46
Если по каким-то причинам заявление не будет принято, нужно
позвонить на горячую линию ПФР. Большинство вопросов удастся
урегулировать уже на этом этапе. При неправомерных отказах в выплате
можно обратиться в прокуратуру или написать в приемную президента РФ.
Анализ российского законодательства показал, что политика
государства направлена на поддержку нуждающихся категорий семей.
Социальная поддержка оказывается в форме предоставления льгот, помощи
специалистов в разных сферах жизни, социальных пособий и выплат, а также
предоставлении различных коммунальных, бытовых, транспортных и других
услуг по льготным ценам. Президент, а также Правительство России делает
одним из главных критериев развития уровня жизни - защищенность семьи,
материнства и детства. В Ивановской области эта поддержка направлена на
многодетных, малообеспеченных семей и семей, которые родили только
первого ребенка, семьям с детьми - инвалидами и т.д. Можно говорить, что в
Ивановской области защита материнства и детства - один из приоритетов
социальной политики.
Таким образом, вопрос материнства и детства был и остается
приоритетным направлением в правовой политике государства. В этой сфере
сделано уже многое, однако необходимо продолжать работать над
повышением качества жизни молодых семей, а также обращать внимание на
появляющиеся новые проблемы, которые требуют внимания со стороны
государства.
47
Глава 2. Механизмы социальной защиты материнства и проблемы их
реализации
2.1. Практика реализации механизма социальной поддержки
материнства в России
В соответствии со ст. 38 Конституции РФ
105
, одним из важнейших
социальных прав является право на охрану семьи, материнства и детства, что
согласуется с нормами международного права
106
, и в связи, с чем государство
защищает права граждан в этой сфере, развивая законодательство о браке и
семье, охране здоровья матери и ребенка, охране труда работающих матерей
и др.
107
Так, согласно ч. 1 ст. 1 СК РФ «семейное законодательство исходит
из необходимости укрепления семьи, построения семейных отношений на
чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности
перед семьей всех ее членов, недопустимости произвольного вмешательства
кого-либо в дела семьи, обеспечения беспрепятственного осуществления
членами семьи своих прав, возможности судебной защиты этих прав»
108
.
Кроме того, указанные положения содержатся в Законе об охране
здоровья
109
, который устанавливает права семьи, беременных женщин и
матерей, а также несовершеннолетних в сфере охраны здоровья. Несмотря на
указанную правовую регламентацию, исходя из анализа
правоприменительной практики, можно сделать вывод о том, что
нормативно-правовое регулирование в области защиты прав детей является
несистематизированным, а также имеются пробелы и коллизии в
законодательстве РФ по вопросам реализации прав и законных интересов
105
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок) // Собрание
законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
106
Всеобщая декларация прав человека: от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1998. 10 декабря.
107
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М.:
Норма, 2007. С. 40.
108
Семейный кодекс Российской Федерации: от 29 декабря 1995 г. №223-ФЗ // Российская газета. 1996. 27
января.
109
Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г.
№ 323-ФЗ // Российская газета. 2011. 23 ноября.
48
данной категории граждан.
Одна из проблем связана с недостаточной компетенцией
уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ при взаимодействии с
федеральными органами исполнительной власти. В частности,
уполномоченные по правам ребенка в субъектах не могут рассматривать
жалобы детей на действия территориальных органов федеральных
исполнительных органов государственной власти (п. «в» ст. 71 Конституции
РФ), поэтому их деятельность в области защиты прав несовершеннолетних
является малоэффективной. Кроме этого, проблемой является отсутствие
взаимодействия между государственными органами, призванными защищать
права детей, правоохранительными и исполнительными органами с
Уполномоченным по правам ребенка
110
. Из этого следует, что необходимо
создать эффективную систему государственных органов, которые будут
взаимодействовать между собой, чтобы защищать законные интересы детей,
расширить компетенцию Уполномоченного по правам ребенка в субъектах
РФ, а также усовершенствовать правовой механизм реализации прав
несовершеннолетних, в том числе путем внесения поправок в
законодательство РФ, а именно более детально урегулировать процедуру
подачи жалоб детей.
