36
определение, которое выносится судами общей юрисдикции.
43
Частное
определение содержит, какие конкретно выявлены недостатки в работе органов
исполнительной власти, причины и условия возникновения. Такое определение
направляется допустившим нарушения должностным лицам либо организации,
которое в месячный срок обязано устранить допущенные нарушения (ст.226
ГПК РФ; п.4, ст. 29).
44
Судебный контроль, осуществляемый арбитражным судом, направлен
на контроль исполнительной власти в сфере экономических отношений. К
таким решениям также относятся разрешение споров в предпринимательской
сфере, которые исходили из административных правоотношений, которые
направленны на признание не действующими, как полностью, так и частично
акты применения права исполнительных органов власти.
Таким образом, судебный контроль, за деятельностью органов
исполнительной власти, осуществляемый Конституционным Судом РФ
направлен на соответствие нормотворчества законодательству РФ, судами
общей юрисдикции, происходит по кругу отраслей права – гражданские,
уголовные и административные дела и происходит непосредственно при
осуществлении судопроизводства. В свою очередь арбитраж осуществляет
контроль от незаконных посягательств органов исполнительной власти в сфере
экономических отношений.
Деятельность прокуратуры Российской Федерации в современных
условиях должна отвечать общесоциальным началам, установленным
федеральным законом о прокуратуре
45
, и соответствовать возложенным на нее
43
Определение Конституционного Суда РФ от 07.12.2006 № 542-О «По запросу Законодательного Собрания
Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона
от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же
законоположениями конституционного права на местное самоуправление» // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
44
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (последняя редакция) //
Справочно-правовая система Консультант Плюс.
45
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (последняя редакция) //
Справочно-правовая система Консультант Плюс.
37
обязанностям в области защиты прав и свобод человека и гражданина, наряду с
защитой охраняемых законом интересов общества и государства.
Реализация правоохранительной деятельности прокурорскими
работниками имеет различные формы и методы, но основополагающей
деятельностью является надзорные функции. Государственный надзор органов
прокуратуры РФ закреплен в пункте 2 Федерального Закона «О прокуратуре
РФ», целью которого, выступает обеспечение верховенства закона, единства и
укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также
охраняемых законом интересов общества и государства.
Под термином прокурорский надзор понимается такая деятельность
должностных лиц, в результате которой, происходит надзор за полным и
своевременным исполнением законодательства государственными органами
власти, как на федеральном, так и на региональном уровне.
В научно-правовом смысле деятельность прокуратуры по
осуществлению надзора рассматривается в нескольких значениях. К ним
относят:
- один из видов функциональной деятельности органов прокуратуры;
- самостоятельная отрасль права;
- отрасль юридической науки.
Из этого следует, что прокурорский надзор, представляет собой
специализированая управленческая деятельность, которая реализует на
практике одну из форм правоохранительной функции государства.
Прокурорский надзор как отрасль юридической науки, представляет
собой совокупность научно-практических познаний о законодательстве,
координирующую деятельность прокурорских работников, направленную на
реализацию надзорных функций, о средствах и методах практической
реализации надзора органов прокуратуры и т. д.
Предмет прокурорского надзора. В административном праве под
правовой категорией – предмет, понимается совокупность общественных
38
отношений, сложившихся в процессе координационных действий
исполнительных органов, другими словами такие общественные отношения,
которые сформировались в процессе координационной деятельности системы
органов исполнительной власти. Общественные отношения, входящие в
предмет административного права, делятся на две независимые группы.
В первую группу входят отношения, которые непосредственно
взаимосвязаны с воплощаемыми задачами и функциональной деятельности
органов исполнительной власти. Вторая группа содержит иные отношения, к
которым можно отнести внутриорганизационные, которые возникли в момент
осуществления деятельности других органов, организаций и учреждений.
46
Понятия объекта и субъекта прокурорского надзора тесно
взаимосвязаны, но при этом все, же имеют различия. Так, под объектом
понимают все возможные организация и учреждения различных форм
собственности. К субъекту же, прокурорского надзора, относят,
непосредственного его участника – прокурора.
