75
переговоры о предоставлении базы для оказания услуг, непосредственное
управление оказанием услуг. При применении технологии заказа все
оперативные вопросы организации предоставления услуг ложатся на плечи
привлекаемого на конкурсной и договорной основе внешнего поставщика
услуг, а функции сотрудников администрации ограничиваются формированием
технического задания, проведения конкурса и мониторинга за работой
поставщика. Технология заказа проявила себя как важнейший инструмент
успешной реализации местной или региональной социальной политики. Через
формирование заказа на основе конкретных приоритетов территориальной
социальной политики у местной или региональной администрации появляется
возможность четко определять и через договор ориентировать поставщиков
услуг на требуемые группы получателей услуг, требуемую номенклатуру услуг
с их качественно-количественными характеристиками и ожидаемые ре-
зультаты.
Важно отметить, что практика применения рассматриваемой технологии
четко обозначила, что размещение заказов на региональном уровне имеет
определенные ограничения - региональный заказ может успешно
использоваться по таким услугам, как обучающие программы, социальная
реклама, а также прямым стационарным или мобильным краткосрочным
услугам
1
для населения нескольких или всех муниципалитетов региона. Заказы
же на прямые социальные услуги для конкретных целевых групп на территории
муниципалитетов (например, надомная реабилитация детей-инвалидов) могут
успешно размещаться лишь с муниципального уровня, поскольку именно в
этом случае формируемые заказы могут полноценно учитывать специфику
территорий и отвечать потребностям местных сообществ.
Это лишний раз доказывает, что в условиях перевода полномочий по со-
циальному обслуживанию населения на региональный уровень необходимы
механизмы, обеспечивающие размещение заказов на социальное обслуживание
и на местном уровне с учетом не только государственной и региональной
социальной политики, но и специфики и потребностей местных сообществ.
76
Также необходимо указать, что исчезновение у муниципалитетов собственных
сетей учреждений социального обслуживания в связи с передачей их на
региональный уровень приведет к тому, что технология заказа станет для
органов местного самоуправления по сути единственным инструментом
обеспечения социального обслуживания населения в рамках собственных
социальных программ, разумеется, при условии наличия соответствующих
финансовых ресурсов. Это говорит о важности внедрения данной технологии
муниципалитетами.
3. Рекомендуем внедрить технологии адресной результативно-
ориентированной социальной помощи малоимущим.
Данные технологии ориентированы на достижение устойчивых и измери-
мых результатов у получателей помощи за счет активизации их внутреннего
потенциала и использования комплекса современных подходов. Такими
подходами являются встречные обязательства клиентов и санкции за их на-
рушение, адресный характер помощи, индивидуальный подход к назначению
помощи и дифференцированный размер денежных пособий, применение
экономических стимулов к достижению клиентами результатов, учет
социально-экономической специфики территорий, комплексность помощи,
включая услуги службы занятости. Примерами этих технологий служат про-
граммы адресной социальной помощи малоимущим семьям с детьми «От
пособия к зарплате» и «Самообеспечение». Программа «От пособия к зарплате»
направлена на снижение глубины бедности малоимущих семей о детьми путем
преодоления социального иждивенчества, устранения барьеров к
трудоустройству и трудоустройства безработных членов семьи. Эта программа
реализуется в крупных городах Пермской области.
Краткосрочным ожидаемым результатом программы является повышение
среднедушевого дохода семьи за счет трудового дохода, а долгосрочными
результатами - продолжение трудовой деятельности трудоустроившимися
членами семьи и дальнейшее повышение среднедушевого дохода семьи за счет
увеличения трудового дохода. С момента начала реализации программы в ней
77
приняло участие более 3 000 семей.
В ходе ее оценки была получена информация о фактической
результативности программы в различных муниципальных образованиях
Пермской области (приложение 2).
Сравнительный анализ результатов, достигнутых участниками програм-
мы, и аналогичными по своим характеристикам семьями, не участвовавшими в
программе, а просто получавшими услуги службы занятости, показал, что
программа «От пособия к зарплате» по совокупности показателей в три раза
результативнее и более экономически эффективна - по затратам на выплату
денежных пособий достижение результатов в программе обходится бюджету
дешевле (от 13 до 52 % в различных территориях).
