72
общественный порядок, а также на общественную и личную безопасность
граждан при проведении массового мероприятия (ст. 158, 161, 111, 112, 113,
115, 116, 213 УК РФ). Вместе с тем, нормы УК РФ характеризуются узким
основанием применения, т.к. они вступают в силу лишь при уже
совершенном преступлении.
Следует отметить, что применение разъяснительных и
рекомендательных мер для предотвращения преступлений при проведении
публичных мероприятий, зачастую регулируется нормативно-правовыми
актами местного самоуправления. Так, согласно Постановлению
администрации г. Пензы от 21 января 2014 г. № 31 «О мерах по
предупреждению правонарушений на территории города Пензы» органы
местного самоуправления должны осуществлять организационно-
разъяснительные мероприятия, нацеленные на предотвращение случаев
экстремизма при проведении публичных и массовых мероприятий. Причем в
этом вопросе органы местного самоуправления должны тесно
взаимодействовать с политическими партиями и общественными
организациями города
1
. Аналогичные предписания содержатся в Положении
Управления по работе с населением Администрации г. Самары
2
.
Подводя итог, необходимо сказать, что меры по предупреждению и
пресечению преступлений при проведении массовых мероприятий играют
немаловажную роль в обеспечении общественного порядка, личной и
общественной безопасности. В то же время применение данных мер не должно
приводить к ущемлению права граждан на участие в массовых культурных,
спортивных и религиозных мероприятиях, на проведение собраний, митингов и
демонстраций. Дальнейшее совершенствование деятельности
1
Постановление администрации г. Пензы от 21 января 2014 г. № 31 «О мерах по
предупреждению правонарушений на территории города Пензы» [Электронный ресурс].
Режим доступа: // http://www.penza-gorod.ru (Дата обращения: 22.11.2018).
2
Распоряжение главы администрации г. Самары от 24 мая 2004 г. № 180-р «Об
Утверждение Положения и структуры Управления по работе с населением администрации
города Самары» // СПС «КонсультантПлюс.
73
правоохранительных органов в этом направлении, безусловно, позволить
снизить количество противоправных действий, совершаемых при проведении
массовых мероприятий различных уровней. Основой этой деятельности
должны стать глубокие знания сотрудниками полиции нормативных
документов в сфере регулирования проведения массовых мероприятий.
3.2 Взаимодействие органов внутренних дел с государственными
органами и общественными объединениями при обеспечении
безопасности проведения массовых общественных мероприятий
Как уже неоднократно отмечалось, комплексное обеспечение
общественного порядка и безопасности, предупреждение преступлений и
административных правонарушений является первостепенной задачей
органов правопорядка при проведении массовых мероприятий. По
справедливому замечанию А.В. Куяновой и А.Е. Юрицина, «охрана
общественного порядка направлена не только на выявление, пресечение
(раскрытие, расследование и др.) правонарушений в сфере охраны
общественного порядка, но, прежде всего, на его поддержание и укрепление,
предупреждение (профилактику) правонарушений»
1
.
Для обеспечения охраны порядка привлекается личный состав ОВД и
Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации.
Согласно ст. 2 Федерального закона № 226-ФЗ «О войсках национальной
гвардии России Федерации» от 03.07.2016, войска национальной гвардии
наделены следующими полномочиями:
1) требовать от граждан соблюдения общественного порядка;
2) требовать от граждан и должностных лиц прекращения
противоправных действий;
3) пресекать преступления, административные правонарушения и
1
Куянова А.В., Юрицин А. Е. Организационно-правовые и тактические основы
деятельности полиции по охране общественного порядка и общественной безопасности //
Актуальные вопросы публичного права. – 2014. – № 1. – С. 87.
74
противоправные действия
1
.
Вместе с тем, как показывает практика, зачастую полиция не может
эффективно решать возложенные на них задачи по охране общественного
порядка самостоятельно, без привлечения дополнительных сил. В связи с
этим, актуальность проблемы, связанной с особенностями взаимодействия
правоохранительных органов с другими государственными органами и
общественными организациями для обеспечения общественного порядка,
личной и общественной безопасности при проведении массовых
общественных мероприятий различной направленности, не подлежит
сомнению.
Несмотря на то, что в России ежегодно проводится огромное
количество массовых мероприятий, различающих масштабом, количеством
участников, содержанием, уровнем организации, следует подчеркнуть, что
прямая обязанность по охране общественного порядка и обеспечению
общественной безопасности во время проведения массовых мероприятий у
органов правопорядка возникает не всегда.
