1
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 2
ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО – ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ........................................................................... 4
1.1. Местное самоуправление как элемент конституционного строя Российской
Федерации .................................................................................................................... 4
1.2. Организационные основы становления местного самоуправления в
Российской Федерации ............................................................................................. 12
ГЛАВА 2. ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ................................................................................ 30
2.1. Разграничение полномочий между органами государственной власти и
местного самоуправления в процессе их взаимодействия ................................... 30
2.2. Формы воздействия государства на местное самоуправление ..................... 48
ГЛАВА 3. ВОЗДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ......................................................... 59
3.1. Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами
государственной власти ............................................................................................ 59
3.2. Рекомендации по совершенствованию взаимодействия органов местного
самоуправления с органами государственной власти ........................................... 63
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 70
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ............................................... 73
2
ВВЕДЕНИЕ
В современных условиях институционального развития экономики,
местное самоуправление осуществляет свои функции на всей территории
страны и составляет одну из самых главных ветвей конституционного строя.
Сегодня органы муниципального управления способны обеспечивать
эффективное управление на местах, основываясь на конституционном праве
самостоятельность и независимости. Однако, существенная зависимость
местных бюджетов от средств бюджетов других порождает существенную
зависимость муниципальных органов от государственных органов власти.
Такая зависимость муниципальных от государственных органов управления
обусловлена историческими особенностями развития институтов власти.
Вопросы взаимодействия органов муниципального самоуправления и
органов государственной власти длительное время находятся в центре
внимания ученых мира. Среди ученых, которые занимались вопросами
взаимодействия органов государственного и муниципального управления
следует отметить таких, как С.Ю. Наумов, В.В. Гулина, А.А. Джагарян, С.В.
Кабышев, Д.В. Мазаев, К.А. Миннибаева, А.Д. Моисеев, Г.В. Скрипкин и
другие.
При этом остаются до конца не изученными исторические аспекты
взаимосвязи государственного и муниципального управления, что не позволяет
выработать законодательный инструментарий, который способен обеспечить
независимость местных бюджетов от средств бюджетов других уровней.
Как известно, законодательство в сфере государственного и
муниципального управления разработано в соответствии с Конституций РФ и
регулирует взаимодействие государственных и муниципальных органов
управления через установление правовых, территориальных, организационных
и экономических принципов, а также, выделяет перечень государственных
гарантий, обеспечивающих осуществление муниципального управления на
местах.
3
По мнению некоторых специалистов в сфере государственного и
муниципального управления, власть – это определенна функция, которая
присуща большинству коллективов людей и обществу в целом.
Объект исследования – органы государственного и муниципального
управления в РФ.
Предмет исследования – процесс взаимодействия органов
государственного и муниципального управления в РФ.
Цель выпускной квалификационной работы – на основании проведенного
исследования выявить проблемы взаимодействия органов местного
самоуправления с органами государственной власти и предложить
рекомендации по совершенствованию процесса.
Для достижения поставленной цели работы, рекомендуется изучить ряд
задач:
– Рассмотреть местное самоуправление как элемент конституционного
строя РФ;
– Изучить организационные основы становления местного
самоуправления в РФ;
– Проанализировать разграничения полномочий между органами
государственной власти и местного самоуправления в процессе их
взаимодействия;
– Выделить формы воздействия государства на местное
самоуправление;
– Выявить проблемы взаимодействия органов местного самоуправления
с органами государственной власти;
– Предложить рекомендации по совершенствованию взаимодействия
органов местного самоуправления с органами государственной власти.
В данной работе были использованы общенаучные методы исследования
(индукция, дедукция, анализ, синтез и др.).
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав,
заключения, списка использованных источников.
4
ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО – ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
1.1. Местное самоуправление как элемент конституционного строя Российской
Федерации
Россия исторически сформировывалась на основе общности территории,
социальных отношений, уклада экономической жизни, языка и культуры
многонациональных народов. В основу данных отношений были заложены
многовековые исторические и культурные традиции, уклады и поведенческие
нормы, которые способны формировать равноправные общественные
отношения.
1
Конституция Российской Федерации, являясь основным законом страны,
закрепляет способ и формы организации государства, взаимоотношения
общества и высших органов государственной власти. Все выше перечисленное
получило название основ конституционного строя.
«Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное
правовое государство с республиканской формой правления»
2
. Таким образом,
мы видим что в 1 статье Конституции РФ нашли свое отражение важнейшие
основы конституционного строя: демократизм, федерализм, принцип
верховенства права.
Демократический характер Российского государства проявляется в том,
что согласно ст. 3 Конституции РФ «носителем суверенитета и единственным
источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный
народ». Народ осуществляет свою власть в форме представительной
демократии, которая представляет собой осуществление населением
управления через представительные органы государственной и местной власти.
