15
ной степени оптимизирована деятельность самой системы государственных ор-
ганов исполнительной власти по осуществлению функций контроля и надзора.
Кроме того, контрольные функции государственных органов (органов ис-
полнительной власти) подверглись процедурно-процессуальному правовому
регулированию путем ведомственной административной регламентации в виде
административных регламентов. Большое количество процедур контрольной
деятельности, наконец, в некоторой степени были упорядочены.
Темпы развития современного общества в последние годы объективно
требуют новых, более адаптированных к существующим реалиям идей. Посла-
ние Президента РФ Федеральному собранию 2014 года придало новый импульс
в работе по совершенствованию надзорной деятельности и избавлению бизнеса
от навязчивого надзора и контроля со стороны государственных органов. Закон
о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
проведении проверок уже дополнен положениями о внедрении риск-
ориентированного подхода к организации государственного контроля, однако
их применение отложено до 2018 года.
Государственный контроль за органами государственной власти и состо-
янием социального правопорядка в современном информационном обществе
приобретает не только форму диалога между обществом и государством, но и
реальные механизмы правового воздействия на указанные объекты.
Несмотря на положительные сдвиги в достижении систематической эф-
фективности осуществления государственной контрольной деятельности, прак-
тика правоприменения выявила ряд проблем иного уровня. В самом общем ви-
де они сводятся в отсутствии теоретически разработанной и обоснованной с
научной точки зрения организационной конструкции (скелета) контрольной де-
ятельности государства. В этом смысле стоит согласиться с Ноздрачевым А.Ф.,
по мнению которого, «особого внимания требуют вопросы формирования но-
вых теоретических основ государственного контроля и надзора, адекватных со-
временным политическим, экономическим и социальным реалиям и нацелен-
ных на обеспечение устойчивого развития национальной экономики; определе-
16
ния природы и системы полномочий контрольно-надзорных органов; установ-
ления современных форм координации контрольно-надзорной деятельности в
целях использования заложенных в контрольно-надзорной функции возможно-
стей для совершенствования государственного управления»
8
.
Сегодня вопросам государственной контрольной деятельности уделяется
значительное научное внимание. В последние годы появилось большое количе-
ство работ, посвященных парламентскому контролю, финансовому контролю
или даже общественному контролю. Эти изыскания уже дали свои плоды –
приняты и вступили в силу соответствующие федеральные законы.
Проблемы государственного контроля и надзора были и остаются важ-
нейшим направлением научных исследований не только административного
права, но и ряда других отраслевых и общетеоретических юридических наук
(теории государства и права, конституционного права и др.). При этом в одних
трудах аспекты контрольной деятельности понимаются авторами очень узко:
как деятельность органов исполнительной власти в конкретных сферах управ-
ленческой деятельности будь то общие сферы образования, медицины и др. ли-
бо специфичные сферы противопожарной безопасности или безопасности на
речном, морском воздушном транспорте, например. При таком подходе факти-
чески происходит смешение государственного контроля с государственным
надзором. Хотя уже практически никто из ученых на современном этапе не
оспаривает факт самостоятельности надзорной формы управления отличаю-
щейся от контрольной. В других случаях контроль от имени государства рас-
сматривается максимально широко. При таком подходе контроль присущ прак-
тически всем органам государственной власти. Это наталкивает авторов на
мысль о необходимости обособления самостоятельной контрольной ветви гос-
ударственной власти. И при одном и при другом подходе все авторы сходятся
во мнении о необходимости совершенствования государственного контрольно-
го механизма. Для того, чтобы сделать его более эффективным и современным
8
Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. №
6. С. 18 - 28
17
предлагаются различные способы, начиная от утопичных идей о необходимо-
сти создания единого контрольного органа, до пресловутых общих фраз о необ-
ходимости повышения качества кадров или введения новых составов правона-
рушений. Однако совершенно очевиден тот факт, что механизмы, например
контроля парламентского или президентского практически ничего общего не
имеют с методами контроля осуществляемого, скажем, органами государствен-
ного лесного надзора за законностью деятельности юридических и физических
лиц с целью охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Именно поэтому для формирования эффективной системы государствен-
ной контрольной деятельности необходимо выработать единый подход, кото-
рый бы связал все проявления контрольной деятельности в государстве в чет-
кую структурированную систему, на основе понятных и прозрачных принци-
пов.