П. 6 ст. 12 Федерального закона «О полиции», определяя обязанность
сотрудников полиции обеспечивать безопасность граждан и общественного
порядка во время массовых и публичных мероприятий, содержит положение
о том, что данная обязанность является совместной, поэтому возлагается в
равной степени как на сотрудников полиции, так и на представителей
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления и на организаторов указанных мероприятий.
Анализ правовых норм ст. 12 Федерального закона «О полиции» показал, что
обязанность правоохранительных органов по обеспечению общественной
безопасности и охране общественного порядка в местах проведения
массовых мероприятий с непосредственным задействованием сотрудников
полиции, возникает только если речь идет о проведении мероприятия в
1
Федеральный закон № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии России Федерации» от
03.07.2016 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2016. – № 27 (часть I).
– Ст. 4159.
75
форме собрания, митинга, пикетирования, демонстрации, шествия либо в
различных сочетаниях этих форм, акциях, осуществляемых по инициативе
граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных
и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных
средств.
Наряду с вышесказанным, п. 6 ст. 12 Федерального закона «О
полиции» предусматривает обязанность полиции оказывать содействие
организаторам массовых мероприятий в целях обеспечения безопасности
граждан и общественного порядка в местах их проведения. Однако, формы
содействия в законе не указаны, что может вызвать разногласия в его
трактовке. В отличие от упомянутого закона, ст. 14 Федерального закона «О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» содержит
в себе перечень прав и обязанностей уполномоченного представителя ОВД.
Согласно ст. 14 начальник органа внутренних дел, в обслуживании
которого находится территория, помещение, сооружение, где планируется
проведение мероприятия, обязан назначить уполномоченного представителя
органа внутренних дел для содействия организатору мероприятия в
обеспечении общественного порядка, общественной и личной безопасности
граждан. Разумеется, обязательное участие уполномоченного представителя
органа внутренних дел в организации и проведении массового мероприятия
не подразумевает привлечения дополнительных сил правоохранителях дел
без необходимости.
В ряде случаев простого оказания уполномоченным представителем
органа внутренних дел содействия организатору массового мероприятия и
уполномоченному представителю органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации в пределах своей компетенции будет достаточно. В
частности, проведение массового мероприятия в учебном заведении зачастую
не требует привлечения правоохранительных органов, в отличие от
мероприятий более высокого уровня. Так, по сообщению ГУ МВД РФ по
Самарской области охрану порядка на международном музыкальном
76
фестивале «Рок над Волгой», состоявшемся летом 2013 г., обеспечивали
около 3800 сотрудников органов внутренних дел
1
. Для обеспечения
безопасности во время проведения Зимней Олимпиады в Сочи в 2014 г. В
было задействовано 37 тыс. полицейских, 10 тыс. военнослужащих
внутренних войск и 23 тыс. специалистов МЧС
2
.
Что касается спортивных массовых мероприятий, то при их
проведении, особенно официальных спортивных соревнований (футбольные
матчи Кубка России, чемпионаты России по художественной гимнастики,
плаванию, конному спорту и др., универсиады федеральных округов и т.д.),
ответственность по обеспечению мер общественного порядка и
общественной безопасности возлагается на организаторов официальных
спортивных соревнований и (или) собственников, пользователей объектов
спорта в соответствии с положениями (регламентами) об официальных
спортивных соревнованиях и (или) договорами, заключенными
организаторами таких соревнований и собственниками, пользователями
объектов спорта, если иное не предусмотрено законодательством Российской
Федерации. Данные мероприятия осуществляется за счет средств указанных
лиц (ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О физической культуре и спорте в
Российской Федерации»)
3
.
С другой стороны, в п. 3 ст. 3 Федерального закона «О физической
культуре и спорте в Российской Федерации» указано, что при проведении
массового спортивного мероприятия сотрудники полиции совместно с
контролером-распорядителем производят личный осмотр граждан и их вещей
(при необходимости) на входе в спортивное сооружение.
Таким образом, анализ действующего российского законодательства
1
«Рок над Волгой 2013» собрал 691 тысячу зрителей [Электронный ресурс]. Режим
доступа: // https://www.samru.ru/society/novosti_samara/69669.html (Дата обращения:
17.11.2018).
2
Олимпиада 2014: Цифры и факты. Досье [Электронный ресурс]. Режим доступа: //
https://tass.ru/info/940403 (Дата обращения: 25.11.2018).
3
Федеральный закон № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской
Федерации» от 04.12.2007 // СПС «КонсультантПлюс»
77
показал, что при проведении массовых мероприятий, чей порядок
проведения, формы и особенности оказания содействия ОВД в охране
общественного порядка при их проведении не регламентирован
действующими законами, правоохранительные органы вправе не принимать
прямого участия в проведении данных мероприятий. Однако, полиция
обязана проинформировать организаторов данных мероприятий об этом при
поступлении от них уведомлений об организации мероприятия.