1
Аминов, И.Р. Конституционно-правовое обеспечение самоопределения народов Российской Федерации / И.Р.
Аминов // Вестник БИСТ (Башкирского института социальных технологий). – 2014. – № 4 (25). – С. 69-71.
2
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
5
Таким образом, местное самоуправление в России составляет основу
народовластия, то есть демократии.
Статья 3 Европейской хартии дает следующее определение: «Под
местным самоуправлением понимается реальная способность органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и
управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в
интересах местного населения»
3
.
Формирование сильного института местного самоуправления
представляется в данное время, очень важным направлением для нашего
государства. Это стратегически важное направление способствует
формированию в Российской Федерации, конституционно закрепленной
децентрализованной, демократической системы управления делами государства
и общества, а данное явление выступает наиболее оптимальной формой
управления значительным количеством населения
4
.
Правовое положение органов местной власти, помимо Конституции,
определяет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
5
(далее №131-ФЗ).
В данном законе определяются виды муниципальных образований.
Исходя из этого, выделяется перечень вопросов, которые отнесены к
компетенции органов местного самоуправления. Местные власти за принятые
решения, в первую очередь, несут ответственность перед населением.
В соответствии с №131-ФЗ «Местное самоуправление – признаваемая и
гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под
свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно
3
Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998 N 55-ФЗ //
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18399/
4
Рафикова, Г.Х. Местное самоуправление в Российской Федерации: пути становления и развития / Г.Х.
Рафикова, И.Р. Аминов // В сборнике: Политика и право в социально-экономической системе общества
материалы XIV Международной научно-практической конференции. Научно- информационный издательский
центр «Институт стратегических исследований». – 2015. – С. 35 - 40.
5
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // http://www.pravo.gov.ru - 01.05.2019.
6
или через органы местного самоуправления вопросов местного значения,
исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»
6
.
Ю.А. Дмитриев определяет местное самоуправление как «инициативную,
независимую, осуществляемую под свою ответственность деятельность
местных жителей, направленную на решение задач, отнесённых к их ведению
законом или нормативно-правовым актом органов местного самоуправления»
7
.
Инициативность реализуется через формы непосредственного
осуществления населением местного самоуправления. Например, №131-ФЗ
предусматривает проведение местного референдума по вопросам местного
значения. В целях избрания выборных должностных лиц органов местного
самоуправления, депутата представительного органа назначаются местные
выборы. Названный в №131-ФЗ перечень не является исчерпывающим. Это
означает, что допустимы и другие формы осуществления народом власти на
местном уровне.
Независимость проявляется в том, что граждане определенного
муниципального образования при принятии решений, касающихся вопросов
местного значения, самостоятельны в своем выборе. Никто не должен
препятствовать свободному волеизъявлению граждан при их непосредственном
осуществлении местного самоуправления. За принятые решения население, в
отличие от представительных органов местной власти, ответственности не
несет.
При сравнительном анализе понятий местного самоуправления,
названных в Европейской Хартии и №131-ФЗ можно обнаружить некие
несоответствия. В Европейской Хартии местное самоуправление
рассматривается «сверху вниз», то есть местной власти предоставляется
приоритет в решении части общественно-важных вопросов, тогда как в №131-
ФЗ приоритет предоставляется населению определенного муниципального
образования. В обоих случаях должно присутствовать взаимодействие между
6
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // http://www.pravo.gov.ru - 01.05.2019.
7
Дмитриев, Ю.А. Муниципальное право России / Ю.А. Дмитриев. М.: Профобразование, 2016. С. 73.
7
органами власти муниципалитета и населением. Являясь первичной основой
федеративного устройства государства, местное самоуправление помогает
решать проблемы в более узком масштабе. Это способствует установление
наиболее тесных контактов народа с публичной властью, привлечению
населения к участию в управленческой деятельности. Участие граждан в
осуществлении управления муниципальным образованием, а так же их
заинтересованность в этом составляют основу местного самоуправления. Таким
образом, местная власть, решая вопросы местного значения в тандеме с
населением муниципального образования, способствует укреплению
демократических начал в нашем государстве.
Поэтому местное самоуправление в России следует рассматривать как
ступень публичной власти, осуществляемый на муниципальном уровне путём
непосредственной деятельности населения во взаимосвязи с органами местной
власти, исходя из интересов населения, его исторических и других местных
традиций.
Как отмечает С. Д. Князев, местное самоуправление представляет собой
неотделимую часть общероссийской системы народовластия. Конституция РФ
закрепляет его в качестве одной из основ конституционного строя, и
устанавливает гарантии обеспечения исполнения решений органов и
должностных лиц местного самoуправления и населения муниципальных
образований, принятых в пределах их компетенции.