Программа «Самообеспечение» является аналогом программы «От по-
собия к зарплате», разработанным для сельской местности, где рынок рабочих
мест ограничен. Она также направлена на повышение качества жизни крайне
малоимущих семей с детьми, но использует для этого другие средства, а
именно оказание помощи семье в развитии подсобного хозяйства или
осуществлении индивидуальной трудовой деятельности, благодаря чему у
семей должны появиться дополнительные источники дохода в натуральной и
денежной форме. Важным элементом программы является участие местных
сельских сообществ в процессе отбора получателей помощи через сельские
советы общественности. Эта программа начала реализовываться в пилотном
режиме в четырех сельских районах Пермской области. Участники программы
получили денежные пособия на осуществление деятельности по разведению
домашнего скота, а также на осуществление таких видов индивидуальной
трудовой деятельности, как швейное и столярное дело, парикмахерские услуги,
печные работы, услуги электрика, транспортные услуги, разведение и продажа
рассады, выпечка хлеба.
4. Рекомендуем внедрить технологии измерения результативности
предоставления социальной помощи и социальных услуг.
Целью разработки и применения этих технологий является переориента-
78
ция существующей системы мониторинга в бюджетной сфере с процесса на
результат, то есть положительные изменения у получателей помощи и услуг.
При этом важно, чтобы данные мониторинга результативности не оставались
лишь в отчетах, а активно использовались при принятии управленческих
решений и, следовательно, повышали качество этих решений. Также следует
отметить, что внедрение технологии требует не только введения новых методов
сбора информации (например, опроса представителей клиентских групп), но и
изменения существующей системы сбора, учета и хранения административных
данных, поскольку эта система, как правило, не ориентирована на
использование данных опросов для определения результативности бюджетной
деятельности, а учитывает исключительно показатели процесса предоставления
социальной помощи и услуг.
Примером такой технологии служит технология мониторинга результа-
тивности надомного обслуживания пожилых и инвалидов, внедряющаяся с
2014 года в Саратовской области. Этот вид социальных услуг является
наиболее массовым в России и поэтому создание технологии мониторинга его
результативности является одним из ключевых условий внедрения управления
по результату и бюджетирования, ориентированного на результат, в сфере
социального обслуживания. Особенностями данной технологии является то,
что замер результативности надомного обслуживания, понимаемой как
фактическое оказание запрашиваемых клиентом услуг и степень его
удовлетворенности их оказанием, осуществляется по конкретному посещению
клиента социальным работником, а при интерпретации данных
результативности в расчет принимается степень различных лишений клиента
(состояние здоровья, барьеры среды проживания). Опыт пилотного применения
технологии показал, что ее использование не только позволяет получать
информацию о результативности надомного обслуживания, но и реально
повышать его результативность для клиентских групп.
Другим примером является разрабатываемая система комплексного мо-
ниторинга предоставления социальной помощи и социального обслуживания в
79
Алтайском крае. Такая система призвана обеспечить учет социально-
экономической специфики территорий региона при разработке региональных
программ социальной помощи населению, а также обеспечить региональные
органы социальной защиты населения инструментом определения
результативности и экономической эффективности реализующихся программ
социальной помощи населению.
Система строится, во-первых, на принципе обеспечения логической связи
между собираемыми данными и управленческими решениями, находящимися в
компетенции региональных органов социальной защиты населения. Во-вторых,
- на определении ожидаемых результатов социальной помощи в реалистичном
и измеримом виде и на основании потребностей той клиентской группы, для
которой она оказываются. При этом под клиентами могут пониматься не только
непосредственные получатели услуг, но и иные бенефициары, например, все
население территории. В-третьих, - на принципе максимально возможного
совмещения достоверности, низкой ресурсоемкое и простоты использования в
способах сбора информации. И, наконец, в четвертых, — на принципе учета
социальной помощи, которая оказывается в территориях региона на
внебюджетные средства. Следует отметить, что наличие этой системы крайне
необходимо для выстраивания грамотной и эффективной региональной
социальной политики при происходящем переводе функций социальной
защиты и социального обслуживания населения на региональный уровень.