С целью определения формы участия в обеспечении общественного
порядка при проведении массового мероприятия правоохранительным
органам ОВД необходимо:
- провести тщательный анализ оперативной обстановки на месте
проведения предстоящего массового мероприятия;
- провести встречу с организаторами мероприятия и ответственными
лицами в случае возникновения необходимости уточнения места, времени,
порядка проведения массового мероприятия и т. д.;
- провести рекогносцировку местности в случае, если массовое
мероприятие проводится в данном месте впервые. Полученные данные
целесообразно отразить в плане-схеме и схеме организации связи
1
.
По мнению В.В. Романовой, взаимодействие правоохранительных
органов с государственными органами и общественными объединениями при
проведении массовых мероприятий можно подразделить на:
1) внутреннее взаимодействие:
а) между различными службами и подразделениями территориальных
ОВД (службы общественной безопасности, криминальной полиции и т. п.);
б) между органами внутренних дел и внутренними войсками МВД
России;
2) внешнее взаимодействие органов внутренних дел с ФСБ,
1
Методическое пособие по организации деятельности служб и подразделений органов
внутренних дел и внутренних войск министерства внутренних дел Российской Федерации
по обеспечению охраны общественного порядка и безопасности в период подготовки и
проведения массовых мероприятий: методическое пособие. – М.: МВД России, 2008. – С.
33-34.
78
Министерством обороны, МЧС, с органами прокуратуры и суда, а также со
СМИ, общественными объединениями и населением
1
.
Конкретные формы взаимодействия указанных субъектов по
обеспечению безопасности при подготовке и проведении массовых
мероприятий многообразны. К ним можно отнести обмен информацией;
разработку и обсуждение совместных планов для принятия последующих
оптимальных решений; совместный анализ оперативной обстановки;
разработку совместных мероприятий по профилактике преступлений во
время массовых мероприятий; организацию деятельности по
совершенствованию обеспечения безопасности дорожного движения на
территории проведения массовых мероприятий и т.д.
Следует отметить, что одним из действенных способов обеспечения
общественного порядка как в целом, так и при проведении массовых
мероприятий является тесное сотрудничество и взаимодействие органов
правопорядка и институтов гражданского общества. По нашему мнению,
немаловажную роль в их сближении стало принятие Федерального закона N
44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» от 02.04.2014
г.
2
Данный нормативно-правовой акт нацелен на дальнейшее
совершенствование правовых основ участия граждан в обеспечении
общественной безопасности и охране общественного порядка.
В качестве форм участия граждан в охране общественного порядка
можно выделить народную дружину и общественное объединение
правоохранительной направленности. Например, в Новокузнецке
Кемеровской области за 2017 г. народной дружиной было выявлено 307
административных правонарушений, задержано 7 человек, подозреваемых в
совершении тяжких преступлений. 729 дружинников принимали участие в
1
Романова В.В. Особенности организации обеспечения взаимодействия субъектов,
обслуживающих массовые мероприятия // Вестник Владимирского юридического
института. – 2014. – № 1(30). – С. 117.
2
Федеральный закон № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» от
02.04.2014 г // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. – № 14. – Ст.
1536.
79
охране общественного порядка при проведении наиболее крупных
общегородских мероприятий
1
. Народные дружинники Ростова-на-Дону в
2017 г. приняли активное участие в обеспечении общественного порядка при
проведении 176 массовых мероприятий. Они были задействованы при
проведении спортивных матчей ФК «Ростов» – ФК «Зенит», ГК «Ростов-
Дон» – ГК «Луч», БК «Ростов-Дон-ЮФУ» – БК «Воронеж-Скиф», БК
«Ростов-Дон-ЮФУ» – БК «УГМК-Юниор»), 39-го массового мемориального
легкоатлетического пробега «Ростовское кольцо», приуроченного к 72-й
годовщине Победы в Великой Отечественной войне, религиозных
мероприятий в честь празднования православного Рождества, Крещения,
Вербного воскресенья и Пасхи
2
.
Одним из самых массовых общественных объединений
правоохранительной направленности, без преувеличения, можно назвать
российское казачество. По словам Верховного атамана Союза казаков России
П.Ф. Задорожного, в настоящее время в реестр Союза казаков России
внесено около1,5 млн. человек
3
. 20 января 1996 г. Президент России
Б.Н. Ельцин подписал указ о создании Главного управления казачьих войск
при Президенте России, что положило начало процессу перехода
российского казачества на государственную службу
4
. В 2003 г.был принят
Федеральный закон № 154-ФЗ «О государственной службе российского
казачества» от 05.12.2003 г.
