16
миграцию, занятость, профессионально-квалификационную структуру;
• национально-этнические, определяющие воздействие на социальные
процессы в обществе и регионе национального менталитета, интересов,
традиций и обычаев;
• социально-психологические, представляющие особенности проявления
в социальных отношениях настроений, переживаний, ожиданий населения, их
устремлений, личностных и групповых установок.
Специфика социальной сферы как объекта управления, определяется тем,
что процесс социального воспроизводства - это естественный,
поливероятностный процесс, определяемый как глобальными детерминантами,
так и в значительной мере вероятностным элементом. Она является
одновременно самоорганизующейся, организуемой, полидетерминированной,
многосубъектной, многоуровневой.
Суть самоорганизации социальной сферы заключается в самосознании,
самосохранении, самосовершенствовании и самовоспроизведении порядка в ее
структуре функционирования, а организации - в сознательном, целевом
управлении социальной сферой.
Управление социальной сферой сопряжено с обработкой больших по
объему и сложных по структуре потоков информации. Очевидно, что
обработать потоки прямой и обратной информации, оценить все многообразие
ситуаций на местах в едином центре невозможно. Следовательно, на каждом
уровне управления социальной сферой в соответствии с распределением
функций и решаемых задач, полномочий, ответственности, компетенции
решается вопрос и об информационном обеспечении, времени обработки
данных, сроках принятия решений.
В основе обеспечения эффективности управления социальной сферой
лежит представление о детерминантах самодвижения социальной сферы,
знание законов, принципов ее функционирования и развития. Как
свидетельствует одна из синергетических закономерностей, флуктуации и
случайные элементы играют основную роль только в зоне бифуркации, а в
17
интервалах между бифуркациями доминируют детерминистские аспекты.
Следовательно, в периоды подъема или спада, стабильного развития общества
и проявляются долгосрочные тенденции, и поэтому, опираясь на
закономерности функционирования социальной сферы, можно в определенной
мере предсказать ее реакцию на возмущающее воздействие внешних факторов
со стороны окружающей среды, а также повысить качество управленческих
решений.
1.2. Социальная сфера. Структура социальной сферы
муниципального образования
Содержание понятия «социальная сфера», как и любой научной
категории, многопланово. Можно выделить несколько подходов к определению
социальной сферы. Первый понимает ее как совокупность больших социальных
групп: классов, наций, народов и так далее, - полагая, что такое представление
о социальной сфере отражает глубокий уровень общественной жизни, носит
сущностный характер, в отличие от представления о ней как просто суммы
локальных социальных образований.
В основном понятие социальной сферы в такой трактовке совпадает с
понятием социальной структуры общества. Но при такой постановке вопроса
социальная сфера утрачивает функциональные признаки и главнейший из них -
обеспечение воспроизводства общества. Вторую точку зрения представляют в
основном экономисты. Активно используя в научном анализе категорию
«социальная сфера», они сводят ее к непроизводственной сфере и отраслям
услуг и трактуют ее как совокупность отраслей народного хозяйства, в той или
иной мере задействованных в процессе удовлетворения социальных
потребностей граждан, работники которых получают соответствующие доходы
из средств, выделяемых обществом на эти потребности
1
.
Таким образом, социальная сфера находит свое проявление как в
1
Барцица И.Н., Бакушева В.В. Актуальные вопросы развития муниципальных образований. М.: РАГС. 2010. с.
135.
18
социальной инфраструктуре и представляющем ее комплексе соответствующих
отраслей, так и в том социальном пространстве, в котором реально
осуществляется деятельность индивидов, их общение, взаимодействие,
многочисленные социальные связи.
Рассматривая структуру социальной сферы, можно выделить следующие
ее основные компоненты:
здравоохранение,
социальная поддержка населения,
образование,
культура,
физическая культура и спорт
1
.
Конституция РФ определяет здравоохранение как предмет совместного
ведения РФ и ее субъектов. Основной объем массовых видов медицинской
помощи населению оказывается на муниципальном уровне.
К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные
органы управления здравоохранением, а также находящиеся в муниципальной
собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации,
которые являются юридическими лицами.
Главная цель муниципальной системы здравоохранения —
удовлетворение потребностей населения в услугах сферы здравоохранения,
отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, на уровне не ниже
государственных минимальных социальных стандартов. В конкретных
условиях могут формироваться локальные цели, например, удовлетворение
потребностей населения в услугах здравоохранения на принципах
общедоступности, соблюдение гарантий предоставления объемов медицинских
услуг (лечебно-профилактических, оздоровительных, медико-диагностических
и др.), обеспечение их качества и т. п.
Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» возлагает решение вопросов местного значения в сфере
1
Зотов В.Б. Система муниципального управления. СПб.: Питер. 2010. с. 248.
