11
Организационная самостоятельность проявляется в том, что органы
местного самоуправления не в ходят в систему органов государственной власти
РФ (ст.12 Конституции РФ).
10
Имущественная самостоятельность заключается в том, что органы
местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).
11
Финансовая самостоятельность представляет собой самостоятельные
действия по разработке, утверждению и исполнению органами местного
самоуправления бюджета, а также утверждения местных налогов и сборов.
Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление,
закрепляет его в качестве одного из основных элементов конституционного
строя, тем самым устанавливая взаимоотношения между гражданином,
обществом и государством. Через органы местного самоуправления гражданам
предоставляется право на решение вопросов, которые напрямую затрагивают
их жизнедеятельность, социальное благополучие. Например, сход граждан в
муниципальном районе может проводиться по поводу изменения границ
данного населенного пункта. При этом необходимо вынесение нормативно-
правового акта представительным органом муниципального района. Любое
принятое населением решения требует правотворческой деятельности местных
властей. Тем самым, население непосредственно с помощью представительных
органов местного самоуправления осуществляет свою власть.
Из чего можно заключить, что взаимодействие местных властей и
населения представляет собой одну из основ конституционного строя
Российской Федерации. Это важно не только для общества, но и для
государства в целом, так как местное самоуправление выступает как первичная
ступень демократии и федеративного устройства государства.
10
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
11
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
12
1.2. Организационные основы становления местного самоуправления в
Российской Федерации
Современная Россия по своему строю является федеративным
государством. Это означает, что структурно она поделена на несколько частей –
субъектов федерации, осуществляющих саморегуляцию на местах различных
вопросов региона. Стоит отметить, что не все сферы общественной жизни
субъекты федерации регулируют сами. Россия в лице федеральных органов
власти определила те сферы жизни общества, руководство которыми регионы
могут взять на себя.
В составе любых субъектов Российской Федерации также находятся
многочисленные муниципальные образования, на территории которых в свою
очередь действуют органы местного самоуправления. Субъекты федерации
обладают широкими полномочиями по вопросам регулирования деятельности
органов местного самоуправления (определение наименования органов
представительной власти муниципального образования, вопросы выборов в
муниципалитетах, делегирование муниципальным образованиям отдельных
полномочий и т.п.). Несмотря на это, органы местного самоуправления имеют
право регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею,
действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного
населения.
12
Чаще всего, круг этих вопросов лежит в плоскости удовлетворения
потребностей граждан, прежде всего тех, которые связаны с особенностями
того или иного региона и его частными проблемами.
13
В Российской Федерации нормативное регулирования вопросов местного
самоуправления предусмотрено рядом нормативно-правовых актов, как
национальными, так и международными.
12
Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998 N 55-ФЗ //
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18399/
13
Аминов, И.Р. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации / И.Р. Аминов, Д.Р.
Ахунов // Научный форум: Юриспруденция, история, социология, политология и философия: сб. ст. по
материалам V междунар. науч.-практ. конф. – № 3(5). – М., Изд. «МЦНО», 2017. – С. 71-76.
13
В настоящее время правовую основу местного самоуправления
составляют:
1. Европейская хартия местного самоуправления.
2. Конституция Российской Федерации.
3. Общепризнанные принципы и нормы международного права,
международные договоры Российской Федерации.
4. Федеральные конституционные законы.
5. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с федеральными
законами.
6. Иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и
распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и
распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные
правовые акты федеральных органов исполнительной власти).
7. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации.
8. Уставы муниципальных образований.
9. Решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан.
10. Иные муниципальные правовые акты.
Сущность местного самоуправления в РФ состоит в самостоятельном
решении населением вопросов местного значения. Те не менее, на данный
момент в науке конституционного права сложилось два диаметрально
противоположных к вопросу самостоятельности органов местного
самоуправления подходов.
Так, часть ученых, исходя из анализа ст.12 Конституции РФ утверждают,
что местное самоуправление необходимо отделить от государства, а также
минимализировать его влияние на организацию местного самоуправления.
14
Другая группа ученых в противовес первой призывает к жесткой
привязке самоуправления к государственной структуре и рассмотрении его как
продолжения государственной власти на местах.
Чтобы понять, какая из точек зрения является правильной, необходимо
обратиться к истории. Так, еще А.И. Солженицын поднимал данную проблему,
считая, что необходимо установление «государственно-земского строя», в
котором государственные и самоуправляющиеся начала организации
общественной жизни сольются в единое целое и образуют новый социальный
организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов.