Прокурорский надзор может, осуществляется как по отношению к
нескольким объектам, так и несколькими субъектами. Примером много
объектового и субъектного прокурорского надзора можно указать деятельность
по осуществляемой проверке – контрольных, бухгалтерских и иных
подразделения одного министерства, проводимого несколькими прокурорами.
В случае выявления нарушения законодательства РФ, должностным
лицом, в отношении деятельности которого производился прокурорский
надзор, принимается решение о возбуждении производства об
административном правонарушении. Такое реагирование прокурора называется
- постановлением прокурора. Рассматривание постановления прокурора о
возбуждении административного процесса возложено на компетентный орган
государственной власти с установленным законом срокам.
46
Россинский Б.В. Административное право. Словарь-справочник / Б.В. Россинский [Электронный ресурс]
URL: https://search.rsl.ru/ru/record/01000665458 (Дата обращения: 15.08.2018).
39
Последним средством прокурорского реагирования является
предостережение о недопустимости нарушения закона. Данное средство
применяется, если имеется достаточно сведений о готовящемся
правонарушении, а также профилактики, предупреждение правонарушений.
В случае неисполнения либо отказа в исполнении требования, лицо,
допустившее правонарушение, в установленном законом порядке, может быть
привлечено к соответствующей ответственности.
Итак, следует отметить, что эффективная реализация на практике
предоставленных полномочий, позволяют прокурору своевременно выявлять,
устранять и предупреждать нарушения законодательства РФ, и в таком случае
осуществляемый прокурором надзор будет более результативный.
Выводы по главе 1
Под государственным контролем (надзором) мы понимаем выраженную
по форме механизма государства деятельность государственных органов,
которая направлена на реализацию функций государства.
Понятия «государственный контроль и надзор» обеспечивают полноту и
качество государственного управления.
Государственный контроль (надзор) классифицируется на основании
общих конституционных принципах, которые предусматривают:
- контроль (надзор) законодательных (представительных) органов
государственной власти;
- контроль (надзор) органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации;
- судебный контроль (надзор);
- прокурорский надзор.
Государственный контроль (надзор) осуществляемый перечисленными
органами должен соответствовать принципу законности и на основании
Конституции РФ, федерального законодательства.
40
Глава 2. Анализ организации контроля за деятельностью органов
государственного управления на примере Московской области
2.1 Организация государственного контроля за деятельностью органов
государственного управления в Московской области
Современное правовое государство с целью эффективного
осуществления своих функций создало систему контрольной власти. Такая
система происходит из конституционно-правового демократического
правления.
Государственная контрольная власть, в подавляющем большинстве
стран, представлена государственными органами власти, которые наделены
специальными компетенциями.
В Российской Федерации по территориальному признаку выделяются
органы исполнительной власти федерального значения и субъектов РФ
(региональные). Региональные органы исполнительной власти - это важнейшая
составляющая целостной системы государственных органов исполнительной
власти в РФ.
Регламентирующие нормы деятельности региональных исполнительных
органах, осуществляющих контрольно-надзорные функции государственного
управления, присутствуют в законодательных актах различной юридической
силы и различных форм.
Сущность контроля как одной из ветвей управленческой деятельности
раскрывается в процессе получения необходимой информации о состоянии
объекта контроля, а также в выявлении несоответствия ожидаемым
нормативам, в случае отклонения. Так, в ходе контрольной деятельности могут
быть выявлены пробелы не только в оптимальности принятых руководством
решений, но и в том числе в правильности самих решений в конкретный
промежуток времени. В большинстве случаев именно результаты, полученные
при осуществлении контроля, приводят к корректированию принятых ранее
планов и решений.
Говоря об организации контроля за деятельностью органов
государственного управления, следует рассмотреть основные формы данного
41
вида управленческого процесса.
С точки зрения продолжительности осуществления контрольных
мероприятий выделяют периодический и непрерывный контроль (посредством
применения современных технических средств).
