумпция
антагонизма между органами публичной власти и субъектами общественного
контроля и в перспективе это может привести к огосударствлению
общественного контроля, что было свойственно советскому периоду.
Другая проблема - взаимодействие субъектов общественного контроля
между собой и с органами государства, что рассматривается как форма и
метод межсекторного взаимодействия, которые только складываются в
России и пока не используются в полной мере для решения практических
задач контроля за деятельностью органов государственного управления.
Кроме того, требует продолжения поиск механизмов учета рекомендаций и
предложений субъектов общественного контроля государственными
органами.
В процессе проведенного анализа уровня открытости государственного
управления, доступности информации гражданам было проведено
собственное исследования по следующей информационной структуре:
1. Планы и отчеты о реальных результатах деятельности.
65
2. Планы и отчеты о проведении тендеров на выполнение
государственных заказов и подрядов.
3. Планы и отчеты финансовой деятельности данного органа (бюджет).
4. Кадровый состав и должностные вакансии.
5. Информационное отражение реальной структуры государственного
органа.
6. Доступ к архивам органа государственной власти (решения,
постановления, указы и т.д.).
Результаты анализа и выводы:
1. Качественным критерием для оценки информационной структуры
явилось наличие каналов обратной связи — каналов коммуникации между
органом управления и обществом в структуре информационного портала
(ИП).
Наличие обратной связи в нашем прикладном исследовании выражено
коэффициентом обратной связи — Qос. Коэффициент ОС в нашем
исследовании имеет три значения:
Qос = 0,5 в случае, если обратная связь с обществом в ИП отсутствует;
Qос = 1, если обратная связь с обществом в ИП слабо структурирована
в поисковой системе ИП;
Qос = 2, если обратная связь с общественностью достаточно хорошо
структурирована в ИП и оснащена понятной и удобной для пользователя
поисковой системой.
На уровне Красноярского края из 7 исследованных Информационных
порталов контролирующих органов только Информационной портал
Федерального Казначейства имеет 2 балла, остальные шесть изученных
порталов получили по 0,5 баллов.
Сумма баллов по всем разделам информационной структуры ИП
явилась количественным индикатором его качественного состояния на
момент исследования, который умножался на коэффициент обратной связи.
66
Интегральным индикаторам качества ИП выступили модели
информационных ресурсов.
Официальные сайты проанализированы выше. Исследование отразило
следующую информационную ситуацию. В целом полученные в ходе
прикладного исследования данные отражают характер монологовой
культуры государственного управления в Красноярского края.
Отсутствие действующих информационных порталов в 40% органов
управления в условиях перехода к информационному обществу и
использования возможностей телекоммуникаций в целях социального
контроля, социального управления и социальной интеграции в России
говорит о неготовности (частичной готовности) органов государственного
управления Красноярского края к реализации концепции «электронного
государства» и переходу России в информационное общество.
Полученные результаты прикладного исследования отразили
следующую информацию:
1. Процесс внедрения телекоммуникаций в государственное
управление Красноярского края не носит инновационного характера,
находится на начальном этапе развития, начался сравнительно недавно (в
2015 году). Срок для реализации возможностей телекоммуникаций и
трансформации монологовой культуры государственного управления
Красноярского края в полилоговую достаточно мал.
2. Не все органы государственного управления Красноярского края
имеют одинаковые ресурсы, в первую очередь — финансовые и
интеллектуальные, для полноценного внедрения телекоммуникаций в
деятельность управления и реализации возможностей телекоммуникаций для
социальной интеграции и социального контроля за деятельностью органа
государственного управления региона.
На уровне Красноярского края из 7 исследованных Информационных
порталов контролирующих органов только Информационной портал
Федерального Казначейства имеет актуальную информацию.
67
Ситуация с Информационными порталами Интернет региональной
власти неудовлетворительна — у подавляющего большинства
контролирующих органов просто нет своих ИП в Интернете, что говорит об
их неготовности к реалиям информационного общества, а также о
непонимании возможностей телекоммуникаций.
Результаты прикладного исследования показали следующие
тенденции:
1. Отсутствие доступных информационных порталов на региональном
уровне уровень обратной связи 0,7 (при требуемом 2 балла).
2. Среди исследованных 7 порталов модель объективного монолога
реализуется в 9,6% от необходимого на местном уровне 22,2%.
Полученные результаты на местном уровне говорят о наличии двух
тенденций одновременно. Отсутствие ИП более чем у половины органов
управления свидетельствует об отсутствии собственной информационной
политики среди большинства органов управления на местном уровне.
Трансформация культуры исполнительных органов местного
самоуправления из монологовой в полилоговую посредством
телекоммуникаций имеет важное значение для согласования позиций
реформы местного самоуправления и информационной политики РФ. В
данном контексте также важно формирование собственной информационной
политики субъекта РФ.
Выделенные недостатки позволили сформулировать предложения по
совершенствованию организации контроля за деятельностью органов
государственного управления Красноярского края.
68
3 ПРЕДЛОЖЕНИЯ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА УЛУЧШЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ
КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ
3.1 Предложения по совершенствованию организации контроля за
деятельностью органов государственного управления Красноярского края
С точки зрения развития системы организации контроля за
деятельностью органов государственного управления Красноярского края
информационно-коммуникационная деятельность государственного
управления должна быть организована как система общественного контроля
за деятельностью органов государственного управления.
