66
то это неизбежно включает в качестве структурной социальную составляющую.
Социальная составляющая уровня развития выполняет двоякую роль:
определенного способа удовлетворения потребности населения
муниципального образования услугами социальной инфраструктуры, с одной
стороны, и всестороннего развития личности — с другой.
Уровень развития муниципального образования призван обеспечить
условия воспроизводства человеческой жизни. Для воспроизводства населения
необходимо обеспечить процесс потребления благ через определенные
организационные формы, в том числе и через продукцию и услуги предприятий
и учреждений социальной инфраструктуры. Нормальные условия
жизнедеятельности в немалой степени обеспечиваются путем удовлетворения
суммы материальных, социальных и культурных потребностей в процессе
пользования благами и услугами предприятий социальной инфраструктуры
муниципального образования.
Система показателей социального уровня развития муниципального
образования представляет собой иерархическую структуру. Вершину этой
пирамиды занимают показатели, которые дают обобщающую оценку
социального развития.
Среди частных показателей, характеризующих элементы социального
развития муниципального образования, можно выделить традиционные и
нетрадиционные. К первой группе относят и такие показатели, как уровень
образования, профессионально-квалификационный уровень кадров,
обеспеченность образовательными, медицинскими учреждениями,
учреждениями культуры и т.д. Ко второй — демографические показатели,
некоторые показатели условий жизни населения
1
.
К показателям, характеризующим состояние социальной сферы
муниципального образования, относятся:
дошкольные образовательные учреждения:
- число дошкольных образовательных учреждений,
1
Кобилев А.Г., Кирнев А.Д., Рудой В.В. Муниципальное управление и социальное планирование в
муниципальном хозяйстве. Ростов н/Д.: Феникс. 2007. с. 72.
67
- число мест в дошкольных образовательных учреждениях,
- численность детей, посещающих дошкольные образовательные
учреждения,
- численность детей, состоящих на учете для определения в дошкольные
учреждения.
общеобразовательные учреждения:
- число дневных общеобразовательных учреждений,
- численность учащихся дневных общеобразовательных учреждений.
учреждения культуры и искусства:
- число учреждений культуры и искусства,
- численность работников в учреждениях культуры и искусства,
учреждения здравоохранения:
- число больничных учреждений,
- число коек в больничных учреждениях,
- число амбулаторно-поликлинических учреждений,
- число детских поликлиник,
- число станций скорой медицинской помощи,
- численность врачей всех специальностей в учреждениях
здравоохранения,
-численность среднего медицинского персонала в учреждениях
здравоохранения.
учреждения социального обслуживания населения:
- число стационарных учреждений социального обслуживания для
граждан пожилого возраста и инвалидов,
- число учреждений для детей-инвалидов,
- число центров социального обслуживания граждан пожилого возраста и
инвалидов,
- численность лиц, обслуживаемых отделениями социального
обслуживания на дому граждан пожилого возраста и инвалидов.
Перечень данных показателей для города Ульяновска представлен в
68
таблице 6.
Таблица 6. Показатели социального развития города
Ульяновска за 2016-2017гг.
Показатель
2016 год
2017 год
число дошкольных образовательных
учреждений
185
181
число мест в дошкольных образовательных
учреждениях
21395
22370
численность детей, посещающих
дошкольные образовательные учреждения
21577
21504
число общеобразовательных учреждений
137
137
численность учащихся
общеобразовательных учреждений
71067
67781
численность врачей всех специальностей в
учреждениях здравоохранения
8590
8581
численность среднего медицинского
персонала на 10000 чел.
128,2
128
число коек в больничных учреждениях
11745
11638
число стационарных учреждений
социального обслуживания
1
1
численность граждан пожилого возраста и
инвалидов на 1000 чел.
250
252
число учреждений культурно-досугового
типа
21
19
Анализируя показатели социального развития г. Ульяновска, видно, что
число дошкольных общеобразовательных учреждений города в 2017г. по
сравнению с 2016г. сократилось на 2,16 процентов. При этом численность
детей, посещающих дошкольные общеобразовательные учреждения, также
сократилось на 0,34 процентов. Сохранилось прежнее количество дневных
государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений, а
численность учащихся в них сократилась на 4,62 процентов.
