22
Законом № 277-ФЗ конкретизированы перечисленные в статье 10
Федерального закона от 26.12.2008 №2 294-ФЗ «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее -
Закон № 294-ФЗ) основания проведения внеплановых проверок.
В их перечень включено поступление в орган государственного
контроля (надзора), орган муниципального контроля заявления от
хозяйствующего субъекта о предоставлении правового статуса, специального
разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов
деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных
юридически значимых действий (пункт 1.1 части 2 статьи 10 Закона № 294-
ФЗ). Данная норма распространяет на «предлицензионные» проверки нормы
Закона №2 294-ФЗ, включая необходимость их учета в едином реестре
проверок.
Проверки по фактам нарушения прав потребителей теперь могут
проводиться лишь в случае обращения в орган, осуществляющий
федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей,
граждан, права которых нарушены, при условии, что заявитель обращался за
защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к субъекту
предпринимательства и такое обращение не рассмотрено либо оставлено без
удовлетворения (подпункт «в» пункта 2 части 2 статьи 10 Закона № 294- ФЗ).
Для видов государственного контроля (надзора), основанных на
рискориентированном подходе, Законом № 277-ФЗ установлено
дополнительное основание для внеплановой проверки (проводимой по
согласованию с прокурором) - выявление при проведении мероприятий без
взаимодействия с хозяйствующими субъектами индикаторов риска
(параметров их деятельности, соответствие которым или отклонение от
которых является основанием для внеплановой проверки).
Ранее предусмотренные подпунктами «а» и «б» пункта 2 части 2 статьи
10 Закона № 294-ФЗ основания внеплановых проверок (поступление
23
обращений, информации о причинении вреда охраняемым ценностям,
чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера или об угрозе
наступления данных негативных последствий) дополнены новым источником
таких сведений - анализом результатов мероприятий по контролю без
взаимодействия с хозяйствующим субъектом. Для должностного лица
контролирующего органа установлена обязанность предварительного
рассмотрения (предварительной проверки) данной информации для
восполнения недостающих данных, учета результатов рассмотрения ранее
поступивших подобных обращений и проведенных мероприятий по
контролю с составлением мотивированного представления. Процедура
предварительной проверки определена частью 3.2 статьи 10 Закона № 294-
ФЗ
20
.
Проверочные листы разрабатываются органом контроля в соответствии
с общими требованиями, определенными постановлением Правительства
Российской Федерации от 13.02.2017 № 177 «Об утверждении общих
требований к разработке и утверждению проверочных листов (списков
контрольных вопросов)», и включают в себя перечни вопросов, ответы на
которые однозначно свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении
хозяйствующим субъектом обязательных требований, составляющих
предмет проверки. Утвержденные формы проверочных листов подлежат
опубликованию на официальных интернет-сайтах контролирующих
органов
21
.
Там же должны размещаться перечни нормативных правовых актов
или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка
соблюдения которых является предметом каждого вида государственного
контроля (надзора), тексты соответствующих нормативных правовых актов, а
также ежегодные обобщения практики осуществления в соответствующей
20
Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 01.05.2017) "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля" "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249
21
Постановление Правительства РФ от 13.02.2017 N 177 "Об утверждении общих требований к разработке и
утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов)" "Собрание законодательства РФ",
27.02.2017, N 9, ст. 1359
24
сфере контрольно-надзорной деятельности с указанием типичных нарушений
и рекомендаций по их предупреждению, индикаторы риска нарушения
обязательных требований (статья 8.2 Закона № 294-ФЗ).
Законом № 277-ФЗ введен правовой институт контрольной закупки,
представляющей собой мероприятие по контролю, в ходе которого органом
контроля осуществляются действия по созданию ситуации для совершения
сделки в целях проверки соблюдения хозяйствующим субъектом
обязательных требований при продаже товаров, выполнении работ, оказании
услуг потребителям (статья 16.1 Закона № 294-ФЗ). Особенности
организации и проведения контрольной закупки, а также учета информации о
ней в едином реестре проверок будут установлены Правительством
Российской Федерации.
