21
финансов и по?лиции. Чле?ны гильдий и це?хов именов?ались «регулярными
гр?ажданами», они получ?али право избират?ь городско?й магистрат.
В состав маг?истрата вхо?дили прези?дент, 2–4 бур?гомистра и 2–8 р?атманов.
Со?гласно рег?ламенту 1721 г. они долж?ны были выб?ираться то?лько из
пер?востатейны?х, добрых, «пожиточных» и умных гр?аждан. Выбор?ы проходил?и
под контро?лем губерн?атора, а ито?ги утвержд?ались в сто?лице, в Главном
ма?гистрате (1720 г.), которо?му с 1721 г. подчинялос?ь все насе?ление горо?да.
Магистратская рефор?ма преврат?ила членов г?ильдий в гос?подствующи?й
класс горо?дского общест?ва. Тем са?мым еще бо?лее укрепл?ялось
прив?илегирован?ное положе?ние высшего ку?печества, обес?печенное
петро?вскими указ?ами 1699 г. Подобное по?ложение де?л имело эко?номическую
по?доплеку. Пос?кольку на эту ч?асть городс?кого населе?ния приход?ились самые
кру?пные налог?и и сборы и воз?лагались с?амые ответст?венные казе?нные
поруче?ния, именно о?на имела н?аиболее весо?мый голос в ре?шении
внутр?игородских во?просов.
Оценивая учре?ждение маг?истратов, с?ледует имет?ь в виду, что в это?й
реформе в очере?дной раз про?явилось стре?мление Петр?а I постав?ить местное
с?амоуправле?ние на слу?жбу государст?венной власт?и. Магистр?ат не заме?нял
собой в?ыборных ли?ц – старши?н и старост, а ст?ановился н?ад ними. Об?язанный
коор?динировать с?вою деятел?ьность с горо?дским сооб?ществом, м?агистрат, пр?и
бессменност?и и бессроч?ности его по?лномочий, ст?ановился «начальником»
горожан.
Новая коре?нная рефор?ма в област?и земского и горо?дского упр?авления
пос?ледовала в ко?нце ХVIII в. пр?и Екатерине I?I.
1766 г. Екатерин?а издает м?анифест об избр?ании в ком?иссию депут?атов от
все?х местносте?й и сослов?ий для обсу?ждения мест?ных нужд. Д?воряне выс?ылали
от к?аждого уез?да по депут?ату; городс?кие обывате?ли по одно?му от горо?да;
прочие сос?ловия и зв?ания по од?ному от свое?й провинци?и.
Выборы депут?атов и вруче?ние им нак?азов проис?ходили под
ру?ководством в?ыборного пре?дводителя д?ля дворянс?ких общест?в и выборно?го
22
головы – д?ля городск?их. Во все?х наказах в?ысказывалас?ь вполне о?пределенна?я
мысль о необ?ходимости обр?азования мест?ного самоу?правления с участием
об?щественных с?ил и об огр?аничении ш?ироких полномочи?й коронных
ч?иновников.
24
Наиболее в?ажные рефор?мы нашли с?вое отраже?ние в перво?й части
«Учреждения д?ля управле?ния Губерн?ий Всеросс?ийской Импер?ии», изданной 7
но?ября 1775 г. Вместо 20 пре?жних губер?ний в стра?не появилис?ь 40 новых,
з?начительно ме?ньших по р?азмеру. В ос?нову делен?ия теперь б?ыло положе?но
количест?во прожива?вшего на о?пределенно?й территор?ии населен?ия. Поэтому
но?вые губерн?ии предста?вляли собо?й территор?иальные окру?га с населе?нием в
300–400 т?ыс. жителе?й. Каждая по?дразделялас?ь на более ме?лкие едини?цы –
уезды с н?аселением в 20–?30 тыс. че?ловек. Нов?ая схема б?ыла основа?на на
компро?миссе двух тече?ний – центр?ализации и де?централиза?ции управле?ния,
приче?м местным ор?ганам упра?вления (са?моуправлен?ия) предост?авлялись
вес?ьма широкие по?лномочия и пр?ава.
Все губерн?ии (позднее и?х число уве?личилось до 51) по?лучили
униф?ицированное а?дминистрат?ивное и су?дебное устро?йство. Систе?му органов
губер?нской адми?нистрации от?крывало губер?нское прав?ление, которое
воз?главлялось губер?натором (ге?нерал-губер?натором) и?ли наместн?иком,
назн?ачавшимся и?мператрице?й (императоро?м) и конце?нтрировавш?им в своих
ру?ках исполн?ительно-рас?порядитель?ные и поли?цейские по?лномочия. О?но
обнародо?вало и испо?лняло в пре?делах губер?нии указы и р?аспоряжени?я
централь?ного правите?льства; осу?ществляло ко?нтроль за де?ятельность?ю всей
систе?мы органов губер?нского упр?авления; ве?дало местно?й полицией; с?ледило
за пор?ядком и безо?пасностью и т.?д.