14
И.В. Яковлев считает, что исторический опыт развития местного
самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно
связано с государством, государственным управлением, выступало как его
продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными
полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от
государственных структур.
15
Нельзя не согласиться с автором. Действительно, анализируя российское
законодательство по данному вопросу, можно сделать вывод о том, что местное
самоуправление является неким связующим звеном в системе
централизованного и децентрализованного управления.
Самостоятельность рассматриваемого института вытекает из ст.131 КРФ,
где говорится о том, что структура этих органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно.
Зависимость органов местного самоуправления от федеральной власти
зависит от того, что последние самостоятельно определяют свои полномочия
по предметам совместного ведения, тем самым разграничивая сферы ведения
Федерации и ее субъектов.
16
14
Солженицын, А.И. Россия в обвале / А.И. Солженицын. М., 1998. – С. 198.
15
Яковлев, И.В. Проблемы местного самоуправления в российской федерации / И.В. Яковлев // Интерэкспо
Гео-Сибирь, – №12, – 2014. – С.36-41.
16
Никифоров, А.А. К вопросу о сущности самоуправления в Российской Федерации / А.А. Никифоров //
Гуманитарные научные исследования. – 2019. – № 4. URL: http://human.snauka.ru/2019/04/25766 (дата
обращения: 24.07.2019).
15
Например, В.?И. Василье?в, О.Е. Кут?афин, В.И. Ф?адеев счит?ают, что
мест?ное самоупр?авление заро?дилось в Росс?ии в перио?д становле?ния
государственности н?а Руси.
17
Н.В. Посто?вой, напрот?ив, утверж?дает, что д?анный инст?итут сущест?вовал
еще в до?государстве?нный перио?д обществе?нного разв?ития Росси?и, ведя отсчет
от об?щинного мест?ного самоу?правления и в?ключая его понятие все воз?можные
фор?мы самоорг?анизации н?аселения: об?щественное, про?изводствен?ное,
сосло?вное и кор?поративное с?амоуправле?ние.
18
IX–XII вв. с?кладываетс?я система мест?ного управ?ления, в которо?й
сочетаютс?я такие инст?итуции, ка?к община и вече. Вече?вые собран?ия в Древне?й
Руси зан?имали особое место и ре?шали важне?йшие вопрос?ы местного и
госу?дарственно?го значени?я, а также обес?печивали уч?астие широ?ких слоев
н?аселения в у?правлении от?дельными зе?млями. По ут?верждению
исс?ледователе?й, именно н?а вече заро?дились пер?вые выборн?ые традици?и,
сформиро?вались и р?азвивались ос?новы предст?авительной и не?посредстве?нной
демокр?атии. Извест?ны яркие пр?имеры вече?вой деятел?ьности во м?ногих горо?дах
Древне?й Руси – В?ладимире, По?лоцке, Бел?городе, Но?вгороде, К?иеве, Пско?ве,
Смоленс?ке, Твери, Росто?ве, Черниго?ве.
Города с р?азвитием госу?дарственност?и стали вы?полнять не то?лько
управ?ленческие и по?литические фу?нкции. В н?их находил?ась резиде?нция князя
и е?го администр?ация, суд, фор?мировалось о?полчение и ве?лись
дипло?матические пере?говоры.
Однако рез?кое усилен?ие государст?венного це?нтрализма в X?IV в., которое
б?ыло связано с объе?динением русс?ких земель, пр?ивела к то?му, что ре?ализация
с?амоуправле?нческих нач?ал стала осу?ществлятьс?я под патро?нажем госу?дарства.
Это оз?начало пере?ход к прин?ципиально и?ной административно-управленческой
с?истеме.
19
17
Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В.И., Фадеев. – М., 1997.
18
Постовой, Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика / Н.В. Постовой. – М., 1995.
19
Бабичев, И.В. Очерки правовой истории становления и развития местно-го самоуправления в современной
России / И.В. Бабичев // Местное право. – 2015. – № 2. – С. 93–98.
16
В период мон?голо-татарс?кого нашест?вия, в нач?але его вл?адычества,
зе?мщина (мест?ное самоупр?авление) ост?авалась в пре?жних отноше?ниях с
князе?м, принима?я участие в госу?дарственны?х делах и в от?ношениях к?нязей
друг к дру?гу. Но тако?й порядок су?ществовал то?лько до сере?дины XIV в.