19
здравоохранения на муниципальные районы и городские округа. К числу этих
вопросов отнесены вопросы организации оказания скорой медицинской
помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-
санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных
учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и
послеродовой период. Иные, более сложные виды медицинской помощи могут
оказываться через муниципальную систему здравоохранения в виде
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления
одновременно с соответствующими финансовыми средствами.
Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан определены
государственные полномочия в области охраны здоровья, которые могут
передаваться органам местного самоуправления с соответствующим
финансированием. К ним относятся:
• контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья
граждан;
• защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;
• формирование органов управления муниципальной системой
здравоохранения;
• координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и
организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения
в пределах своих полномочий, контроль за качеством оказываемой
медико-социальной помощи в частной системе здравоохранения;
• осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию
граждан;
• лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на
подведомственной территории по поручению органа государственного
управления здравоохранением субъекта РФ;
• регулярное информирование населения о распространенности социально
значимых заболеваний;
• санитарно-гигиеническое образование населения.
20
Субъектами здравоохранительной деятельности на муниципальном
уровне являются в основном муниципальные учреждения, номенклатура
которых утверждается федеральным органом исполнительной власти в области
здравоохранения.
Одной из самых сложных проблем муниципального здравоохранения
является его финансирование, которое носит многоканальный характер (рис. 1).
Рисунок 1. Источники финансирования муниципального
здравоохранения
За счет бюджетных средств финансируются профилактические
мероприятия, обеспечивается санитарно-эпидемиологическое благополучие на
территории муниципального образования, детское здравоохранение, лечение
отдельных заболеваний и т. п.
Система обязательного медицинского страхования состоит в бесплатном
предоставлении гражданам за счет средств государственного внебюджетного
фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) определенного
набора медицинских услуг. Этот набор определяется в перечнях, утверждаемых
органами государственной власти субъектов РФ и органами местного
самоуправления (региональные и муниципальные программы обязательного
медицинского страхования). Источником средств ФОМС являются страховые
взносы, уплачиваемые работодателями за своих работников в составе единого
социального налога. Нормативы взносов устанавливаются федеральным
законом.
За неработающее население страховые взносы до недавнего времени
выплачивались из местных бюджетов, причем муниципальные образования
были крупными должниками ФОМС. Затем эти функции были переданы
Источники финансирования муниципального здравоохранения
Бюджетные
средства
Фонд обязательного
медицинского
страхования
Добровольное
медицинское
страхование
Платные
медицинские
услуги
21
органам государственной власти субъектов РФ и органам Пенсионного фонда
РФ. Страховые организации, в распоряжении которых поступают средства
ФОМС, заключают договоры с лечебно-профилактическими учреждениями и
оплачивают оказанные ими медицинские услуги по фактически пролеченному
количеству пациентов и характеру оказанных услуг.
Таким образом, пациент, имеющий полис обязательного медицинскою
страхования, имеет возможность выбора между лечебно-профилактическим
учреждениями, что позволяет создать конкурентную среду в медицинском об-
служивании и повысить его качество. Фактически система обязательного меди-
цинского страхования работает неустойчиво и нуждается в серьезном реформи-
ровании.
В качестве дополнительных источников финансирования
муниципального здравоохранения могут рассматриваться доходы от ценных
бумаг, банковские и другие кредиты, безвозмездные и благотворительные
взносы и пожертвования, иные источники, не запрещенные законодательством
РФ
1
.
Определение потребности в объектах системы здравоохранения и
планирование сети лечебно - профилактических учреждений целесообразно
проводить в рамках разработки текущих и стратегических планов развития
здравоохранения.
Минимально допустимым размером основной функциональной единицы
для стационара следует считать отделение, для амбулаторно-поликлинического
отделения - врачебную должность, обеспечивающую объем помощи в
соответствии с функцией. Определение минимального размера
функциональной лечебной единицы следует также проводить по каждой
специальности с учетом этапов организации медицинской помощи.
Минимально допустимым размером отделения стационара местности при
большом радиусе обслуживания и низкой плотности населения следует считать
1
Зотов В.Б. Система муниципального управления. СПб.: Питер. 2010. с. 252.
22
отделение на 20 - 30 однопрофильных коек, что соответствует величине
больничной секции, принятой в практике проектирования больниц.
В сфере здравоохранения применяются следующие нормативы:
- норматив обеспеченности больничными учреждениями составляет 134,7
коек на 10 тыс. жителей,
- норматив обеспеченности амбулаторно-поликлиническими
учреждениями - 181,5 посещений в смену на 10 тыс. жителей,
- норматив обеспеченности аптеками,
- норматив обеспеченности средним медицинским персоналом - 114, 3
человек на 10 тыс. жителей,
- норматив оснащения санитарным транспортом.
Данные нормативы гарантируют предоставление населению
медицинской помощи на уровне не ниже минимально допустимого.