Далее рассмотрим становление института государственного контроля и
дадим характеристику современного состояния.
1.2 История становления контроля за деятельностью органов
государственного управления
Рассмотрение вопросов реформирования и совершенствования
института государственного контроля невозможно без изучения понятия
административной реформы.
В Российской Федерации начало реформ было связано с ликвидацией
действовавших в рамках плановой экономики ограничений рыночной
деятельности. В начале 1990-х годов вслед за либерализацией экономики
последовала отмена множества запретов, мешавших частной инициативе в
сфере предпринимательства и хозяйственной деятельности. В значительной
мере это было вызвано тем, что основные усилия федеральных органов
власти, начиная с 1992 года, концентрировались на макроуровне экономики,
где решались фундаментальные задачи финансовой стабилизации.
25
Важно отметить, что к этому времени правительство, занятое
глобальными реформами, выпустило из рук многие контрольно-надзорные
функции. По мере расширения российской рыночной стихии все сильнее
стала ощущаться необходимость в создании надежного государственного
регулирующего механизма. Однако долгое время государство продолжало
довольно вяло участвовать в этом процессе.
К середине 1990-х гг. федеральные ведомства вместе с органами власти
субъектов Федерации и местного самоуправления все же приняли на себя
инициативу регулирования, однако начавшийся процесс регламентации
зашел слишком далеко. За короткое время в результате их нормотворческой
деятельности, особенно усилившейся во второй половине десятилетия, было
воздвигнуто огромное количество прочных административных барьеров на
пути хозяйствующих субъектов.
К практическим шагам по ослаблению административного пресса
правительство приступило в конце 2000 года, начав с создания
межведомственной Комиссии по устранению административных
ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального
бюджета на государственное управление. Затем последовало принятие
нескольких административно-правовых актов, упростивших разрешительную
деятельность и контрольно-надзорные процедуры, а именно:
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-Ф3 «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)»;
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании
отдельных видов деятельности»;
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля
2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности» был
26
определен перечень федеральных органов исполнительной власти
осуществляющих лицензирование;
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом
регулировании».
Появление данных законов диктовалось необходимостью
упорядочения и унификации административных норм и требований. Для
примера: до 2000 года регистрация юридических лиц регулировалась более
чем 50 федеральными нормативными правовыми актами, не считая
множества таких же документов регионального и местного уровня
22
.
Впервые о необходимости реформы системы исполнительной власти и
сферы государственного управления в целом было заявлено в послании
Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина Федеральному собранию, с
которым он обратился 6 марта 1997 года
23
. В частности, он выделил
основные приоритеты, направленные на реконструкцию системы
исполнительной власти в целом и государственного контроля в частности.
Первая попытка реформирования системы государственного контроля и
надзора в Российской Федерации, целью которой были определены шаги на
уничтожение влияния бюрократии, а также последовательный переход к
новой системе экономических отношений в обществе приходится на начало
2000-х годов. В этот период в соответствии с вышеупомянутым Указом
Президента РФ был принят Федеральный закон от 8 августа г. № 134-ФЗ «О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля (надзора)», который установил:
общие принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);
ограничения при проведении мероприятий по контролю;
22
Органы контроля и надзора РФ // Отечественные записки : сайт [Электронный ресурс]. — URL:
http://www.strana-oz.ru/2004/2/organy-kontrolya-i-nadzora-rf#t1 (дата обращения: 16.12.2017)
23
Хазанов, С. Д. Административная реформа и развитие предпринимательства в Российской Федерации
(миф об административной реформе) / С. Д. Хазанов // Бизнес, менеджмент и право. — 2014. — № 1. — С.
53—55
27
требования к проведению и оформлению результатов контрольных
мероприятий.