Создание единой системы контрольной деятельности позволит объеди-
нить схожие формы контроля в отдельные ветви, что может стать базисом для
дальнейшей разработки унифицированных методов и приемов контроля в рам-
ках соответствующей ветви. Кроме того, это позволит исключить дублирование
контрольных функции, устранить излишки контроля государственном аппара-
те. Только такой системный подход к решению вопроса об эффективности кон-
трольно-надзорной деятельности может способствовать достижению постав-
ленной цели.
Особый интерес вызывает история становления и развития государствен-
ных институтов контрольной деятельности в России. Лишь с позиций изучения
прошлого и настоящего возможно эффективное будущее. Обусловленный, дей-
ствующим государственным режимом, типом общественно-экономической
формации, условиями общественной жизни и развития человеческого самосо-
знания, процесс формирования государственного контроля в России прошел
несколько стадий. Чернецкая О.Н. при рассмотрении вопроса о зарождении и
развитии государственного контроля в России пришла к выводу о необходимо-
сти выделения трех этапов: «первый этап - зарождение государственного кон-
18
троля в дореволюционной России, второй - государственный контроль в совет-
ское время и третий - государственный контроль в постсоветское время»
9
.
По мнению указанного автора, государственный контроль был впервые
введен в 1811 году, с которого и следует исчислять первый выделенный этап.
Этот год ознаменован созданием Главного управления ревизии государствен-
ных счетов. В целом соглашаясь с предложенной периодизацией, хотелось бы
выразить несогласие относительно необходимости выделения точной даты, с
которой следует производить отсчет истории государственного контроля в
нашей стране. Существуют и иные точки зрения на вопрос о моменте возник-
новения отечественного государственного контроля, связанные с созданием тех
или иных органов управления государственной администрации различных
эпох. В частности, Владимирова О.В. приходит к выводу о том, что институци-
ональное возникновение государственного контроля связано с введением в XV-
XVI вв. приказной системы управления
10
.
По мнению ряда других авторов, определяющую роль в формировании
институт государственного контроля сыграл российский фискалитет эпохи
Петра I в начале XVIII вв. Беляев В.П. предлагает «начинать отсчет деятельно-
сти государственного контроля в нашем государстве» с 1836 года, когда «Глав-
ное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Госу-
дарственный контроль»
11
. Следует сразу отметить, что государственный кон-
троль, реализуемый вышеуказанными государственными учреждениями, отно-
сился, прежде всего, именно к финансовой сфере. Важной вехой в формирова-
нии системы эффективного государственного контроля является период созда-
ния в XIX в. специальных органов по отраслевому принципу – министерств.
«Министерства, каждый по своему, сосредоточили всю полноту власти, проис-
текающей до местных (губернских и уездных) учреждений. Чиновник мини-
9
Чернецкая О.Н. Эволюция института государственного контроля в Российском государстве в парадигме раз-
вития общественного самосознания // История государства и права. 2012. № 24. С. 28 - 31.
10
Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVII-XIX вв. (историко-правовое иссле-
дование): Дисс... канд. юрид. наук. Белгород, 2003. С. 28.
11
Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: диссерта-
ция ... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 65.
19
стерства осуществлял свою проверочную деятельность согласно предписанию
министра о возложенном на него поручении»
12
.
Кардинальные изменения в общественном устройстве советского перио-
да, обусловленные сменой общественно-экономической формации, ознамено-
вали попытку введения иных принципов управления делами государства и
осуществления контрольной деятельности. Повсеместно введенная система ра-
боче-крестьянского контроля стала механизмом обеспечения соблюдения дис-
циплины, порядка, безопасности граждан, сохранности национализированного
имущества и эффективности народного хозяйства
13
. Попытка замены государ-
ственного контроля на контроль общественный, безусловно определившая не-
которые положительные результаты, стала не совсем удачной. «Советскому
обществу, достигшему относительного благополучия, так и не удалось отла-
дить систему самоуправления и действенного контроля «низов» над «верхами»,
без эффективной работы, которой оно оказалось беззащитным перед диктату-
рой партийных вождей и всевластием партийно-государственной элиты.…Свои
функции контроль выполнял, исходя из тенденциозных политических устано-
вок командно-административной системы управления народным хозяйством»
14
партийно-государственными структурами. Двойное подчинение народного кон-
троля множеству существовавших государственных органов фактически озна-
чало, что это был все тот же государственный контроль.
