45
тролем. Нельзя не сказать, что существует государственный контроль органов
исполнительной власти и внешнего характера. Прежде всего, это деятельность
министерства юстиции по контролю за нормативно-правовыми актами государ-
ственных органов при проведении правовой экспертизы и последующей их ре-
гистрации.
При осуществлении государственного контроля за качеством государ-
ственного управления высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ на соответствующей территории осуществляет внутренний (ве-
домственный) контроль, призванный обеспечить реализацию и исполнение
Конституции РФ, федерального законодательства, подзаконных нормативных
правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, а также региональных
нормативных правовых актов. Высший исполнительный орган государственной
власти субъекта РФ формирует иные органы исполнительной власти субъекта
РФ и осуществляет контроль над ними.
2.2 Оценка и анализ проблем совершенствования контроля за деятельно-
стью органов государственного управления
1. Президентский контроль.
В научной литературе существуют предложения о совершенствовании
контрольного аппарата президента. Например, Баранова М.Л., ссылаясь на
международную практику Соединенных Штатов Америки, предлагает «ввести
представителей (инспекторов) Президента в Правительство и федеральные ми-
нистерства и ведомства, а в Главном контрольном управлении создать подраз-
деления по руководству ими»
50
. По мнению указанного автора, начать рефор-
мирование целесообразнее с блока министерств и ведомств, непосредственно
подчиненных Президенту, «возможно дополнив этот перечень рядом мини-
50
Баранов М.Л. Конституционно-правовые основы деятельности Президента Российской Федерации в системе
исполнительной власти // Новый юридический журнал. 2016.- № 8. С. 34-37.
46
стерств и ведомств экономической и социальной направленности, а также ак-
ционерных компаний, где у государства имеется контрольный пакет акций»
51
.
Однако данная новация выглядит чрезмерно перегруженной излишками
контроля. Президентский контроль в современной России имеет очень разветв-
ленную институциональную структуру учреждений. При этом, по- прежнему,
сохраняется наметившийся тренд к постоянному расширению. Наряду с прези-
дентскими уполномоченными по правам ребенка и по правам предпринимате-
лей создается целый корпус специальных представителей главы государства,
статус которых не предусмотрен Конституцией РФ. Например, специальный
представитель Президента Российской Федерации по сотрудничеству со стра-
нами Африки, специальный представитель Президента Российской Федерации
по взаимодействию с организациями соотечественников за рубежом, специаль-
ный представитель Президента Российской Федерации по Абхазии и др.
К сожалению, назначение специальных представителей Президента по
определенному вопросу происходит, как правило, без освобождения назначае-
мых лиц от занимаемых должностей. Так, согласно положениям Указа Прези-
дента РФ от 16 марта 2012 г. № 305 «О специальном представителе Президента
Российской Федерации по Абхазии», специальным представителем Президента
РФ по Абхазии некоторое время назад был назначен тогда еще губернатор
Краснодарского края Ткачев Александр Николаевич.
Не прекращается практика, когда специальными представителями стано-
вятся также депутаты Федерального Собрания РФ без прекращения статуса
парламентария, что является нарушением положений Федерального закона от
08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Гос-
ударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Сло-
жившаяся ситуация обостряет не только существующую проблему внеконсти-
туционности статуса спецпредставителей, но и служит свидетельством внекон-
ституционного влияния главы государства на иные органы государственной
власти федерального и регионального уровней, поскольку предполагает воз-
51
Там же
47
можность дополнительного политического воздействия на указанных долж-
ностных лиц.
Таким образом, во избежание нарушения норм действующего законода-
тельства назначение спецпредставителей должно происходить с обязательным
освобождением назначаемых лиц от занимаемых должностей
2. Парламентский контроль является одной из важнейших организацион-
но-правовых форм государственного контроля за качеством осуществления
государственной власти.
В настоящее время необходимо устранить имеющуюся непоследователь-
ность в перечне форм парламентского контроля, предусмотренном ст. 5 Феде-
рального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле».
Необходимо внести нижеследующие изменения:
Закрепленные в ст. 5 закона о парламентском контроле контроль-
ные полномочия Федерального Собрания РФ носят в основном организацион-
но-правовой характер: запросы, слушания, взаимодействия. Политические кон-
трольные полномочия в этом законе предусмотрены лишь отчасти (например,
«решение вопроса о доверии Правительству РФ»). Остальные политические ме-
тоды контроля предусмотрены в Конституции, без упоминания в законе. По-
этому статья ст. 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламент-
ском контроле» должна содержать либо исчерпывающий перечень как органи-
зационно-правовых, так и политических контрольных полномочий, либо со-
держать только организационно-правовые формы без упоминаний о контроле
Государственной Думы при решении вопроса о доверии Правительству РФ,
кадровых полномочий в отношении ЦБ РФ.
На сегодняшний день Федеральное Собрание РФ осуществляет вза-
имодействие только с Уполномоченным по правам человека в РФ. В этой связи
п. 5 ст. 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском кон-
троле» необходимо дополнить такими формами контроля организационного
характера как «осуществление взаимодействие Государственной Думы с Упол-
48
номоченным по правам ребенка и Уполномоченным по правам предпринимате-
лей».