Следовательно, информационный портал должен быть организован в
виде тезауруса, в котором отражается реальная структура деятельности
органа государственного управления, уровни и сферы их компетенции и т.д.,
содержание деятельности данного органа государственного управления — то
есть отражение в информационном виде его внутренней среды. С позиции
общественного контроля, такой информационный портал будет являться
структурированной информацией, то есть знанием — селективной,
организованной и имеющей значение для социального контроля за
деятельностью органов власти со стороны российского общества
информацией.
Развитие информационных порталов должно быть дополнено еще
такими мероприятиями как:
- развитие института общественного контроля на региональном уровне;
- создание единого информационного портала с созданием страниц для
каждого направления;
- кадровая работа с государственными служащими.
На рисунке 13 представлены предлагаемые мероприятия в виде схемы.
69
Рисунок 13 – Предлагаемые мероприятия
Развитие института общественного контроля на региональном уровне
предполагает создание единого информационного портала с созданием
страниц для каждого направления. Структура информационного портала
должна быть организована таким образом, чтобы создавать условия для
максимизации возможностей социального контроля за деятельностью
органов государственного управления РФ и включать в обязательном
порядке в информационный ресурс органа государственного управления
следующие элементы:
1. Общий план деятельности данного органа государственного
управления РФ и текущие отчеты о реальных результатах деятельности
данного органа - создание возможности для социального мониторинга и
контроля деятельности учреждения в целом.
2. Планы и отчеты о проведении тендеров на выполнение
государственных заказов и подрядов - создание возможности для
общественного контроля за финансовой деятельностью в части расходования
бюджетных средств, выделенных на приобретение различных ресурсов путем
заключения гражданско-правовых договоров с внешними организациями.
развитие института общественного контроля на региональном
уровне
создание единого
информационного портала с
созданием страниц для каждого
направления
кадровая работа с
государственными
служащими
Открытое государственное управление
Общественный
контроль
Государственный
контроль
70
3. Планы и отчеты о финансовой деятельности данного органа
(бюджет) - создание возможности для социального контроля за финансовой
деятельностью в целом (а не только в отношениях с внешней средой).
4. Кадровый состав и должностные вакансии - учет и социальный
мониторинг должностей государственных служащих, а также социальный
контроль за процедурой приема на государственную службу.
5. Информационное отражение реальной структуры государственного
органа - схематическое и целостное отражение структуры органа управления,
позволяющее российским гражданам понимать (знать) алгоритм его
деятельности.
6. Доступ к архивам органа государственного управления (законы,
решения, постановления, указы и т.д.) - сохранение результатов деятельности
в информационном виде, т.е. организация пространства органа
государственного управления РФ во времени.
Результаты опроса экспертов в целом подтверждают необходимость
предлагаемых мероприятий. На вопрос: «Информацию по каким
направлениям деятельности государственного управления необходимо
размещать в Интернете?» они ответили следующим образом (таблица 3).
Таблица 3
Опрос экспертов: структура информации о деятельности
ОГМУ в Интернете
№
Знамения:
%
%док.
%ств.
1
Планы работы органа ГМУ
117
52,9
52,9
2
Отчеты о работе органа ГМУ
132
82,4
82,4
3
Отчеты о расходовании бюджетных средств органом ГМУ
10.4
47,1
47,1
4
Информация о проведении тендеров на госзаказы органами
ГМУ
18,2
82,4
82,4
5
Информация о кадровых вакансиях в органе ГМУ
19.5
88,2
88,2
6
Архив решений, принятых органом ГМУ
15.6
70,6
70,6
7
Информация о решениях, предполагаемых к принятою
органом ИЛУ
5,2
23,5
23,5
8
Свой вариант ответа
1,3
5,9
5,9
9
Затрудняюсь ответить
0,0
0.0
0.0
Сумма:
100.0
452,9
452,9
71
Открытость информации о предполагаемых к принятию решениях
пользуется наименьшей популярностью: только 23,5% согласились с
необходимостью ее размещения. Это, на наш взгляд, свидетельствует об
устойчивости монологовой культуры государственного управления в РФ, так
как даже среди чиновников, постоянно использующих телекоммуникации в
своей работе, только один из четырех готов к открытому обсуждению
будущих решений органов государственного управления. При этом большая
часть из опрошенных экспертов понимает необходимость использования
телекоммуникаций в работе органов государственного управления. На
вопрос: «Как Вы считаете, целесообразно ли иметь каждому
государственному и муниципальному служащему свою электронную почту и
доступ к информационным ресурсам в Интернете в структуре
информационного представительства в Интернете органа ГМУ, в котором он
работает?» были даны следующие варианты ответов (таблица 4).
Таблица 4
Опрос экспертов: целесообразность доступа
государственных и муниципальных служащих к Интернету и e-
mail
№
Значения:
%
%док.
%отв.
1
Да, целесообразно
64,7
64,7
647
2
Нет, нецелесообразно
29,4
29,4
29,4
3
Затрудняюсь ответить
5,9
5,9
5,9
Сумма:
100
100
100
Как видно из ответов экспертов, двое из троих (64,7%) понимают
необходимость использования телекоммуникаций в деятельности
государственного управления.
От структуры информационного портала - содержания документов и
других текстов, выложенных в нем, и наличия открытых каналов обратной
связи - зависит эффективность социального контроля, то есть качество
диалога между органами государственного управления РФ и российским
обществом. Использование телекоммуникаций для создания открытых
информационных ресурсов органов государственного управления, в которых
информация организована с целью создания механизма социального