Анализ практики применения этого закона в период с 2002 по 2007
годы показал, что количество мероприятий по контролю со стороны
большинства государственных органов, а также временные издержки
хозяйствующих субъектов при их проведении сократились незначительно.
Нельзя не согласиться с тем что, на первых порах закон способствовал
некоторому снижению инспекционных нагрузок в расчете на одно малое
предприятие. По официальным данным, в первой половине 2002 года
количество инспекций сократилось на 21 % по сравнению с аналогичным
периодом предыдущего года, во второй половине снижение количества
проверок составило уже 27 %
24
.
Пробелы в реализации положений Закона № 134-ФЗ
продемонстрировали недостатки, связанные в первую очередь с содержанием
отдельных норм данного закона, а также рядом других причин, в частности:
общей неэффективностью действующей системы государственного
контроля (надзора);
сложившейся правоприменительной практикой;
избыточностью обязательных требований к субъектам
предпринимательской деятельности;
низкой степенью доступности информации о предъявляемых
обязательных требованиях;
не использованием положений данного закона отдельными
федеральными органами исполнительной власти.
Даже в пределах довольно ограниченной сферы действия закона №
134-Ф3, в первую очередь акцентирующего внимание на правах юриди-
ческих лиц по отношению к контролирующим органам, он не сумел
существенно исправить ситуацию с дублированием функций существующих
24
Органы контроля и надзора РФ // Отечественные записки : сайт [Электронный ресурс]. — URL:
http://www.strana-oz.ru/2004/2/organy-kontrolya-i-nadzora-rf#t1 (дата обращения: 16.12.2017)
28
контрольно-надзорных органов. Анализ, проведенный российским ученым,
доктором экономических наук, экспертом А. Е. Шаститко для
Минэкономразвития и представленный в июле года в виде доклада
«Дублирование в деятельности органов государственного контроля»,
указывал на существование острой проблемы в этой области. В докладе
выявлено наличие чрезмерного, избыточного дублирования контрольных
функций, которыми законодательно наделены различные контрольно-
надзорные инстанции. Почти у всех из них, за небольшими исключениями
(органы, ответственные за исполнение федерального бюджета; Федеральная
инспекция труда; Государственная семенная инспекция; органы,
осуществляющие государственный надзор и контроль в области мелиорации
земель и некоторые другие), обнаружились дублирующие полномочия, не
относящиеся к основному профилю деятельности. Причем у некоторых из
них таких полномочий насчитывалось около десятка, а иногда и более
(органы милиция; пограничная служба; органы государственной санитарно-
эпидемиологической службы; органы, осуществляющие государственный
геологический контроль; органы, осуществляющие государственный
контроль за использованием и охраной водных объектов; органы,
уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда;
органы рыбоохраны и др.)»
25
.
В декабре 2002 года Минэкономразвития РФ представило доклад
«Инвентаризация функций, оценка структуры, численности работников и
уточнение порядка финансирования органов (организаций), осуществляющих
государственный контроль (надзор)». Его выводы сводились к следующему:
на законодательном уровне отсутствуют единые и четкие подходы к
определению структуры, функций, численности и порядка финансирования
органов государственного контроля (надзора);
25
Органы контроля и надзора РФ // Отечественные записки : сайт [Электронный ресурс]. — URL:
http://www.strana-oz.ru/2004/2/organy-kontrolya-i-nadzora-rf#t1 (дата обращения: 16.12.2017)
29
не определена экономическая целесообразность существования
каждого конкретного органа государственного контроля (надзора) и
наделения этого органа объемом полномочий по контролю;
разделение объектов контроля между контролирующими
организациями проведено нечетко. На практике это приводит к
многократному дублированию функций (в том числе дублированию не
только по горизонтали между ведомствами, но и по вертикали - между
структурами разных уровней одного и того же ведомства и между
федеральными, региональными и муниципальными органами, наделяемыми
полномочиями по контролю), что увеличивает административную нагрузку
на предпринимательский сектор.