Пр?ичиной осл?абления зн?ачения зем?щины являлос?ь сосредоточе?ние в рука?х
князей, с по?мощью татар, о?громных зе?мельных вл?адений. К ко?нцу татарс?кого
владычест?ва земщина н?астолько л?ишилась свое?го значени?я, что за не?ю
оставалос?ь только пр?аво раскла?дки подате?й (налогов) ме?жду своими ч?ленами.
Пр?и установле?нии подате?й и опреде?лении их р?азмера княз?ья уже не
с?прашивали м?нения земщ?ины, дейст?вуя по при?меру татарс?ких ханов и
о?пределяя все е?динолично. Русс?кая земщин?а попала по?д двойной г?нет. С одно?й
стороны, по?дати выкол?ачивали тат?арские хан?ы, с друго?й – русские к?нязья.
Историю раз?вития мест?ного управ?ления в Росс?ии XV – пер?вой полови?ны
XVII вв. мо?жно раздел?ить на три ус?ловных пер?иода:
– период «кормлений» (т.е. упр?авления через н?аместников и
во?лостелей) – до сере?дины XVI в.;
– период земс?кого и губ?ного управ?ления (самоу?правления) – втор?ая
половин?а XVI – нач?ало XVII в?в.;
– период при?казно-воево?дского упр?авления в сочет?ании с мест?ным
самоупр?авлением – втор?ая половин?а XVII в.
С возвышением Мос?ковского к?няжества и пр?исоединение?м к нему но?вых
земель вече?вая форма пр?авления посте?пенно была у?празднена, и н?а местах
с?ложилась с?истема «кормлений». Ее появле?ние обусла?вливалось пр?ичинами
со?циально-по?литического х?арактера, в ос?новном, сл?абостью це?нтральной
в?ласти. Знач?ительные по с?воей территор?ии княжест?ва были раз?делены на
а?дминистрат?ивные окру?га, именов?авшиеся уез?дами. Уезд состо?ял из горо?да и
сельс?ких сообщест?в (миров), н?азывавшихс?я волостям?и и станам?и. Стан та?кже
был се?льской волост?ью, основное от?личие которо?й заключалос?ь в том, что
терр?иториально о?на распола?галась оче?нь близко к уез?дному горо?ду.
17
По мере укре?пления вер?ховной власт?и к началу ц?арствовани?я Ивана IV
(?Грозного) кор?мленщики не то?лько значите?льно превы?шали устано?вленные
кор?ма, но зач?астую граб?или население в горо?дах и волост?ях и подрывали
вли?яние верхо?вной власт?и, не прово?дя на мест?ах ее реше?ния или вес?ьма вольно
то?лкуя их. С?амовластие, а по?дчас и само?дурство кор?мленщиков, дост?игло
своего а?погея в го?ды малолетст?ва нового мос?ковского к?нязя Ивана IV (?30–40-е
гг. XV?I в.) – в пер?иод так наз?ываемого бо?ярского пр?авления.
В конце XV – н?ачале XVI в?в. система мест?ного самоу?правления в
Мос?ковском госу?дарстве нач?инает рефор?мироваться. Потреб?ность в
преобр?азованиях о?щущалась и вер?ховной власт?ью, и насе?лением; ме?жду ними,
о?днако, сто?ял незаинтересо?ванный в пере?менах слой бо?яр-кормлен?щиков.
Спр?авиться с н?ими можно б?ыло при ед?инственном ус?ловии – пере?дав
значите?льную част?ь управлен?ия на местах с?амим местн?ым жителям.
20
Губная рефор?ма должна б?ыла начатьс?я с выборо?в в города?х, волостя?х,
станах го?лов и их по?мощников. Пер?воначально губ?ное окружное де?ление
совп?адало с ад?министрати?вным. Со вре?менем губное у?правление обр?азовало
сло?жную сеть р?азличных по?лицейских ор?ганов, име?вших отделе?ния по все?му
уезду, во г?лаве котор?ых стояли губ?ные старост?ы, избирав?шиеся на
всесос?ловном уез?дном съезде из с?лужилых лю?дей по одному или д?ва на
кажд?ый уезд.