В учреждениях здравоохранения число больничных коек сократилось в
2017г. по сравнению с 2016г. на 0,91 процентов, численность врачей всех
специальностей сократилось на 0,11 процентов. Численность среднего
медицинского персонала в расчете на 10000 человек сократилась на 0,16
процентов, число стационарных учреждений социального обслуживания
осталось прежним (1 учреждение). При этом увеличилась численность граждан
пожилого возраста и инвалидов, нуждающихся в оказании социальной
69
поддержки. Число учреждений культурно-досугового типа снизилось на 9,52
процентов. В целом, заметны негативные тенденции по многим показателям,
что связано с неблагоприятной демографической ситуацией в городе,
недостатком высококвалифицированных кадров, недостаточной финансовой
обеспеченностью отраслей.
Таким образом, под социальными показателями следует понимать некую
совокупность качественных и количественных характеристик отдельных
свойств и состояний социальных объектов и процессов, которая отражает их
существенные особенности в статике и динамике. Анализ данных социальных
показателей позволяет сделать вывод об обеспеченности муниципального
образования различными учреждениями социальной сферы, определить
тенденции изменения этих показателей, и в итоге получить комплексные
данные о состоянии и развитии социальной сферы муниципального
образования.
70
Глава 3. Разработка рекомендаций и определение направлений развития
социальной сферы муниципального образования
3.1. Разработка рекомендаций по совершенствованию технологий
управления в сфере социальной помощи и социального обслуживания
населения муниципального образования
С целью совершенствования технологий управления в сфере социальной
помощи и социального обслуживания населения муниципального образования
предложим ряд рекомендаций. В настоящий момент внедрение этих технологий
приобретает для регионов и муниципалитетов новое значение в связи с
происходящими в стране реформами в социальной сфере и, в частности,
разграничением полномочий между региональным уровнем государственной
власти и местным самоуправлением, монетизацией натуральных льгот,
переходом на бюджетирование, ориентированное на результат.
1. Рекомендуем внедрить технологию предоставления потребительских
субсидий. К первой группе технологий отнесем технологии предоставления по-
требительских субсидий, которые могут использоваться при реформировании
региональных и местных систем натуральных льгот. Переход от субсидий
поставщикам к субсидиям потребителям направлен на повышение про-
зрачности бюджетных расходов и прекращение скрытого субсидирования
поставщиков услуг, расширение свободы потребительского выбора среди
получателей помощи, приведение бюджетных обязательств в соответствие с
возможностями бюджета, повышение точности учета получателей помощи.
Кроме того, при этом переходе появляется возможность повысить адресность
предоставления помощи на основе оценки уровня нуждаемости и,
следовательно, повысить результативность помощи.
Вместе с тем практика монетизации, происходящей на федеральном и
региональном уровне, показывает, что фактически она осуществляется с
серьезными недостатками, причем и недостатками чисто методического и
71
технологического характера. Наблюдается сохранение категориального
принципа назначения денежных выплат, сохраняется непрозрачность расходов
в части федерального и региональных «социальных пакетов», продолжает
присутствовать несоответствие средств и обязательств. Во многом негативные
«правила игры» задаются на федеральном уровне, например, жесткие
временные рамки, не позволяющие провести реформу поэтапно, нечеткость
федерального законодательства по возможности применения регионами
адресного подхода. Фактически при проведении монетизации это формирует
негативные стимулы для регионов, что, в свою очередь, создает максимальную
нагрузку на уровень местного самоуправления, находящийся к населению
ближе всего. Зачастую муниципалитеты вынуждены первыми реагировать на
отрицательные последствия реформы и изыскивать средства в своих крайне
ограниченных бюджетах для их смягчения.
Практика доказывает, что при условии соблюдения методических и тех-
нологических правил успешная монетизация вполне возможна.
Ряд примеров успешной монетизации льгот с применением адресного
подхода, осуществленной в ряде российских муниципалитетах и регионах,
приведен в приложении 1.