Выделенные проблемы поставили под сомнение эффективность
государственного контроля, создавая к тому же предпосылки для
«административного рэкета».
В отсутствие на тот момент специализированного и законодательно
закрепленного перечня органов исполнительной власти, наделенных
контрольно-надзорными полномочиями, наиболее полными можно было
считать сведения, приведенные в Кодексе РФ об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 года. Наряду с этим, в начале 2002 года
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля г. №
135 «О лицензировании отдельных видов деятельности», о котором
упоминалось выше, был закреплен перечень федеральных органов
исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере
лицензирования.
Характерно то, что так и не была проведена в должной мере
инвентаризация обязательных требований, что существенно повлияло на
правоприменительную практику закона № 134-ФЗ в реализации главного
заложенного в нем принципа - презумпции добросовестности
предпринимателя. Также неоправданно затянулась, а в отдельных органах
государственного контроля (надзора) даже не была начата перестройка
30
ведомственной нормативной базы, регламентирующей вопросы
государственного контроля (надзора).
С течением времени отдельные федеральные органы исполнительной
власти, осуществляющие полномочия по государственному контролю
(надзору), продолжали работать по нормативным правовым актам, принятым
в 1980-1990-е гг.
Не была установлена административная ответственность для
должностных лиц органов государственного контроля (надзора), грубо
нарушающих требования законодательства Российской Федерации об
осуществлении государственного контроля (надзора)
26
.
Государственный контроль и надзор - одна из наиболее
чувствительных точек соприкосновения бизнеса с органами власти, в
которой наблюдается самый высокий уровень вмешательства государства в
экономическую деятельность.
Президентом РФ был подписан Указ от 23 июля 2003 г. № 824 «О
мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.»,
приоритетными направлениями которого были определены и вопросы
контрольно-надзорной деятельности, такие как исключение дублирования
функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, и
организационное разделение функций, касающихся надзора и контроля.
Вторая попытка реформирования государственного контроля и надзора
была инициирована в связи с явным недостаточным эффектом применения
закона № 134-ФЗ. Отправной точкой процесса продолжения реформы
государственного контроля стал Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797
«О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при
осуществлении предпринимательской деятельности». В декабре 2008 года
был подписан и вступил в силу обновлённый Федеральный закон от 26
декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
26
Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в
соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). — Т. I. — М. :
Минэкономразвития России, 2011. — С. 4—5
31
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля». Документ был разработан
как системообразующий нормативно-правовой акт в сфере осуществления
функций органов исполнительной власти по контролю и надзору.
С принятием закона № 294-ФЗ система контроля и надзора начала
функционировать на основе единых понятий, принципов, целей и задач
контрольно-надзорной деятельности. Были установлены гарантии прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регламентированы
процедуры и сроки проведения проверок, установлена периодичность
плановых проверок, перечень оснований для проведения внеплановых
проверок, закреплено участие органов прокуратуры в процессе обеспечения
контрольно-надзорной деятельности. В законе унифицированы виды, формы,
методы и порядок осуществления контрольно-надзорной деятельности.
Разграничены полномочия органов государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля, определены конкретные перечни должностных
лиц, осуществляющих надзорные функции, их права, обязанности и
ответственность, а также механизмы защиты прав хозяйствующих субъектов
при проведении проверок. Кроме того, впервые были введены учет и
отчетность в сфере контрольной деятельности, а также обязательность
раскрытия информации о результатах проверок.
Однако мониторинг правоприменительной практики Закона № 294-ФЗ
показывает, что реализация его положений не оказала принципиального
влияния ни на снижение рисков от деятельности подконтрольных субъектов,
ни на административные издержки бизнеса, связанные с контрольно-
надзорной деятельностью государства. Так, несмотря на общую тенденцию к
сокращению числа контрольных мероприятий (проверок), влияние данного
Закона на деятельность подконтрольных и поднадзорных субъектов
оказалось ограниченным, а возможности снижения административных