Состояние и развитие отрасли здравоохранения характеризует такой
показатель, как обеспеченность муниципального образования объектами
здравоохранения. Данный показатель определяется по формуле:
Б = (КБ / Н) х 10000,
где Б – обеспеченность муниципального образования объектами
здравоохранения, количество коек на 10 тыс. населения;
КБ – количество больничных коек в муниципальном образовании,
единиц;
Н – численность постоянного населения, человек.
Социальная защита и социальная поддержка граждан являются
прерогативой государства. Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. относит к компетенции
муниципальных районов и городских округов в данной сфере только опеку и
попечительство, а к компетенции поселений — оказание содействия в
установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями
поселения.
Однако основную часть забот по социальной поддержке граждан
23
традиционно осуществляют органы местного самоуправления в качестве
государственных полномочий. Как наиболее близкие к населению, органы
местного самоуправления лучше знают конкретные условия жизни отдельных
граждан и могут выполнять функции социальной поддержки более эффективно.
В связи с недостаточностью государственного финансирования местные
бюджеты несут существенную долю затрат по социальной поддержке
населения.
Основные формы социальной поддержки отдельных групп населения:
- денежные пособия;
- помощь в натуральной форме (продукты, одежда);
- льготы (скидки) при оплате ряда услуг;
- субсидии (целевые средства для оплаты услуг);
- компенсации (возмещение некоторых расходов).
Муниципальная политика в области социальной защиты и социальной
поддержки населения представляет собой реализацию собственных и
переданных (федеральных и региональных) государственных полномочий по
организации комплекса мероприятий, направленных на предотвращение
попадания отдельных уязвимых групп населения и граждан в зону крайнего
социального неблагополучия.
Формирование и реализация местной политики в области социальной
поддержки населения осуществляются в рамках адресной помощи конкретным
группам населения и отдельным гражданам.
Для реализации муниципальной политики в сфере социальной поддержки
населения в муниципальных образованиях создаются различные учреждения
социального обслуживания, а в структуре местных администраций — органы
(отделы, комитеты, департаменты) социальной защиты.
Структура этих органов и учреждений зависит от финансовых
возможностей муниципального образования, сложившейся системы
управления, наличия необходимых специалистов. Она представлена на рисунке
2.
24
Рисунок 2. Субъекты социальной поддержки населения в
муниципальном образовании
Основную организационную, практическую и координационную
деятельность по оказанию различных видов социальных услуг осуществляют
муниципальные центры социального обслуживания. Они признаны выявлять
граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, определять необходимые
для них виды социальных услуг, обеспечивать их предоставление.
Социальное обслуживание осуществляется учреждениями социального
обслуживания бесплатно и за плату. Бесплатное социальное обслуживание
предоставляется в объемах, определяемых региональными стандартами
социального обслуживания. Платные социальные услуги оказываются в
порядке, установленном Правительством РФ.
Финансирование муниципального сектора системы социального
обслуживания осуществляется за счет субвенций из средств федерального
бюджета и бюджетов субъектов РФ, направленных в муниципальный бюджет
на содержание и развитие сети учреждений социального обслуживания, а также
на оплату гарантированных государством социальных услуг, включенных в
федеральные и региональные перечни. Размер субвенций определятся ежегодно
Субъекты социальной поддержки в муниципальном образовании
Органы управления социальным
обслуживанием
Учреждения социального
обслуживания
Отделы пенсионного обеспечения
Отделы по выплате социальных пособий
Отделы материнства и детства
Отделы по делам ветеранов и инвалидов
и др.
Муниципальные центры социального
обслуживания
Социально-реабилитационные центры
для несовершеннолетних
Центры психолого-педагогической
помощи населению
Стационарные учреждения социального
обслуживания и др.
25
при утверждении соответствующих бюджетов. Муниципальные образования
вправе направлять на эти цели дополнительные средства из местных бюджетов.
Одна из важнейших характеристик муниципального образования,
определяющих его конкурентоспособность и инвестиционную
привлекательность, это образовательный уровень населения. Расходы на
образование являются в большинстве муниципальных образований одной из
крупных статей расходов местных бюджетов. Структура системы образования
на муниципальном уровне представлена на рисунке 3.
Рисунок 3. Структура системы образования на муниципальном
уровне
Дошкольный уровень является начальным звеном образования. В
дошкольных образовательных учреждениях обеспечиваются воспитание,
обучение, присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от двух месяцев до
семи лет. В соответствии с функциями существуют следующие виды
дошкольных образовательных учреждений: детский сад; детский сад
общеразвивающего вида с одним или несколькими приоритетными
направлениями развития воспитанников; детский сад компенсирующего вида с
приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в
физическом и психическом развитии воспитанников; детский сад присмотра и
оздоровления с приоритетным осуществлением санитарно-гигиенических,
профилактических и оздоровительных мероприятий и процедур; детский сад
Система образования
Государственные образовательные стандарты
Образовательные программы
Общеобразовательные
Профессиональные
Органы управления образованием
Муниципальные учреждения
Детские дошкольные
Общеобразовательные
Иные образовательные учреждения