При реформировании натуральных льгот следует помнить, что простая
денежная выплата является не единственной формой потребительской суб-
сидии. Кроме нее существует такая форма, как социальный ваучер - безличный
или персонифицированный.
Здесь следует вспомнить, что одной из ключевых проблем расширения
государственного и муниципального спроса на услуги в социальной сфере,
предоставляемые негосударственными организациями, является недостаточно
эффективно работающий механизм конкурсного финансирования услуг в
социальной сфере. При этом базовые механизмы, стимулирующие такой спрос,
созданы. К ним относятся формирование государственного и муниципального
заказа на услуги в социальной сфере, предоставление субсидий
некоммерческим организациям в соответствии со статьей 78.1 Бюджетного
72
кодекса Российской Федерации, а также предоставление целевых
потребительских субсидий, включая социальные ваучеры.
Итак, ваучер выдается получателю помощи вместо денег, последний
может обменять его на необходимую услугу у поставщика, которого выбирает
самостоятельно из предоставленного ему вместе с ваучером перечня
провайдеров услуг. Этих поставщиков по установленному набору критериев
отбирает сторона, предоставляющая помощь, например, местное или
региональное управления социальной защиты населения, и заключает с ними
договоры на право получения возмещения стоимости услуги в определенном
размере в случае оказания этой услуги по ваучеру. После предоставления
услуги поставщик предъявляет заказчику, которым является финансовый орган
при местной или региональной администрации, полученный от потребителя
ваучер для восстановления денежных средств, затраченных им на оказание
льготной услуги клиентам, так называемых «выпадающих доходов».
Основными преимуществами ваучерной формы по сравнению с денежной
выплатой является стимулирование у клиентской группы целевого спроса на ту
или иную услугу (по надомному обслуживанию, зубопротезированию, уходу за
детьми, питанию) и возможность контроля качества работы поставщика услуги,
когда производитель услуги включается в число потенциальных поставщиков
только после соответствующего квалификационного отбора и проверки
качества со стороны администрации, который выступает заказчиком услуги.
Вместе с тем существенным недостатком ваучера являются более высо-
кие административные затраты, среди которых - процедура отбора постав-
щиков, изготовление ваучеров, прием счетов от поставщиков и их оплата.
Поэтому выбирать ваучер в качестве формы предоставления потребительской
субсидии следует только тогда, когда высокие административные затраты на
его применение оправданы сохранением целевого спроса на услугу со стороны
населения. Ваучер следует выбирать в том случае, если помощь имеет
жизнеобеспечивающий характер, и отказ от нее граждан, обусловленный,
например, выбором других услуг, которые можно приобрести, используя
73
средства социальной гарантии, крайне нежелателен, в том числе и потому, что
такой выбор может повлечь дополнительные бюджетные расходы. Например, у
пенсионера, который отказался воспользоваться возможностью установки себе
зубных протезов, может обостриться язва желудка, в результате чего
потребуется срочная госпитализация и серьезное лечение.
Технология социальных ваучеров активно применяется в городе
Владимире, где городская администрация решила таким образом
организовывать горячее питание граждан пожилого возраста. По заявительному
принципу были отобраны поставщики питания любой организационно-
правовой формы, желающие получить право конкурировать непосредственно
перед получателями талонов на питание, которые по своему усмотрению будут
обменивать полученные талоны на горячие обеды у того или иного поставщика.
Оплата поставщикам из средств городского бюджета производилась по факту
оказания данной услуги и в зависимости от количества талонов,
представленных администрации поставщиками. Это позволило, во-первых,
обеспечить целевое потребление питания малоимущими пенсионерами, во-
вторых, повысило удобство получения услуги для потребителей, а в-третьих,
создало мотивацию для поддержания и повышения качества услуг за счет
появления конкурентных отношений среди поставщиков.
В городе Арзамасе (Нижегородская область) также реализуется пилотный
проект по применению технологии социальных ваучеров для организации
предоставления услуг по присмотру, уходу и воспитанию детей дошкольного
возраста. Этот способ рассматривается как более дешевый и эффективный путь
решения распространенной проблемы нехватки мест в муниципальных детских
садах, чем простое расширение сети учреждений.