Вышеуказанные положения характеризуют контрольную деятельность с
разных сторон, подчеркивая ее сложность и многогранность. В связи с этим
возникают большие трудности в формулировании обобщающего определения
данного понятия. Следует также заметить, что в большинстве современных
научных работ отсутствует всеобъемлющее определение контроля. Исследова-
тели данной области, как правило, ограничиваются перечислением признаков
12
Чуб Н.В. Правовые формы осуществления контрольно-надзорной деятельности министерств как органов гос-
ударственной власти России (из истории вопроса) // История государства и права. 2012. № 23. С. 20 - 22.
13
Осляков В.Г. История становления и развития государственного контроля в России // Предпринимательское
право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2010. № 3. С. 60 - 66.
14
Чернецкая О.Н. Эволюция института государственного контроля в Российском государстве в парадигме раз-
вития общественного самосознания // История государства и права. 2012. № 24. С. 28 - 31.
20
контроля либо отмечают его многогранность и формы проявления. Тем не ме-
нее, с различной степенью успеха на современном этапе предпринимаются по-
пытка ученых вывести исчерпывающую научно- юридическую формулировку
контроля.
Завалунов А.З. в своих трудах указывает, что «сущность государственно-
го контроля проявляется в том, что он наблюдает за соответствием деятельно-
сти подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от
управляющего органа или должностного лица»
15
.
Общественный контроль, также как и контроль государственный «это
способ саморегуляции общественной жизнедеятельности, который посредством
принятых в обществе социальных ценностей и норм обеспечивает упорядочен-
ное функционирование ее компонентов»
16
. Поскольку государство в самом об-
щем виде представляет собой способ самоорганизации общества, то и разно-
видности контроля, осуществляемого данными социальными субстанциями, с
одной стороны производны, а с другой противопоставлены друг другу. Слож-
ное и противоречивое соотношение данных явлений объяснятся тем, что они
«обладают целым рядом сходных и отличительных черт: единством целей и ко-
ренных задач, совпадением принципов и вместе с тем различаются по способу
возникновения, порядку создания, по правовому положению, характеру полно-
мочий»
17
.
В статье 2006 года доктор юридических наук Беляев В.П. также указыва-
ет: «Взаимообусловленность, взаимодополняемость, в ряде случаев общность
целей – вот далеко не полный перечень характеристик и свойств, которые поз-
воляют с уверенностью говорить о необходимости «мирного сосуществования»
основных видов социального контроля – государственного и общественного»
18
.
В современной общественно-государственной действительности наблюдается
15
Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дисс…канд.
юрид. наук. М., 2009. С. 26
16
Трошихин В.В., Шилов В.Н. Социология и политология. Белгород, 2002. С. 102
17
Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. -
М.: Юрист. 2006. № 6. С. 2-6
18
Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. -
М.: Юрист. 2006. № 6. С. 2-6
21
тенденция к более тесному взаимодействию форм общественного и государ-
ственного контроля. Информация о деятельности государственных органов все
больше становиться предметом общественного обсуждения. Этому способству-
ет ряд объективных и субъективных причин. Во-первых, расширение обще-
ственного участия в государственном управлении все чаще закрепляется по во-
ле правотворческих субъектов в нововведениях законодательства. К способам
обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов
среди прочих, например, относятся: обнародование (опубликование) государ-
ственными органами информации о своей деятельности в средствах массовой
информации; размещение государственными органами информации о своей де-
ятельности в сети «Интернет»; присутствие граждан (физических лиц), в том
числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объеди-
нений, государственных органов и органов местного самоуправления, на засе-
даниях коллегиальных государственных органов
19
.
Таким образом, общественный контроль за органами государственной
власти и состоянием социального правопорядка приобретает теперь не только
функцию диалога между обществом и государством, но и реальные механизмы
общественного правового воздействия на указанные объекты. В общем виде это
развивающееся явление можно назвать «информационной демократией»,
«электронной демократией»
20
, «информационным общественно-
государственным контролем».
Конституция РФ гарантирует право граждан на непосредственное участие
в управлении делами государства. Таким образом, при осуществлении такого
управления, граждане и их объединения должны иметь контрольные функции.
Гражданское общество, опять же согласно конституции, не только носитель су-
веренитета, но и источник государственной власти. Отсюда государственный
контроль производен от общественного. В свою очередь, общественный кон-
19
Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государ-
ственных органов и органов местного самоуправления»// СЗ РФ. 2009. № 7. ст. 776.