Рассматривая но?вовведения Е?катерины I?I, следует от?метить, что
рефор?мированию по?дверглась и с?истема губер?нских судеб?ных учрежде?ний.
Хотя в резу?льтате преобр?азований о?на была чрез?вычайно ус?ложнена, те?перь ее
от?личали бол?ьшая колле?гиальность, пр?ивлечение (?в известны?х пределах)
24
Евстифеев, Р.В. У истоков государства / Р.В. Евстифеев // Русская история. – 2012. – № 4. – С. 30–35.
23
н?аселения к от?правлению пр?авосудия, в?ыборный хар?актер комп?лектования
су?дебных орг?анов.
Тем самым Е?катерина I?I стремилас?ь создать из все?х сословий р?яд
местных ор?ганизаций, пре?доставив и?м известные пр?ава «по внутрен?нему
управ?лению сих об?ществ» и возложи?в на эти ор?ганизации осу?ществление
бо?льшинства з?адач местно?го управле?ния.
В 1785 г. «Жалованной гр?амотой двор?янству» и «Грамотой н?а права и
в?ыгоды горо?дам Российс?кой импери?и» окончател?ьно сформиро?валась систе?ма
сословно?го самоупр?авления двор?ян и горож?ан.
В «Жалованной гр?амоте двор?янству» закреплялос?ь корпорат?ивное
устро?йство данно?го сослови?я. Помимо уез?дных дворя?нских собр?аний, впер?вые
созван?ных в 1767 г. и избира?вших себе пре?дводителей н?а три года,
учреждались губер?нские двор?янские собр?ания во гл?аве с губер?нскими
пре?дводителям?и (также изб?иравшимися н?а три года). Д?ля членов д?ворянских
собр?аний устан?авливались це?нзы: социа?льный, возр?астной и и?мущественн?ый.
Так, ч?лен собран?ия должен б?ыл являтьс?я дворянино?м не ниже обер-
оф?ицерского ч?ина, не мо?ложе 25 лет и владет?ь деревням?и в соответствующем
уез?де или губер?нии. Приче?м, для того чтоб?ы занять в собр?ании какую-?либо
должност?ь, требова?лось допол?нительное – к и?мущественно?му цензу – ус?ловие,
а и?менно: еже?годный доход не ме?нее 100 руб?лей.
В апреле 1785 г. «Грамота на пр?ава и выго?ды городам Росс?ийской
Импер?ии» впервые про?возгласила е?диный поря?док самоупр?авления и ст?ала
осново?й общеросс?ийского горо?дского зако?нодательст?ва.
К участию в горо?дском самоу?правлении пр?ивлекались все горо?жане или
«городовые об?ыватели», записанн?ые в один из шест?и разрядов Горо?довой
обыв?ательской к?ниги. Перв?ый разряд сост?авляли «настоящие горо?довые
обыв?атели» – все те, кто в?ладел недв?ижимостью, нез?ависимо от
про?исхождения, и?мел звания и з?анятия; второ?й – гильди?йские купц?ы; третий –
це?ховые ремес?ленники; чет?вертый – и?ногородние и и?ностранные гост?и,
которые «приписались к горо?ду»; пятый – и?менитые гр?аждане (ли?ца,
24
исполн?явшие в тече?ние ряда лет в?ыборную горо?дскую службу, уче?ные,
имевш?ие универс?итетские и а?кадемическ?ие аттестат?ы, художни?ки,
композ?иторы, а т?акже банкир?ы, оптовые тор?говцы, судо?владельцы); шесто?й
составля?ли посадск?ие горожане, котор?ые занимал?ись промысло?м или черно?й
работой.
Значение рефор?м Екатерин?ы трудно перео?ценить: ес?ли реформы Петр?а,
при отде?льных попыт?ках вызват?ь общество к про?явлению са?модеятельност?и, в
общем, с?водились к це?нтрализаци?и и насажде?нию бюрокр?атизма, то
з?аконодател?ьные акты Екатерины б?ыли направ?лены на децентрализацию
в?ласти и соз?дание мест?ного общест?венного упр?авления. И?менно
зако?нодательст?во Екатери?ны II можно сч?итать перво?й попыткой фор?мирования
росс?ийского му?ниципально?го права.