8
В Российской Федерации существуют 7 видов муниципальных
образований, которые функционируют на двух уровнях:
– муниципальный район – несколько городских и/или сельских
поселений;
– сельское поселение – один или несколько сельских населенных
пунктов;
8
Князев, С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для
муниципального права / С.Д. Князев // Журнал российского права. – 2018. – № 6. – С. 53.
8
– городское поселение – один город или поселок городского типа с
прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа;
– городской округ – один или несколько объединенных общей
территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными
образованиями;
– внутригородская территория города федерального значения – часть
территории города федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга или
Севастополя).
Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136−ФЗ введено два новых
вида муниципальных образований:
– городской округ с внутригородским делением – городской округ, в
котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы
внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования; –
внутригородской район;
– внутригородское муниципальное образование на части территории
городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное
самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через
выборные и иные органы местного самоуправления.
9
Муниципальное управление является формой публичной власти и
представляет собой деятельность муниципальных служащих, обеспечивающих
решение проблем местного значения.
При рассмотрении возможных вариантов дальнейшего реформирования и
модернизации концепции муниципального управления, в первую очередь
необходимо проявить интерес к необходимости максимизации гражданского
участия в процессе муниципального управления. Ведь на сегодняшний день,
уровень гражданского участия в управлении муниципальными образованиями
остается очень низким, из-за этого невозможно удовлетворить потребности
9
Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "О внесении изменений в статью 26.3
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" //
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=174897&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.7
625481066861123#08527225478682151
9
современного общества. Следует повысить значимость органов местного
самоуправления и участие населения в их деятельности.
Для того что бы привлечь граждан в процесс муниципального
управления, следует добиться реальной результативности муниципальной
системы. Ведь только в этом случае граждане захотят участвовать в процессе
муниципального управления. Так как в данный момент граждане
воспринимают муниципальное управление лишь в качестве низового
подразделения государственной власти. Так же следует убедить граждан, что
их содействие в муниципальном управлении будет оказывать прямое
воздействие на политику муниципальных образований в социальной,
экономической, культурной областях.
Значимым компонентом концепции муниципального управления имеют
все шансы быть структуры общественного самоуправления, основанные
согласно виду домовых комитетов, квартальных и областных советов
(ассамблей), советов аграрных поселений. Формы общественного
самоуправления могут модифицировать в зависимости от территориальной
специфики, национальных и культурных особенностей любого муниципального
образования.
Главным средством повышения эффективности деятельности органов
муниципального управления, считается постепенное понижение излишнего
контроля за ними, со стороны органов государственной власти. Пользуясь
поддержкой государства и регионов, муниципалитеты, должны быть
самостоятельны в сфере принятия решений. Ведь если у муниципалитетов
будет определенный уровень самодостаточности, муниципальное управление
сможет регулировать отнесенный к его компетенции круг вопросов, со
временем, повышая авторитет и важность в глазах населения. Таким образом, и
будет происходить вовлечение все более широких слоев граждан в
управленческую деятельность на местах. Ведь одной из ключевых целей
реформ модернизации и демократизации системы муниципального управления
– это вовлечение граждан в управленческий процесс.
10
В качестве важного элемента оптимизации деятельности органов
муниципального управления, можем выделить увеличение экономической
самостоятельности муниципальных образований. Непосредственно, от этого
элемента полностью находятся в зависимости и другие составляющие
муниципальной реформы, так как муниципальное управление может быть
сколько угодно реформировано и демократизировано. Но вряд ли его можно
будет расценивать как самостоятельный полноценный субъект управленческой
системы государства, который действует в определенном территориальном
пространстве, если он не будет обладать должным уровнем автономии,
основанной на наличии самостоятельно пополняемого бюджета.
Таким образом, реформирование муниципального управления в России в
первую очередь должно осуществляться по следующим направлениям:
1. Увеличение значимости социального самоуправления и его структур в
жизни муниципальных образований и государства в целом;
2. Привлечение граждан в процесс общественного самоуправления;
3. Информатизация деятельности органов муниципального управлении;
4. Предоставление финансово-экономической независимости
муниципальных образований с помощью исправления концепции
налогообложения и поступления средств от налогообложения малого бизнеса
на территории муниципальных образований напрямую в муниципальные
бюджеты.
Гарантии независимости местного самоуправления от системы
государственной власти, закрепленные в Конституции РФ, представляют собой
основу, на которой формируется гражданская инициатива и достигается
общественный договор.
Местное самоуправление обладает организационной, имущественной и
финансовой самостоятельностью.