Кроме того, по?всюду на мест?ах учрежда?ются земск?ие власти, котор?ыми в
горо?дах и волост?ях стали т?ак называе?мые излюбле?нные голов?ы (старост?ы
излюблен?ные) и земс?кие судьи (?добрые люд?и или цело?вальники). С?лужилое
сос?ловие выво?дилось за р?амки созда?ваемой упр?авленческо?й системы; е?го
предста?вители, в от?личие от проч?их сослови?й, не прин?имали участ?ия в
выбор?ах земских в?ластей. Слу?жилые люди н?апрямую по?дчинялись ц?арю и
всег?да были гото?вы к несен?ию военной с?лужбы.
20
Бабичев, И.В. Очерки правовой истории становления и развития местно-го самоуправления в современной
России / И.В. Бабичев // Местное право. – 2015. – № 2. – С. 93–98.
18
XVII в. в мест?ном управле?нии шел про?цесс центр?ализации, у?нификации
и б?юрократиза?ции. Основ?ной администр?ативно-терр?иториально?й единицей
Росс?ии с конца XV?II в. стано?вятся уезд?ы, которые де?лились на ст?аны и
волост?и. С начал?а XVII в. про?исходит вытес?нение хара?ктерного д?ля XVI в.
зе?мского нач?ала приказ?но-воеводс?ким управле?нием. Воево?ды еще в пер?иод
сущест?вования на?местников-?кормленщико?в назначал?ись в погр?аничные горо?да
для осу?ществления вое?нного упра?вления, а д?ьяки – для финансо?вого
управ?ления. В это?м качестве о?ни сохраня?лись и в пер?иод расцвет?а губного и
зе?мского самоу?правления.
Во время С?муты населе?ние само н?а общесосло?вных собра?ниях стало
изб?ирать себе вое?вод не тол?ько с воен?ными, но и а?дминистрат?ивными,
су?дебными фу?нкциями. Пос?ле окончан?ия Смуты вое?вод стали н?азначать
(об?ычно на 1–?2 года) цар?ь и Боярск?ая дума, и?ногда с учето?м пожелани?й
местного н?аселения, которое доб?ивалось «у них по-пре?жнему оста?вить одного
губ?ного старосту, а вое?воду взяли б?ы Москве». Правител?ьство прис?лушивалось
к т?аким челоб?итным, но к сере?дине XVII в. вое?водская систе?ма
распростр?анилась по?всеместно.
Итак, XV–XV?II вв. озн?аменовалис?ь не только побе?дой помест?ного
земле?владения н?ад вотчинн?ым, но и о?кончательн?ым закрепо?щением крест?ьян в
обще?государстве?нном масшт?абе (крепост?ное право), соз?данием Мос?ковского
це?нтрализова?нного госу?дарства и пере?ходом от р?аннефеодал?ьной монар?хии к
сосло?вно-предст?авительной. О?дновременно с из?менением фор?мы
государст?венности из?менилась и с?истема мест?ного самоу?правления. Пос?ле
Смуты ре?альная власт?ь на места?х переходит к н?азначаемым из це?нтра
воево?дам. Губные и зе?мские орга?ны оказыва?ются в пол?ном подчине?нии у
воево?д: воевода – пр?ямой начал?ьник губно?го суда, а губ?ной староста – л?ишь
его по?мощник.
21
21
Кодан, С. В. Местное право национальных регионов Российской империи в политике верховной власти
(вторая половина XVII – начало XX вв.) / С.В. Кодан // Российский юридический журнал. – 2012. – № 6. – С.
224–235.
19
Очередная по?пытка рефор?мирования с?истемы орг?анов самоу?правления
н?а государст?венном уро?вне была пре?дпринята в пер?иод царство?вания
импер?атора Петр?а I. Лейтмот?ивом преобр?азований в д?анной област?и являлось
построе?ние четкой иер?архической стру?ктуры госу?дарственны?х органов, что во
м?ногом было обус?ловлено вве?дением в XV?II в. систе?мы приказно-?городского
у?правления, д?ля которой б?ыла свойст?венна нараст?ающая бюро?кратизация
госу?дарственно?го и общест?венного упр?авления.
Среди перв?ых реформ Петр?а I была горо?дская рефор?ма (1699 г.), когда
горо?да были вы?ведены из-?под воеводс?кого и при?казного упр?авления. В у?казе
Петра I от 30 я?нваря 1699 г. предоста?вление нов?ых прав на?прямую связывалось
с у?креплением по?датной ответст?венности горо?дского насе?ления.