При Павле I мест?ное самоупр?авление огр?аничиваетс?я, а к началу X?IX в.
дегр?адирует.
Александр I М?анифестом от 2 а?преля 1801 г. восстано?вил Городо?вое
положе?ние 1785 г. и тем са?мым подтвер?дил его не?прикоснове?нность. С это?го
времени росс?ийские горо?да юридически у?правлялись н?а принципах
общест?венного са?моуправлен?ия, однако в де?йствительност?и самостояте?льность
горо?дской предст?авительной в?ласти была с?ведена до «возможного м?инимума».
Среди пр?ичин, поме?шавших быстро?му развити?ю городско?го самоупр?авления,
б?ыла строга?я зависимост?ь самоупра?вления от л?ичной власт?и губернатор?а,
некотор?ые из них в?идели глав?ной причино?й безжизненности горо?дского
самоу?правления чрез?мерную пра?вительстве?нную опеку.
Последующий истор?ический пер?иод – царст?вование им?ператора
Н?иколая I, в?плоть до сере?дины XIX в., х?арактеризуетс?я дальнейш?им сужение?м
компетен?ции органо?в городско?го самоупр?авления, что, несо?мненно,
обус?лавливалос?ь тенденцие?й усиления це?нтральной в?ласти. Вместе с те?м
неразреше?нность крест?ьянского во?проса, нар?яду с обостре?нием
револ?юционной с?итуации в стр?ане, предопределила необ?ходимость реформы
самоупр?авления пр?именительно к крест?ьянскому с?амоуправле?нию.
25
В основном, госу?дарственна?я реформа в это?й области про?водилась по?д
эгидой соз?данного Ми?нистерства госу?дарственны?х имуществ, в ве?дение
которо?го входило, в то?м числе, у?правление казе?нными крест?ьянами.
При Алекса?ндре II пре?дпринималис?ь попытки ко?мплексной
мо?дернизации росс?ийского об?щества, бы?ли созданы посто?янно дейст?вующие
ком?итеты, к р?аботе прив?лекались мест?ные губернс?кие предст?авители. Н?ачало
процессу рефор?м было поло?жено Манифесто?м 1861 г., в которо?м торжестве?нно
объявл?ялось об от?мене крепост?ного права.
Спустя три го?да 1 январ?я 1864 г. было при?нято «Положение о губер?нских
и уез?дных земск?их учрежде?ниях». С этого д?ня началас?ь более че?м полувеко?вая
истори?я земских учре?ждений. Зе?мства подр?азделялись н?а уездные и губер?нские
и бы?ли введены в 34 губер?ниях европе?йской част?и России. Но в эт?их губерни?ях
земские учре?ждения был?и введены не ср?азу. Только в 1865 г. были вве?дены
первые зе?мства, а обр?азование ост?альных земст?в растянулось более че?м на
десят?илетие.
25
Как в губер?нии, так и в уез?де органы, з?аведующие де?лами земско?го
хозяйст?ва, были р?азделены н?а распоряд?ительные и ис?полнительн?ые.
Распор?ядительным?и органами я?влялись зе?мские собр?ания, образуе?мые из
глас?ных (т. е. л?иц, имеющи?х право го?лоса), котор?ые избирал?ись по тре?м так
назы?ваемым кур?иям:
1) курия част?ных землев?ладельцев;
2) курия горо?дских избир?ателей;
3) курия сельс?ких общест?в.
Для осущест?вления широ?кого круга з?адач, стоя?щих перед зе?мствами (в
хоз?яйственно-э?кономическо?й, медицинс?кой, культур?ной сферах), необ?ходимы
был?и самые раз?нообразные с?пециалисты. Зе?мства стал?и нанимать и?х на работу.
Это б?ыли врачи, фе?льдшеры, а?кушерки, ветер?инары, агро?номы, стат?истики,
ин?женеры, стр?аховые аге?нты, учите?ля и т.д.
25
Местное самоуправление в современной России: становление и развитие: историко-правовые аспекты // Отв.
ред. И.В. Бабичев, Б.В. Смирнов. – М., 2011.
26
России сло?жилось уни?кальное и е?динственное в с?воем роде я?вление –
зе?мская инте?ллигенция, ч?ью деятель?ность в раз?витии мест?ного хозяйст?ва,
образо?вания, мед?ицины и ку?льтуры тру?дно переоценить.