Кроме того, статья 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ
«О парламентском контроле» должна быть дополнена такой самостоятельной
формой парламентского контроля как «ратификация международных догово-
ров, заключаемых органами исполнительной власти».
3. Судебный контроль существует в виде реализации различными судами
судебной системы Российской федерации полномочий, связанных с разрешени-
ем конкретных правовых споров, предполагающий применение мер публично-
правовой ответственности при нарушении законодательства. Таким образом,
данный вид государственного контроля носит прецедентный характер.
Возможные пути совершенствования судебного государственного кон-
троля предполагают необходимость создания в России полноценного админи-
стративного судопроизводства. Должен быть принят кодифицированный про-
цессуальный закон, включающий не только рассмотрение дел, возникающих из
публичных правоотношений, а также дел по оспариванию актов, решений и
действий государственных органов (т.е. государственный судебный контроль),
но и производство по делам об административных правонарушениях. Их объ-
единение в едином процессуальном акте возможно в связи с неравенством спо-
рящих сторон, а это свою очередь требует иной процессуальной методологии.
Рассмотрение указанных категорий дел должны осуществлять самостоятельные
административные суды.
4. Организационно-правовая форма государственного контроля
Омбудсменов представлена деятельностью конституционного института Упол-
номоченного по правам человека в РФ и «президентских» Уполномоченных по
правам ребенка и по защите прав предпринимателей. В связи с расширением
корпуса «президентских» омбудсменов необходимо ставить вопрос об унифи-
кации нормативно-правовой базы методологии их контрольной деятельности,
например путем принятия единого рамочного Федерального закона «Об Упол-
номоченных при Президенте РФ». В этом случае каждый новый вид может
49
вводиться самим президентом без участия парламента посредством издания
Указа.
Кроме того, в таком законе следует предусмотреть конкретные критерии
для определения необходимости назначения новых видов Омбудсменов с це-
лью ограничения безграничного на сегодняшний день права Президента РФ по
их назначению. Такая мера станет формой парламентского контроля за закон-
ностью и обоснованностью расширения института «президентских» Уполномо-
ченных по правам.
5. В последнее время некоторые решения Правительства РФ в части со-
здания дополнительных контрольных органов носят непоследовательный ха-
рактер. Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2014 г. № 927 учре-
ждена должность главного государственного жилищного инспектора РФ
52
. К
его полномочиям относится осуществление координация деятельности органов
государственного жилищного надзора, осуществление контроля за ними и со-
ставление протоколов об административных правонарушениях в отношении
должностных лиц органов жилищного надзора. Из указанных задач, стоящих
перед такими должностными лицами явствует, что они в данный момент при-
званы обеспечивать качество осуществления государственной власти, поэтому,
сегодня их следует отнести к рассматриваемой нами организационно- правовой
форме внутреннего контроля органов исполнительной власти. Но создаваемый
институт нарушает функциональный принцип построения органов исполни-
тельной власти, при котором министерства, службы и агентства строго выпол-
няют лишь свои задачи, а создание иных видов органов исполнительной власти
не предусматривается без внесения изменений в указ Президента РФ.
Сам факт ведения подобного рода института подтверждает наше мнение
о том, что в сфере осуществления надзора за законностью хозяйственной дея-
тельности (в данном случае в жилищной сфере) недостаточно механизмов для
52
Постановление Правительства РФ от 12.09.2014 № 927 «О главном государственном жилищном инспекторе
Российской Федерации и порядке согласования назначения на должность и освобождения от должности руко-
водителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего региональный
государственный жилищный надзор»// СЗ РФ, 22.09.2014, № 38, ст. 5068
50
наведения правопорядка. Поэтому сложившаяся противоречивая проблема мо-
жет быть решена путем создания главных государственных инспекторов в меж-
отраслевых сферах общественной жизни, т.е. персонифицированных надзорных
инстанций согласно нашей концепции. Только вот статус и задачи главных гос-
ударственных инспекторов подлежит корректировке в отличие от тех, которые
указаны, например, в постановлении Правительства РФ об учреждении долж-
ности главного государственного жилищного инспектора.
Суть требуемой корректировки заключается в том, чтобы вывести этот
новый институт из системы внутреннего контроля органов исполнительной
власти (в систему которых он сейчас не вписывается по функциональному при-
знаку) и ввести в область Административного надзора (в систему действующих
федеральных служб) как независимую персонифицированную надзорную ин-
станцию в соответствующей сфере для решения задачи наведения правопоряд-
ка и законности в ней.
Таким образом, основные векторы развития и совершенствования госу-
дарственной контрольной деятельности следует утвердить Указом Президента
РФ «Об утверждении концепции совершенствования государственной кон-
трольной деятельности» в качестве программного документа на ближайшие го-
ды. Основными ее идеями должны стать:
Обособление контрольной ветви государственной власти.
Вовлечение информационного общества и внедрение информаци-
онных технологий в процесс контрольной деятельности.