На наш взгляд, также проблематичными представляются вопросы,
касающиеся распоряжения материнским капиталом, так как со стороны
органов опеки и попечительства отсутствует контроль за расходованием его
средств. Например, при покупке жилого помещения за счет средств
материнского капитала, сделки заключаются без учета долевой
собственности несовершеннолетних. Так, прокурор в качестве истца
обратился в районный суд в защиту прав, свобод и законных интересов
несовершеннолетних детей к И. и А. (родителям детей) о возложении на них
обязанности оформить жилое помещение в общую долевую собственность. В
110
Немытина М.В. Защита прав несовершеннолетних в России: системный подход // Правовая политика и
правовая жизнь. 2004. № 2. С. 52.
49
обоснование требования прокурор указал, что, несмотря на погашение долга
по кредиту, с квартиры не снято ограничение права ипотеки в пользу
кредитного потребительского кооператива и не исполнено обязательство по
оформлению И. и А. жилого дома в общую собственность родителей и детей.
Суд установил, что в связи с рождением второго ребенка матери детей И.
выдан государственный сертификат на материнский (семейный) капитал.
Между И. и кредитным потребительским кооперативом был заключен
договор займа, по условиям которого И. были предоставлены денежные
средства на улучшение жилищных условий. Территориальный орган
Пенсионного фонда РФ на счет кредитного потребительского кооператива
перечислил средства материнского (семейного) капитала в счет погашения
всей суммы на приобретение жилого дома, правообладателями которого
стали И. (3/4 доли) и А. (1/4 доли). Суд, принимая во внимание, что жилой
дом был приобретен полностью за счет средств материнского (семейного)
капитала, удовлетворил требование прокурора, пришел к правильному
выводу о равенстве долей супругов И. и А., а также их двоих
несовершеннолетних детей в праве собственности на жилой дом.
111
В связи с
указанным, для сокращения данной категории дел, по нашему мнению,
необходимо внести поправки в ГК РФ
112
и СК РФ об обязательном контроле
со стороны органов опеки и попечительства за расходованием средств
материнского капитала с учетом интересов несовершеннолетних детей.
Особого внимания заслуживает вопрос относительно выполнения
алиментных обязательств. Нельзя не отметить, что одной из главных
проблем в этих отношениях на сегодняшний день является невозможность
взыскания алиментов на детей. Так, Истец Тюльпанова Е.В. обратилась в
Шпаковский районный суд с иском к Тюльпанову А.О. о взыскании
неустойки в связи с неисполнением ответчиком соглашения об уплате
111
Суховская М.Г. Материнский капитал: взгляд из зала суда // Главная книга. 2016. № 17. С. 38-40.
112
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
50
алиментов. В обоснование заявленных исковых требований указано
следующее. Между истцом и ответчиком было заключено соглашение об
уплате алиментов на содержание детей в твердой денежной сумме. Однако
ответчик данное соглашение не исполнял, и долг составил 236 000 рублей.
Согласно ст. 115 СК РФ, при образовании задолженности по вине лица,
обязанного уплачивать алименты по соглашению об уплате алиментов,
виновное лицо несет ответственность в порядке, предусмотренном этим
соглашением. При образовании задолженности по вине лица, обязанного
уплачивать алименты по решению суда, виновное лицо уплачивает
получателю алиментов неустойку в размере одной второй процента от суммы
невыплаченных алиментов за каждый день просрочки. Решением суда
исковые требования были удовлетворены в полном объёме
113
. Для
частичного устранения выявленной проблемы представляется
целесообразным разработать четкий механизм установления и розыска
источников доходов должника, так как зачастую должники не предоставляют
сведения о своих реальных доходах. Также необходимо развивать
положительную практику взаимодействия Федеральной службы судебных
приставов с органами службы занятости населения субъектов РФ
114
по
направлению судебными приставами-исполнителями нетрудоустроенных
должников в центры занятости населения для постановки их на учет в
качестве безработных, последующего трудоустройства и получения пособия
по безработице, из которого также будут выплачиваться алиментные
платежи.
Так же отдельного внимания заслуживают способы защиты прав на
охрану семьи, материнства и детства. Ввиду большого объема,
разрозненности структуры и поли отраслевого характера прав на охрану
113
Решение Шпаковского районного суда Ставропольского края от 18.07.2018 г. по делу № 2- 1648/2018
[Электронный ресурс] // URL: Ийр://8иёасЫи/(дата обращения: 27.03.2017).
114
О положительном опыте взаимодействия с центрами занятости населения по вопросам трудоустройства
должников: Письмо ФССП России от 22.02.2017 г. № 00011/17/16791-СВС // Бюллетень Федеральной
службы судебных приставов. 2017. № 4.