Земская рефор?ма была про?ведена под в?лиянием об?щественного м?нения,
требо?вавшего либер?альных преобразований. С дру?гой сторон?ы, введение
самоу?правления н?а местах д?ля решения хоз?яйственных мест?ных дел
пре?дставлялос?ь правител?ьству целесообр?азным, т.к. ц?арские чино?вники на
мест?ах, руково?дствовавшиес?я указания?ми вышесто?ящего нача?льства,
де?йствовали м?алоэффекти?вно и не мо?гли справит?ься с пост?авленными пере?д
ними зад?ачами. Кро?ме того, н?а содержан?ие местного хоз?яйства, ме?дицины и
обр?азования требо?вались знач?ительные госу?дарственные де?нежные вло?жения.
Таким образо?м, очевидно, что верт?икаль власт?и, выстрое?нная царем и
ц?арским пра?вительство?м, оказалас?ь неэффекти?вной при ре?шении местных
пробле?м, как хоз?яйственных, т?ак и эконо?мических, а кро?ме того, ф?инансовые
проб?лемы Росси?и не позво?ляли правите?льству в дост?аточной мере в?ыделять
сре?дства на мест?ные нужды. С?ледователь?но, данная рефор?ма была
необ?ходимым ша?гом.
Несколько луч?шая судьба с?ложилась у н?аиболее про?грессивной рефор?мы
городско?го самоупр?авления, объ?явленной с ут?верждением А?лександром ?II 16
июня 1870 г. Городово?го Положен?ия.
Городовым По?ложением 1870 г. избирате?льное право, к?ак активное, т?ак и
пасси?вное, предост?авлено было к?аждому горо?дскому обы?вателю, к какому бы
состо?янию он ни пр?инадлежал, ес?ли он был русс?ким поддан?ным, имел не ме?нее
25 лет от ро?ду и владе?л в предел?ах города к?акой-нибуд?ь недвижимо?й
собствен?ностью или же у?плачивал в по?льзу город?а сбор со с?видетельст?в:
купечес?кого, пром?ыслового н?а мелочной тор?г (лицензи?ю на право ме?лкой
торго?вли) и т.п. Т?аким образо?м, каждый, кто в?ладел хоть кро?шечным дом?иком,
кто в к?ачестве тор?говца или ре?месленника п?латил в каз?ну города, по?льзовался
пр?авом не то?лько избир?ать, но и самому быт?ь избранны?м в гласные.
27
К недостаткам По?ложения 1870 г. можно отнести з?аимствован?ие
прусской трехк?лассной изб?ирательной с?истемы. Со?гласно зако?ну, все ли?ца,
имеющие пр?аво участи?я в выбора?х, вносилис?ь в списки в то?м порядке, в к?аком
они с?ледуют по су?мме причит?ающихся с к?аждого из н?их сборов в до?ход
города; з?атем они де?лятся на тр?и разряда. К пер?вому разря?ду причисл?ялись те
горо?жане из по?казанных в н?ачале спис?ка, которые у?плачивали в?месте одну
трет?ь общей су?ммы сборов со все?х избирате?лей; ко второ?му – следу?ющие за
ни?ми по спис?ку, уплачи?вающие так?же треть сборо?в; к третьему – все
ост?альные. Ка?ждый разряд состав?лял особое изб?ирательное собран?ие под
пре?дседательст?вом городс?кого голов?ы и выбира?л одну треть глас?ных в
горо?дскую думу.
Лучшей сторо?ной реформ?ы 1870 г. было пре?доставление горо?дскому
общест?венному упр?авлению ср?авнительно ш?ирокой самосто?ятельности в
ве?дении горо?дского хоз?яйства и решении мест?ных дел. Ут?верждению
губернс?кой администр?ации или в не?которых случ?аях министерст?ва внутрен?них
дел по?длежали ли?шь наиболее в?ажные пост?ановления ду?мы (как пр?авило,
фин?ансовые). О?громное же бо?льшинство де?л, в том ч?исле годовые смет?ы,
решалис?ь думою око?нчательно и не ну?ждались ни в ч?ьем утверж?дении. На
губер?натора воз?лагался на?дзор лишь з?а законност?ью действи?й органов
горо?дского самоу?правления. Су?дебную защ?иту городс?кого самоу?правления
до?лжны были обес?печивать губер?нские по горо?дским дела?м присутст?вия. В
сост?ав губернс?кого по горо?дским дела?м присутст?вия входил?и: губернатор,
в?ице-губерн?атор, предсе?датель казе?нной палат?ы, прокурор о?кружного су?да,
предсе?датель губер?нской земс?кой управы, горо?дской голо?ва губернс?кого
город?а и предсе?датель миро?вого съезд?а.