22
В связи с вы?шеизложенн?ым, можно ут?верждать, что рефор?ма городско?го
самоупр?авления ко?нца XVII в. б?ыла направ?лена на ор?ганизацию тор?гово-
промы?шленного к?ласса в це?лях более жест?кого отпра?вления пов?инностей,
воз?ложенных н?а него госу?дарством. О?на еще раз про?демонстриро?вала
отсутст?вие в тогд?ашней Росс?ии фундаме?нта, на которо?м возможно ре?альное
самоу?правление – с?вободного, э?кономическ?и независи?мого индив?ида,
созид?ающего гра?жданское об?щество и с по?мощью демо?кратически?х процедур
о?граничиваю?щего произ?вол государст?венной власт?и.
На организ?ацию местно?й власти по?влияла и губер?нская рефор?ма,
проведе?нная Петро?м I. В 1708 г. Петром I соз?дал 8 губер?ний, а к ко?нцу
царство?вания число и?х дошло до 1?2. Все упр?авление губер?нией наход?илось
руках коро?нных чинов?ников. Во г?лаве губер?нии находи?лся губерн?атор, при
которо?м состоял в?ице-губерн?атор (замест?итель губер?натора). В?ласть
губер?натора не б?ыла абсолют?ной – опыт пр?ивлечения д?ворянского сос?ловия к
22
Кодан, С. В. Местное право национальных регионов Российской империи в политике верховной власти
(вторая половина XVII – начало XX вв.) / С.В. Кодан // Российский юридический журнал. – 2012. – № 6. – С.
224–235.
20
уч?астию в мест?ном управле?нии в рамк?ах уезда б?ыл распространен Петро?м I на
всю стр?ану.
23
Губерния я?влялась ли?шь частью а?дминистрат?ивного мех?анизма, од?ной из
осно?вных функц?ией которо?го была ор?ганизация ар?мии и ее ф?инансирова?ние. С
это?й целью в к?аждой губер?нии выбира?лся совет л?андратов в ко?личестве от 8 до
1?2 человек (?ландраторо?в) в завис?имости от ве?личины губер?нии. Решен?ия
принима?лись больш?инством го?лосов, которо?му должен б?ыл подчинят?ься и
губер?натор.
Губернатор б?ыл обязан ре?шать все в?ажнейшие во?просы совмест?но с этим
ор?ганом двор?янского пре?дставительст?ва. В этом «консилиуме» он имел
ис?ключительн?ые полномоч?ия, которо?го выражал?ись в том, что пр?и принятии
ре?шений по бо?льшинству го?лосов он об?ладал двум?я голосами.
Ландраты фор?мировались се?натом из ч?исла канди?датов, пре?дложенных
губер?наторами (?причем чис?ло кандидато?в вдвое пре?вышало кол?ичество
наз?наченных л?андратов). Т?аким образо?м, и губер?натор, и мест?ные структур?ы
управлен?ия назнача?лись центр?альным пра?вительство?м. Предпри?нятая Петро?м в
1714 г. попытка в?недрения в?ыборных нач?ал не удал?ась из-за с?аботажа
се?наторов: се?нат проигнор?ировал ново?введение и про?должал наз?начать
лан?драторов по те?м спискам, что пре?дставлялис?ь губернатор?ами.
В 1718 г. проводитс?я еще одна горо?дская рефор?ма: вводитс?я сословное
с?амоуправле?ние. Верхн?ий слой обр?азовывали д?ве гильдии: к пер?вой
относи?лись банкир?ы, крупные ку?пцы, доктор?а, мастера в?ысших ремесел; ко
второ?й – мелочн?ые торговц?ы и простые ре?месленники, котор?ых
предпис?ывалось объе?динить в це?хи. Все рабоч?ие люди, ж?ивущие най?мом или
не?квалифициро?ванным тру?дом, были от?несены к трет?ьему классу. Г?ильдии и
це?хи имели с?воих старш?ин (альдер?менов), ка?к заведова?вших сосло?вными
дела?ми, так и в?ыполнявших определе?нные функц?ии управления в област?и
23
Кодан, С. В. Местное право национальных регионов Российской империи в политике верховной власти
(вторая половина XVII – начало XX вв.) / С.В. Кодан // Российский юридический журнал. – 2012. – № 6. – С.
224–235.