При применении потребительских субсидий нужно знать о тех админи-
стративных механизмах, которые повышают качество управления предо-
ставлением денежных выплат. Таким механизмом является индивидуальный
(персонифицированный) социальный счет гражданина в кредитном
учреждении, на котором аккумулируются все денежные социальные транс-
74
ферты, предназначенные гражданину из бюджетов всех уровней. Таким об-
разом, социальный счет позволяет совмещать в себе как расчетную, так
учетную и отчетную функции. В качестве примера применения этого меха-
низма в практике можно привести опыт города Арзамаса, где малоимущим
горожанам в кредитных учреждениях открыты индивидуальные социальные
счета. Теперь на них перечисляется целый комплекс выплат и пособий:
адресная дифференцированная выплата на питание детей в школе,
адресная выплата по молочному питанию,
государственное пособие гражданам, имеющим детей,
региональное пособие по малоимущности,
жилищная субсидия.
2. Рекомендуем внедрить технологии конкурсного заказа и
бесконкурсного заказа (задания) на социальное обслуживание.
Данные технологии, являясь формой прямого финансирования постав-
щика социальных услуг, могут и должны применяться в тех случаях, где по тем
или иным причинам невозможно или нецелесообразно использование
потребительских субсидий. В частности, здесь может идти речь об услугах, для
самостоятельного выбора поставщика которых сам потребитель недостаточно
компетентен (например, реабилитация инвалидов) или не готов (например,
реабилитация трудных подростков или помощь психически больным), об
услугах экстренного или спонтанного характера (например, телефон доверия
или оказание помощи жертвам домашнего насилия), об услугах, где на местном
рынке наблюдается нулевая или очень ограниченная конкуренция.
Вместе с тем эти технологии кардинально отличаются от традиционного
сметного финансирования поставщиков социальных услуг. Прежде всего, они
осуществляются не по принципу содержания поставщика, а по принципу
покупки услуг. В качестве предмета заказа выступает формируемое заказчиком
техническое задание на социальное обслуживание, которое включает в себя
конкретные параметры, ожидаемые результаты (положительные изменения у
целевой группы получателей услуг) и максимальную стоимость оказания услуг.
75
Ответственность поставщика за соблюдение требуемых параметров
технического задания и достижение результатов обеспечивается договорной
основой отношений заказчика и поставщика.
Появление четкого предмета заказа создает возможность демонополиза-
ции рынка социальных услуг - заказ на выполнение технического задания
может быть размещен на конкурсной основе и выдан наилучшему поставщику
услуг, включая некоммерческие организации или частных подрядчиков, что
повышает качество услуг и оптимизирует бюджетные затраты. Кроме того,
наличие четкого технического задания позволяет заказчику проводить
полноценный мониторинг поставки услуг, а также последующую оценку их
результативности и эффективности. Особенностью мониторинга выполнения
заказа является то, что внимание должно обращаться на содержательные
моменты оказания услуг (соблюдение качественно-количественных параметров
технического задания) и достижение результатов предоставления услуг, а не на
процессные характеристики деятельности исполнителя, в частности,
постатейное расходование исполнителем финансовых средств, общий объем
которых определен договором. Иными словами, вопрос мониторинга
заключается не в том, как исполнитель тратит деньги, а в том, делает ли он то,
что на эти деньги было ему заказано.
Технология конкурсного заказа на социальное обслуживание населения
активно применяется в Перми, Томске, Магадане, Биробиджане, Кирове,
Владимире, а также в Пермской области и Алтайском крае. В 2018 году
началась работа по комплексному внедрению заказа на социальные услуги в
Новосибирской области. В Нижегородской области была разработана и
апробирована технология бесконкурсного заказа на социальное обслуживание
(муниципального или государственного задания). Она основана на установке
«лучше покупать услуги у монополиста, чем просто его содержать» и может
применяться в тех территориях или сферах, где полностью отсутствует кон-
курентный рынок социальных услуг и одновременно стимулировать возник-
новение такого рынка. Сферами, в которых размещался заказ, были: реаби-