51
семьи, материнства и детства не представляется возможным перечислить все
способы защиты таких прав, т.к. конкретный способ должен быть выбран в
соответствии с характером возникших правоотношений и ситуацией. В
юридической науке предлагают в общем виде выделить три способа защиты
прав на охрану семьи, материнства и детства: судебный, административный и
самозащиту (возможен комбинированный способ)
115
. Однако самым
распространенным и эффективным способом защиты рассматриваемых прав
является судебная защита. Суд как компетентный орган рассматривает
конкретное дело, руководствуясь действующим законодательством,
учитывает все обстоятельства данного дела, выносит законное и
обоснованное решение. В отдельных случаях законодатель относит дела,
возникающие из семейных правоотношений, к исключительной компетенции
суда (например, дела об усыновлении, о расторжении брака при наличии у
супругов общих несовершеннолетних детей (ст. 21,125 СК РФ)). Так, И.
обратилась в суд с иском к Д. о расторжении брака, ссылаясь на то, что
брачные отношения между ними прекращены, от совместного брака имеют
одного несовершеннолетнего ребенка. Спора о разделе имущества,
являющегося совместной собственностью, между ними нет. Также нет спора
об определении места жительства ребенка, согласно достигнутого между
ними соглашения, несовершеннолетний ребенок проживает с ответчиком,
находится на полном его иждивении и воспитании. Решением суда брак
между И. и Д. расторгнут
116
.
Таким образом, даже такой краткий анализ правового регулирования в
сфере защиты прав граждан на охрану семьи, материнства и детства,
позволил выявить недостатки, свидетельствующие о необходимости
совершенствования правового механизма реализации прав
несовершеннолетних, ужесточения контроля над государственными
115
Феоктистов А. В. Защита семейных прав в Российской Федерации // Наука. Общество. Государство. 2013.
№ 4. С. 4.
116
Решение мирового судьи Судебного участка № 80 Табасаранского района от 14 августа 2015 г. по делу №
2-232/2015 [Электронный ресурс] // URL: http://sudact.ru/ (дата обращения: 27.03.2017).
52
органами, защищающими законные интересы детей, и внесения дальнейших
изменений в действующее законодательство.
2.2. Применение юрисдикционного и неюрисдикционного механизма
защиты материнства
Ведение научных исследований в рамках любой отрасли права
невозможно без рассмотрения основных начал (принципов), лежащих в ос-
нове данной отрасли и определяющих вектор ее дальнейшего развития.
Семейное право здесь не является исключением, однако уникальность его
принципов состоит в том, что в сферу их действия часто попадают
отношения, выходящие за рамки собственно права и лежащие в морально-
этической плоскости.
Несмотря на указанную специфику, во всем остальном, принципы
семейного права ничем не отличаются от принципов иной отраслевой при-
надлежности, имеют общеобязательное значение, способствуют правильному
толкованию и дальнейшему совершенствованию норм семейного права.
Поскольку в принципах права законодатель закладывает общую
(рамочную) модель желательного поведения, очень часто возникает вопрос о
соотношении частных и публичных начал в рамках отдельных принципов
права.
Рассматриваемый принцип государственной защиты семьи,
материнства, отцовства и детства имеет межотраслевую природу, и
провозглашается в Конституции РФ. Так, ч. 2 ст. 7 Конституции РФ
гарантирует государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и
детства; согласно ст. 38 Конституции, материнство и детство, семья
находятся под защитой государства.
И хотя в последней норме не упоминается защита отцовства,
несомненный публичный интерес государства к защите всех указанных в ст.
53
7 Конституции РФ семейных ценностей очевиден. Этот подход развивается и
конкретизируется в нормах Семейного кодекса РФ, определяющих функции
органов опеки и попечительства, гарантии прав детей и родителей, порядок
государственной регистрации брака и развода, алиментные обязательства и
т.д.
Формулировка исследуемого принципа, при всей своей на первый
взгляд очевидности, тем не менее вызывает в юридической науке ряд дис-
куссий.
Одна из них касается вопроса соотношения понятий «защита» и
«охрана» семейных прав. Т. В. Батаева полагает, что «защита осуществляется
при нарушении (реальной угрозе нарушения) прав и свобод, а их охрана
начинается с установления общего конституционно-правового режима и
осуществляется постоянно. Защита есть момент охраны, одна из ее форм».