По масштабам контроль может быть общим, когда известны отклонения
от стандартов, и частным, в случае рассмотрения всех деталей в работе
исполнителей.
Широкое распространение поучила дифференциация форм контроля по
временному фактору. В соответствии с этим, контроль подразделяют на
предварительный, текущий и окончательный. Предварительный контроль
характеризуется тем, что осуществляется до начала работы путем проверки
соответствия установленным нормативам имеющихся в распоряжении
муниципального образования ресурсов.
Текущий контроль проводится непосредственно при выполнении
принятых управленческих решений посредством сравнения выполненной
работы с запланированными результатами, причем при выявлении тех или
иных отклонений их существует возможность их корректировки. В свою
очередь, окончательный контроль вступает в действие после выполнения
работы муниципальным служащим, т.е. нет возможности повлиять на ход
текущей работы, но есть вероятность использовать полученные результаты при
последующей деятельности в будущем
47
.
По предмету проведения контроля выделяют контроль над текущими
результатами, контроль над исполнением распорядительных документов, а
также контроль над работой структурных подразделений и служб. Так,
контроль над текущими результатами деятельности основывается на оценке
уровня достижения намеченных целей, контроль исполнения распорядительных
документов подразумевает контроль точной трактовки и исполнения
нормативов, прописанных в документе, а контроль работы структур
47
Валентей С.Д., Бухвальд Е.М. Законодательство о местном самоуправлении и экономические реалии / С.Д.
Валентей, Е.М. Бухвальд // Журнал российского права. – 2016. – № 3. – С. 30.
42
муниципального управления характеризуется проверкой методов и качества
работы сотрудников.
Таким образом, к основным составляющим процесса контроля на
современном этапе развития относят следующие мероприятия
48
:
- выработка критериев, по которым будет осуществляться контроль;
- сопоставление с выделенными критериями фактических результатов;
- осуществление корректирующих действий с учетом государственного
надзора за их исполнением.
Административный контроль проводится на основе компетенции
исполнительных органов государственного управления. Так, руководители
структур администрации осуществляют контроль за действиями подчиненных в
целях определения законности их действий.
Существенным моментом при организации контроля за деятельностью
государственных служащих является проведение не только внутреннего
контроля, но и контроля выполнения поставленных целей органами местного
самоуправления всеми гражданами. В этом случае место имеет общественный
контроль, позволяющий выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам
действия властей.
Рассматривая вопрос о правовом поле, которое регулирует контрольно-
надзорную деятельность рассматриваемых органов, принято выделять в этой
системе правовых источников Конституцию РФ. В ней содержаться нормы
общего характера, задачи которых состоят, прежде всего, в закреплении прав и
свобод граждан, организаций, учреждений. Конституционные нормы
представляют собой нормы прямого действия, это означает, что
представительный орган власти либо иной государственный орган, наделённый
полномочиями в осуществлении нормотворчества, в обязательном порядке
учитывает соответствие конституционным нормам при подготовке и принятии
законов.
48
Шугрина Е.С. Особенности контроля органов государственной власти за деятельностью органов местного
самоуправления по разным основаниям / Е.С. Шугрина // Муниципальное право. – 2016. – № 4. – С. 15.
43
Таким образом, Конституционные нормы являются принципами,
которые являются базовыми и не могут быть перемещены, изъяты либо
изменены. Именно по этой причине, следует особо обратить свое внимание на
действующее законодательство.
Контрольно-надзорными полномочиями в регионах наделены органы
администраций этих субъектов, кроме указанных органов существуют и другие
органы власти, в чью компетенцию входят данные функции, к ним относят -
министерства, учреждения и другие исполнительные органы власти.
Объем, пределы и порядок применения их полномочий, устанавливается
федеральным и региональным законодательством, конституциями и уставами
субъекта РФ, а также иными нормативно-правовыми актами этих субъектов.