Принятие унифицированной официально признанной модели (си-
стемы) государственной контрольной деятельности. Основой такой модели мо-
жет стать разработанная в рамках настоящего исследования формула: «система
государственной контрольной деятельности включает два важнейших направ-
ления ее использования, внутри которых государственный контроль существу-
ет в виде институционально обособленных организационно-правовых форм,
реализуемых на федеральном и региональном уровнях государственной вла-
сти».
51
Принятие специального законодательства, устанавливающего при-
нятую модель и устраняющего имеющие терминологические противоречия.
Основой для систематизации государственного контроля должен стать феде-
ральный закон «Об основах государственной контрольной деятельности в Рос-
сийской Федерации». Аналогичные законы должны быть разработаны и на ре-
гиональном уровне в каждом субъекте РФ. Законодательство об администра-
тивном надзоре необходимо кодифицировать в один максимально общий Ко-
декс об административном надзоре (Административно-надзорный Кодекс).
Персонализация конечных контрольных инстанции, в частности пу-
тем укрепления президентской формы контроля и создания службы главных
государственных инспекторов в системе надзорной деятельности.
Выводы по второй главе.
1. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что президент-
ский контроль занимает стратегическое место в системе государственного кон-
троля. По сфере применения и распространения данная организационно-
правовая форма контроля носит максимально универсальный, координирую-
щий характер. Президентский контроль реализуется непосредственно главой
государства и опосредованно через специально созданные органы, такие как:
Администрация Президента РФ, Контрольное управление Президента РФ,
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.
На сегодняшний день сохраняется тенденция к постоянному расширению
президентского контроля. Создается целый корпус специальных представите-
лей главы государства, статус которых не предусмотрен Конституцией РФ. К
сожалению, назначение специальных представителей Президента по опреде-
ленному вопросу происходит, как правило, без освобождения назначаемых лиц
от занимаемых должностей.
52
Таким образом, во избежание нарушения норм действующего законода-
тельства назначение спецпредставителей должно происходить с обязательным
освобождением назначаемых лиц от занимаемых должностей.
2. Парламентский контроль является одной из важнейших организацион-
но-правовых форм государственного контроля за качеством осуществления
государственной власти. Под ним следует понимать «комплекс правовых и ор-
ганизационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания пала-
ты, комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания, членами Совета
Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, по установлению соответствия Конституции Российской Федера-
ции и законодательству Российской Федерации и ее субъектов деятельности
органов государственной власти по реализации законов».
Необходимо устранить имеющуюся непоследовательность в перечне
форм парламентского контроля, предусмотренном ст. 5 Федерального закона от
07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Необходимо внести ниже-
следующие изменения:
- Закрепленные в ст. 5 закона о парламентском контроле контрольные
полномочия Федерального Собрания РФ носят в основном организационно-
правовой характер: запросы, слушания, взаимодействия. Политические кон-
трольные полномочия в этом законе предусмотрены лишь отчасти (например,
«решение вопроса о доверии Правительству РФ»). Остальные политические ме-
тоды контроля предусмотрены в Конституции, без упоминания в законе.
53
Поэтому статья ст. 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О пар-
ламентском контроле» должна содержать либо исчерпывающий перечень как
организационно-правовых, так и политических контрольных полномочий, либо
содержать только организационно-правовые формы без упоминаний о контроле
Государственной Думы при решении вопроса о доверии Правительству РФ,
кадровых полномочий в отношении ЦБ РФ.
- На сегодняшний день Федеральное Собрание РФ осуществляет взаимо-
действие только с Уполномоченным по правам человека в РФ. В этой связи п. 5
ст. 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»
необходимо дополнить такими формами контроля организационного характера
как «осуществление взаимодействие Государственной Думы с Уполномочен-
ным по правам ребенка и Уполномоченным по правам предпринимателей».
- Кроме того, статья 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О
парламентском контроле» должна быть дополнена такой самостоятельной фор-
мой парламентского контроля как «ратификация международных договоров,
заключаемых органами исполнительной власти».
3. Система субъектов судебного государственного контроля состоит из:
1) судебного контроля Конституционного Суда РФ (конституционный
судебный контроль);
2) контроля судов общей юрисдикции;
3) судебного контроля осуществляемого арбитражными судами.
Судебный контроль существует в виде реализации различными судами
судебной системы Российской федерации полномочий, связанных с разрешени-
ем конкретных правовых споров, предполагающий применение мер публично-
правовой ответственности при нарушении законодательства.
Таким образом, данный вид государственного контроля носит прецедент-
ный характер. Возможные пути совершенствования судебного государственно-
го контроля предполагают необходимость создания в России полноценного ад-
министративного судопроизводства. Должен быть принят кодифицированный
процессуальный закон, включающий не только рассмотрение дел, возникаю-
54
щих из публичных правоотношений, а также дел по оспариванию актов, реше-
ний и действий государственных органов (т.е. государственный судебный кон-
троль), но и производство по делам об административных правонарушениях.
Их объединение в едином процессуальном акте возможно в связи с неравен-
ством спорящих сторон, а это свою очередь требует иной процессуальной ме-
тодологии. Рассмотрение указанных категорий дел должны осуществлять само-
стоятельные административные суды.