5. Рекомендуем внедрить технологии администрирования
предоставления социальной помощи и социальных услуг.
Одной из разработанных технологий данного типа является модель пре-
доставления социальной помощи по принципу «одно окно». Эта технология
направлена на повышение доступности и удобства обращения населения за
получением помощи, а также на повышение качества администрирования,
которое подразумевает более точный и комплексный учет получателей и видов
предоставляемых им помощи, ускорение обработки документации и
максимизация числа обслуживаемых клиентов, сокращение дублирующих
80
функций, снижение числа ошибок.
Внедрение технологии заключается в функциональной реструктуризации
действующей организационной структуры предоставления социальной помощи
таким образом, чтобы для участия в основных программах социальной помощи,
действующих на той или иной территории, заявителю нужно обратиться только
в одно учреждение, пройти одно собеседование, заполнить одну единую форму
заявления и предоставить только один комплект документов, удостоверяющих
его право на получение помощи. В зависимости от территориальной социально-
экономической, географической и иной специфики технология может
реализовываться в том или ином своем варианте.
Технология «одно окно» была внедрена в г. Арзамасе Нижегородской
области, такая модель начала работать в Магадане и Чердынском районе
Пермской области. Проведенная оценка внедрения технологии в Арзамасе,
которая выявила очевидные фактические выгоды от ее применения
(приложение 3).
Другой технологией является технология расчета административных за-
трат реализации социальных программ. Переход на управление и
бюджетирование по результату, заявленный как одно из основных направлений
реформы системы государственного и муниципального управления, требует не
только создания новых социальных программ, ориентированных на достижение
результата, но и включения учета административных затрат в общую систему
управления такими программами. Учет этих расходов необходим для обеспе-
чения эффективности реализации программ, а также для развития системы их
планирования расширения географии, клиентской базы. Отсутствие расчета и
учета административных затрат, необходимых для полноценной реализации
программ, может вести к снижению их результативности, а следовательно, и к
бесполезности прямых программных расходов.
Примером реального использования данной технологии является работа
фонда «Институт экономики города» по определению фактических адми-
нистративных затрат и оптимальных стандартов в части административных
81
расходов по реализации программы адресной социальной помощи «От пособия
к зарплате» в Пермской области. В ходе реализации программы стало очевидно,
что результативность программы в различных муниципальных образованиях
напрямую зависит от объемов административных ресурсов и, прежде всего,
первичного персонала, непосредственно работающего с клиентами, которые
местные органы социальной защиты населения могут выделить для выполнения
программы. В этой связи было принято решение определить фактические
объемы и оптимальные стандарты административных затрат по программе.
Площадками для проведения замеров стали те территории области, где
наблюдалась самая высокая результативность программы.
В ходе проведения расчетов было выяснено, что среднее минимальное
количество ставок первичного персонала программы составляет 2,13 штатных
единиц на 100 семей-участников. Снижение численности первичного персонала
ниже минимально необходимого влечет за собой значительное падение
эффективности работы специалистов из-за нехватки времени, что в конечном
итоге негативно отразится на качестве работы с клиентами и общей
результативности программы в территории. Среднее оптимальное количество
первичного персонала программы составляет 2,25 штатных единиц на 100
семей-участников. Это значение определено исходя из прогноза загрузки
первичного персонала программы при выполнении ими всех без исключения
функций, предусмотренных программой. Превышение оптимального
количества первичного персонала программы приведет к перерасходу
бюджетных средств на содержание специалистов и необоснованно увеличит
стоимость программы. Доля административных расходов от общей стоимости
реализации программы при минимальной загрузке персонала составляет 14,4
%, при оптимальной - 15,3 %. Сравнительные данные по России в настоящий
момент отсутствуют, однако международная практика признает рациональным
уровень административных расходов от 25 % до 30 %.