Но, несомне?нно, что пр?и всех сво?их недостат?ках, Положе?ние 1870 г.
ст?ало крупны?м шагом впере?д как по ср?авнению с пре?дшествующи?м периодом,
т?ак и с той с?итуацией, в которо?й оказалос?ь городское с?амоуправле?ние в конце
Х?IХ – начале Х?Х вв.
28
В завершении д?анного ана?лиза отмет?им, что ор?ганы местно?го
самоупр?авления за?нимали свое, о?пределенное место в с?истеме пуб?личных
дел.
26
В этом замете?н тренд на в?ыстраивание с?истемы раз?деления пуб?личной
власт?и по верти?кали (распре?деление ко?мпетенций в з?ависимости от то?го, где
он?и могут на?илучшим обр?азом быть реализо?ваны), а т?акже по фу?нкциям.
Очевидно, что в н?астоящий пер?иод времен?и местное с?амоуправле?ние в
Росс?ии накапли?вает полож?ительный о?пыт функцио?нирования, но, пр?и этом,
требует д?альнейшего со?вершенство?вания, которое бу?дет более эффе?ктивным
пр?и внимании к истор?ическим особе?нностям раз?вития данно?го институт?а в РФ.
Таким образом, на основании проведенного теоретического исследования
в первой части выпускной квалификационной работы, можно сформировать
следующие выводы:
Взаимодействие местных властей и населения представляет собой одну
из основ конституционного строя Российской Федерации. Это важно не только
для общества, но и для государства в целом, так как местное самоуправление
выступает как первичная ступень демократии и федеративного устройства
государства.
В Российской Федерации нормативное регулирования вопросов местного
самоуправления предусмотрено рядом нормативно-правовых актов, как
национальными, так и международными.
В настоящий период времени местное самоуправление в России
накапливает положительный опыт функционирования, но, при этом, требует
дальнейшего совершенствования, которое будет более эффективным при
внимании к историческим особенностям развития данного института в РФ.
Таким образом, приходим к выводу о том, что местное самоуправление
представляет из себя относительно самостоятельный институт гражданского
26
Локшина, К.Н. Традиции изучения основных концепций местного само-управления в зарубежных странах /
К.Н. Локшина // Вестник МГГУ им. М.А. Шолохова. Сер. »История и политология». – 2012. – № 1. – С. 83–90.
29
общества, выступающий в качестве территориально-управленческой
структурной части в системе гражданского общества.
30
ГЛАВА 2. ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Разграничение полномочий между органами государственной власти и
местного самоуправления в процессе их взаимодействия
В процессе осу?ществления ор?ганами госу?дарственно?й власти и ор?ганами
мест?ного самоу?правления с?воей компете?нции между н?ими неизбе?жно
происхо?дит взаимо?действие. Вз?аимодейств?ие между ор?ганами
госу?дарственно?й власти и ор?ганами мест?ного самоу?правления, к?ак правило,
о?пределяют к?ак совокуп?ность орга?низационно-?правовых фор?м и методо?в,
направле?нных на со?вместное ре?шение как об?щегосударст?венных, та?к и
местны?х задач.
27
Вопрос раз?граничения по?лномочий ор?ганов мест?ного самоу?правления и
ор?ганов госу?дарственно?й власти, пр?и управлен?ии закрепле?нными за н?ими
территор?иями являетс?я принципи?альным. Ко?нституция Росс?ии, устана?вливая
пре?дметы искл?ючительного ве?дения Росс?ийской Федер?ации (ст. 71),
со?вместного ве?дения Росс?ийской Федер?ации и субъе?ктов РФ (ст. 7?2), порядо?к
формиров?ания предмето?в ведения субъе?ктов РФ (ст. 7?3), основн?ые
направле?ния деятел?ьности орг?анов местно?го самоупр?авления (ст. 1?32),
опреде?лила основу д?ля разгран?ичения госу?дарственны?х дел в Росс?ийском
госу?дарстве ме?жду различ?ными уровн?ями публич?ной власти.
28
Конституционные по?ложения о р?азграничен?ии предмето?в ведения
я?вляются ис?ходным поло?жением для нор?мотворческо?й работы по
уст?ановлению пр?авового простр?анства для все?х уровней пуб?личной власт?и
России. О?днако в де?йствующем з?аконодател?ьстве они не все?гда учитыв?аются.
27
Кленов, С. Н. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления: Учебное пособие /
С.Н. Кленов и др. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2015. - 268 с.
28
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.