Реализуя на практике контрольно-надзорные управленческие функции,
исполнительные органы власти применяют различные методы и формы. Кроме
того, устанавливаются процедуры по практическому применению полномочий
направленных на осуществление государственного контроля и надзора
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Итак, метод – это система конкретных способов и приемов, которые
осуществляются в различных областях деятельности.
В таком понимании, Ю.М. Козлов, различает следующие виды методов:
- методы управления, особенность их в том, что они выражаются
только в юридически-властном значении;
- организационные методы управленческого аппарата органа
исполнительной власти, данный метод характерен для внутри аппаратного
управления;
- процедурные методы управления, характеризуются совершением
отдельными управленческими действиями.
49
С учетом такого подхода, под методом государственного контроля
(надзора), осуществляемого органами исполнительной власти субъектов
49
Административное право: Учебник // Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова [Электронный ресурс] URL:
https://studfiles.net/preview/5006007/page:4/ (Дата обращения: 18.08.2018).
44
Российской Федерации необходимо понимать способы воздействия на объект
контроля (надзора).
К методам государственного контроля (надзора) осуществляемого
органами исполнительной власти субъектов РФ, можно отнести: ревизии и
проверки реального состояния дел, заслушивание отчетов руководителей и
должностных лиц учреждений и организаций подконтрольных объектов,
осуществление мониторинга средств массовой информации на предмет
сообщений и жалоб от граждан и юридических лиц.
В этой связи стоит отметить направление развития контрольных
полномочий в Московской области, такое положение закрепляется в Законе
Московской области от 22 июля 2015 года 130/2015-03 «Об отдельных
вопросах осуществления общественного контроля в Московской области»
50
.
Кроме указанных методов, следует обратить внимание на метод по
осуществлению правовых актов государственного управления.
Под правовыми актами государственного управления следует понимать
такие правовые действия, которые направлены на управление подконтрольных
объектов. Характерной особенностью правовых государственных актов
является то, что они, во-первых, происходят от исполнительных органов, во-
вторых, это властное государственное действие, решение и, в-третьих, они
регулируются действующим законодательством.
Методы государственного контроля (надзора) осуществляемые
региональными органами исполнительной власти могут различаться в
зависимости от содержания способов, приемов и средств в момент реализации
рассматриваемых функций государственного управления.
Таким примером служит п. 2, ст. 20 Федерального закона «Об
электроэнергетике», в котором применяются следующие методы
государственного контроля (надзора)
51
:
50
Закон Московской области от 22.07.2015 № 130/2015-03 «Об отдельных вопросах осуществления
общественного контроля в Московской области» (принят постановлением Мособлдумы от 09.07.2015 № 6/135-
П) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
51
Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (последняя редакция) // Справочно-
правовая система Консультант Плюс.
45
- метод контролирования инвестиционной деятельности субъектов
естественных монополий в электроэнергетике;
- метод регулирования государственных цен (тарифов) в
электроэнергетике;
- метод установления единых правил доступа к электрическим сетям и
услугам по передаче электрической энергии;
- метод регулирования через государственное антимонопольное
законодательство, а также установление единых правил доступа к
электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии;
- метод управления государственной собственностью в
электроэнергетике;
- федеральный государственный энергетический надзор;
- государственный экологический надзор в электроэнергетике.
В приведенном примере просматривается многоуровневый и
разносторонний контроль (надзор) в сфере государственного управления за
электроэнергетикой что, несомненно, сказывается на качестве и эффективности
его проведения.
Суть рассматриваемых методов заключается в мероприятиях, способах
реализаций полномочий контрольно-надзорных функций, направленных на
получение определенной информации, которая служит для выявления наличия
отклонений от предписанного правопорядка, их устранение, решение вопроса о
необходимости привлечения к ответственности.
Методология проведения государственного контроля (надзора) тесно
связанна с формами его проведения и непосредственно проводимыми
процедурами, так как для эффективного государственного управления
требуется комплексный подход в решение данного вопроса.
52
В теоретических аспектах, что в свою очередь выливается в
практических действиях, происходит смешивание форм, методов и видов
государственного контроля (надзора). Так, в ряде опубликованных научных
52
Там же.