По итогам расчета Администрации Пермской области было рекомендова-
но ориентироваться на оптимальный стандарт по количеству ставок первичного
82
персонала программы при планировании ее реализации в муниципальных
образованиях области, а также повысить уровень технического обеспечения
работы сотрудников, увеличив количество компьютерной техники и
оборудования, улучшив обеспечение расходными материалами. Необходимо
отметить, что для муниципальных администраций подобный учет ад-
министративных расходов может быть крайне важным при возможном де-
легировании рядом регионов своих полномочий по реализации социальных
программ органам местного самоуправления в рамках происходящей адми-
нистративной реформы.
Рекомендованные к внедрению технологии могут стать для органов соци-
альной защиты населения новой основой их арсенала управленческих
инструментов. Обновление этого арсенала является залогом практической
эффективности осуществляемых и планируемых реформ в сфере социальной
помощи и обслуживания населения. Ценность этих технологий заключается и в
том, что все они, несмотря на свою инновационность, не являются чистыми
технологиями «завтрашнего дня». Имеющийся опыт их внедрения
свидетельствует о том, что они могут реально использоваться в практике ра-
боты органов социальной защиты населения в российских регионах и муни-
ципалитетах, в частности в г. Ульяновске.
3.2. Направления развития социальной сферы муниципального
образования
Определяя направления развития социальной сферы на перспективу,
необходимо решать ряд важнейших проблем социального развития, так как без
их решения невозможно дальнейшее устойчивое развитие муниципального
образования:
проблему снижения качества жизни населения;
проблему бедности, социального неблагополучия отдельных
категорий населения, порождающую социальную напряженность и социальные
83
конфликты;
проблему укрепления семьи, обеспечения защиты прав материнства
и детства и многие другие.
Определяя основные цели и приоритеты социального развития
муниципального образования, необходимо применять такие механизмы
управления, которые обеспечат более рациональное использование
материальных, финансовых и кадровых ресурсов в социальной сфере. Главной
целью развития социальной сферы должно являться обеспечение устойчивого
сбалансированного развития социальных составляющих качества жизни
населения при сохранении историко-культурной среды и эффективном
развитии производственного потенциала территории.
Сущность социальной политики по отношению к населению
муниципального образования на долгосрочную перспективу должна
заключаться в синхронном воздействии органов управления различных уровней
(федерального, регионального и местного) на каждую из составляющих
качества жизни населения с целью придания последним позитивной
направленности и динамики. При этом администрация муниципального
образования должна обеспечивать согласование усилий органов различных
уровней управления и эффективное использование всех видов ресурсов на
собственной территории. В этом должны быть задействованы все комитеты и
функциональные подразделения администрации, а не только комитеты,
непосредственно отвечающие за развитие отраслей социальной сферы.
Исходя из проблематики социального развития на местном уровне,
система направлений развития социальной сферы может быть представлена в
следующем виде:
нормализация и улучшение демографической ситуации;
реализация нового подхода к охране здоровья – выполнение
мероприятий национального проекта в сфере здравоохранения;
ориентация социальной политики на семью, обеспечение
социальных гарантий семье, детям и молодежи;
84
активизация адресной социальной помощи, достижение заметного
улучшения материального положения и условий жизни людей;
интенсификация развития культурно-образовательного потенциала
территории на основе наиболее эффективных современных образовательных
технологий, реализация национального проекта в сфере образования;
сохранение и приумножение культурно-исторического наследия;
развитие отраслей социальной инфраструктуры.
В каждой структурной составляющей социальной сферы
муниципального образования также можно выделить определенные
направления развития.
Главная цель развития образования - повышение доступности
качественного образования. Основными направлениями здесь должно являться:
- создание условий для эффективного обеспечения образовательных
учреждений финансовыми ресурсами;
- повышение качества образования на основе обновления его структуры,
содержания и технологий обучения, привлечения в сферу образования
высококвалифицированных кадров;
- повышение доступности качественного дошкольного образования и
воспитания;
- создание условий для получения образования и социальной адаптации
детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей с
ограниченными возможностями здоровья;
- создание условий для активного включения детей и молодежи в
социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества.
Главная цель развития здравоохранения - улучшение состояния здоровья
населения на основе обеспечения доступной и качественной медицинской
помощи. Для этого необходимо:
- осуществление перехода от наращивания ресурсов в отрасли к их
эффективному использованию;
- развитие профилактической направленности отрасли;