20
Холопов В.А. Электронная демократия как ресурс модернизации современной политической системы // Кон-
ституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 39 - 41
22
троль это источник государственной контрольной власти. Законность. Это фун-
даментальный правовой принцип универсального характера, означающий тре-
бование неукоснительного соблюдения и исполнения закона. Закон в самом
общем его виде является общеобязательным нормативно-правовым актом,
определяющим пределы правомерной деятельности всех субъектов права. Гос-
ударственная контрольная деятельность должна осуществляться в полном соот-
ветствии с предписаниями нормативно-правовых актов и во имя их исполнения.
Приоритет соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также законных
интересов субъектов предпринимательской деятельности. Согласно ст.ст. 2, 8
Конституции РФ
21
человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обя-
занность государства. В Российской Федерации гарантируется свобода эконо-
мической деятельности. Именно из этих первоочередных предпосылок должна
быть выстроена деятельность субъектов государственного контроля при прове-
дении контрольных мероприятий. Гласность. Государственная контрольная де-
ятельность всех уровней и ее результаты должна проводиться в условиях мак-
симальной публичной доступности и открытости, за исключением информации,
свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии
с законом.
К способам обеспечения доступа к информации о деятельности государ-
ственных органов среди прочих, например, относятся: деятельность Обще-
ственной палаты РФ и общественных советов при федеральных органах испол-
нительной власти; участие граждан в общественном обсуждении проектов нор-
мативных правовых актов и решений; оценка гражданами эффективности дея-
тельности федеральных органов исполнительной власти (и их структурных
подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг;
обнародование (опубликование) государственными органами информации о
своей деятельности в средствах массовой информации; размещение государ-
ственными органами информации о своей деятельности в сети «Интернет».
21
Там же
23
Технологический прогресс, развитие информационно-коммуникационных си-
стем порождают новые формы общения и объективные способы передачи не-
искаженной информации.
В современных условиях при сложности социальных процессов и появле-
нии новых экономическо-политических вызовов приоритетным направлением
для органов государственной контрольной деятельности должна стать модель
принятия решений и реализация контрольных функций, основанные на более
активном и непосредственном участии граждан с использованием современных
механизмов взаимоконтроля
22
.
Так, Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 утверждены прави-
ла рассмотрения общественных инициатив, под которыми понимаются предло-
жения граждан Российской Федерации по вопросам социально- экономического
развития страны, совершенствования государственного и муниципального
управления, направленные с использованием интернет- ресурса. Размещенная
на интернет-ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую
поддержку в ходе голосования с использованием интернет-ресурса. Поддер-
жанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее разме-
щения на интернет-ресурсе получила не менее 100 тыс. голосов граждан - в
поддержку инициативы федерального уровня. Общественная инициатива, по-
лучившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в элек-
тронном виде уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную
рабочую группу соответствующего уровня (в данном случае федерального) для
проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки
проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах
по реализации данной инициативы. Однако действующие механизмы не обес-
печивают в полной мере системного подхода к повышению открытости госу-
дарственного контроля, поскольку большая часть норм посвящена лишь вопро-
сам доступа к информации о деятельности государственных органов, а право-
22
Распоряжение Правительства РФ от 30.01.2014 № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федераль-
ных органов исполнительной власти» // СЗ РФ03.02.2014, № 5, ст. 547, Официальный интернет- портал право-
вой информации / URL: http://www.pravo.gov.ru, 03.02.2014
24
вые понятия зачастую используются фрагментарно, либо противоречат друг
другу.
Ответственность. Принцип, означающий неотвратимое применение в
полном соответствии с законом мер воздействия к правонарушителям разного
статуса:
а) ответственность объектов контроля (контролируемых лиц);
б) ответственность субъектов контроля, т.е. государственных органов и
их должностных лиц за их нарушения законодательства при реализации кон-
трольных мероприятий (ч. 7 ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального кон-
троля»
23
); в) ответственность иных лиц, прежде всего, лиц, принимающих соот-
ветствующие управленческие решения.
Таким образом, сущностью государственного контроля является установ-
ление соответствия деятельности подконтрольных объектов требованиям зако-
нодательства (режиму законности), осуществляемое органами государственной
власти от имени государства.
Вывод по первой главе.
Подводя итог первой главе, сформулируем наиболее важные теоретиче-
ские выводы:
1. Сущностью государственного контроля является установление соот-
ветствия деятельности подконтрольных объектов требованиям законодатель-
ства (режима законности), осуществляемое органами государственной власти
от имени государства.
2. Признаками государственного контроля являются определенные юри-
дические свойства достаточно универсально и в то же время оригинально ха-
рактеризующие государственный контроль. Его признаками являются: мас-
23
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). ст. 6249.