5
В соответствии с ч. 3 и 4 ст. 5 указанного закона
граждане, состоящие в таком общественном объединении, имеют право
1
Народные дружины в Новокузнецке: хороший итог работы за год [Электронный ресурс].
Режим доступа: // http://nk.life/2018/03/02/narodnye-druzhiny-v-novokuznetske-horoshij-itog-
raboty-za-god.html (Дата обращения: 29.11.2018).
2
Народные дружинники принимают активное участие в охране общественного порядка
[Электронный ресурс]. Режим доступа: // http://rostov-gorod.ru/index/news/32879/659413/
(Дата обращения: 29.11.2018).
3
Сколько на самом деле казаков в России и на Кубани [Электронный ресурс]. Режим
доступа: // https://www.yuga.ru/articles/society/7524.html (Дата обращения: 29.11.2018).
4
Указ Президента РФ от 11.12.1996 г. № 1673 (ред. от 30.04.2009) «Об утверждении
Положения о Главном управлении казачьих войск при Президенте Российской
Федерации» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс»
5
Федеральный закон № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» от
05.12.2003 г. // СПС «КонсультантПлюс».
80
участвовать в правоохранительной деятельности, включая охрану
общественного порядка и борьбу с терроризмом.
Федеральные органы исполнительной власти и (или) их
территориальные органы, к числу которых относится и полиция, вправе
привлекать членов казачьих обществ в соответствии с заключенными с ними
договорами (соглашениями). Согласно ст. 8 Федерального закона «О
государственной службе российского казачества» финансирование этой
деятельности осуществляется за счет средств федерального бюджета,
бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В этом отношении примечателен опыт Краснодарского края. В 2015 г.
губернатором края В.И. Кондратьевым была утверждена программа
«Казачество Кубани» на 2016-2021 гг. Она предусматривала привлечение
казаков, во-первых, к культурному, физическому и патриотическому
воспитанию молодежи, во-вторых, к участию в охране общественного
порядка. Согласно программе, около 1,5 тыс. казаков помогают сотрудникам
полиции в охране правопорядка в выходные и праздничные дни, а также при
проведении массовых мероприятий на территории края. На реализацию
данной программы из краевой казны было выделено 6 млрд. руб.
1
.
Подписание данной программы не случайно. Еще в 2014 г. 410 кубанских
казака были привлечены для помощи правоохранительным органам при
проведении Олимпийских и Паралимпийских игр в Сочи.
Несмотря на то, что в Ростовской области действует казачья
организация, казаки редко принимают участие в охране общественного
порядка при проведении массовых мероприятий на официальных
основаниях. Однако во время проведения Чемпионата мира по футболу 200
пеших и 100 конных казаков регулярно работали с полицией для обеспечения
общественного порядка и безопасности. Казаки охраняли порядок в
левобережной зоне Ростова-на-Дону, около стадиона «Ростов-Арена» и
1
Кондратьев распорядился выделить на развитие казачества около 6 млрд. рублей до
2021 года [Электронный ресурс]. Режим доступа: //
https://www.yuga.ru/news/383624/(Дата обращения: 30.11.2018).
81
аэропорта, в фан-зоне на Театральной площади, а также на центральных
улицах города.
Подводя итог, необходимо подчеркнуть, что роль органов
правопорядка по обеспечению общественной и личной безопасности граждан
в местах проведения массовых мероприятий неуклонно растет с каждым
годом. Вместе с тем, в ряде случаев полномочия по обеспечению
общественной безопасности возложены на различные органы
исполнительной власти, а также на организаторов мероприятия. В последние
годы к охране общественного порядка активно привлекаются общественные
организации и добровольные народные дружины. В связи с этим возникает
объективная необходимость координации деятельности вышеуказанных
органов.
3.3 Исследование и внедрение опыта зарубежных стран в области
предупреждения преступлений при проведении массовых общественных
мероприятий
Важность рассмотрения законодательного опыта зарубежных стран в
сфере предупреждения правонарушений при проведении массовых
мероприятий обусловлена несколькими факторами. Во-первых, в основных
законах многих развитых стран свобода мирных собраний декларируется как
одно из фундаментальных прав в демократическом обществе. Во-вторых,
сравнительный анализ отечественного и зарубежного законодательства
позволяет переосмыслить существующие нормы российского
законодательства с дальнейшим их совершенствованием, согласовать эти
нормы с международно-правовыми актами. Как пишет М.И. Захаров,
«изучение зарубежного права открывает перед правоведами новые
горизонты, позволяя им лучше узнать право своей страны, ибо
специфические особенности этого права особенно отчетливо проявляются
при сравнении с другими правовыми системами. Компаративный анализ