Другие авторы полагают, что охрана прав и свобод, следуя вышеизложенной
логике автора, «... является не охранительной, а регулятивной функцией
права. Таким образом исключается одна из функций права, а это
противоречит самой сути права». Третья группа ученых полагает, что
категории «защита права» и «охрана права» тождественны, и под ними
следует понимать систему правового регулирования общественных
отношений, которая предотвращает правонарушения, а в случае их со-
вершения устанавливает ответственность за допущенные правонарушения.
Между тем представляется, что наиболее убедительной является первая из
высказанных научных позиций по следующим причинам.
Категории «охрана» и «защита» не могут рассматриваться как
тождественные, поскольку законодатель использует их в разных контекстах.
Поэтому выявление соотношения данных понятий имеет как
общетеоретический, так и отраслевой аспект, преломляясь в рамках каждой
отрасли права по-своему. Если говорить о семейном праве, то в СК РФ
термин «охрана» используется крайне редко, в основном в общем
54
(регулятивном) смысле, например, в ст. 7 СК РФ (семейные права
охраняются законом) или ст. 139 (тайна усыновления охраняется законом).
Совсем другую ситуацию мы встречаем применительно к категории
«защита» семейных прав. В данном случае законодатель ведет речь о воз-
можных угрозах правам членов семьи и создает механизм их защиты. В
качестве примера можно привести ст. 56 СК РФ (право ребенка на защиту),
ст. 64 (гарантирующую право родителей выступать в судах в защиту
интересов детей), ст. 68 (защита родительских прав), ст. 121 (защита прав
детей, оставшихся без попечения родителей) и ряд других. Поэтому
разграничение терминов «охрана» и «защита» прав членов семьи будет
состоять в том, что под «охраной» понимается весь комплекс мероприятий
по сохранению и развитию семьи и семейных ценностей, а под «защитой»
только те мероприятия, которые направлены на противодействие
конкретным негативным факторам, представляющим угрозу семье и
требующим вмешательства государства.
Более сложный вопрос касается соотношения понятий «защита
семьи» и «семейно-правовая защита». О. Ю. Косова полагает, что семейно-
правовая защита - это защита семьи в узком, семейно-правовом значении,
выступающая составной частью понятия «защита семьи государством».
Более того, защита семьи - это сложное социальное явление, которое хотя и
регламентировано правом, но все равно его полностью нельзя облечь в
правовую форму.
С данным утверждением можно согласиться лишь отчасти.
Действительно, комплекс мер по охране (но не защите) семьи может сильно
выходить за рамки права и включать меры экономического,
просветительского и иного характера, реализуемые государством в целях
поддержки семьи. Однако, когда речь идет о защите семьи, мы говорим о
мерах и гарантиях правовой защиты семейных ценностей (и семьи в целом),
сужая тем самым широкий перечень мер государственной поддержки семьи
55
до охранительных (правовых) мер. И тогда категории «защита семьи» и «се-
мейно-правовая защита» становятся тождественными и именно в этом
смысле используются законодателем при конструировании формулировки
исследуемого принципа ст. 1 СК РФ.
Из этого, в свою очередь, вытекает необходимость исследования
механизма реализации данного принципа в нормах Семейного кодекса РФ и
иных федеральных законах применительно к каждому объекту правовой
охраны.
Как следует из ч. 3 ст. 16 Всеобщей декларации прав человека от 10
декабря 1948 г., семья является естественной и основной ячейкой общества и
имеет право на защиту со стороны общества и государства. Семейный кодекс
РФ не дает официальной дефиниции «семья», что обусловливает разные
точки зрения в научной литературе. Например, М. А. Лаврик полагает, что
семья - это объект «особой социальной защиты» и основа «для
осуществления смены поколений посредством репродукции и социализации
индивида». Другие авторы отмечают, что «семья - это социальный институт
и одновременно общественный механизм репродукции человека. Понятием
“семья” охватываются отношения между мужем и женой, родителями и
детьми, старшими и младшими в семейной иерархии и основанная на этих
отношениях малая группа, члены которой связаны общностью быта,
взаимной ответственностью и взаимопомощью». Третья позиция (наиболее
детальная) определяет семью как «круг лиц, связанных правами и
обязанностями, вытекающими из брака, родства, усыновления или иной
формы устройства детей на воспитание, где супруги обязаны материально и
морально поддерживать друг друга, связаны общностью быта, вза-
имопомощью и взаимной поддержкой, родители имеют право и несут
ответственность за воспитание, развитие и содержание своих детей, а трудо-
способные совершеннолетние дети обязаны содержать своих
нетрудоспособных нуждающихся в помощи родителей, заботиться о них» .