7
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................. 8
Глава 1. Государственная политика в области защиты материнства, отцовства,
семьи и детства в Российской Федерации......................................................... 10
1.1. Сравнительный анализ советского и российского
законодательства в области поддержки семей с детьми .................................. 10
1.2. Развитие законодательства в рамках реализации российской
правовой политики в сфере поддержки материнства и семей с детьми ......... 22
1.3. Особе нности правового регулирования социа льного обе спе че ние се ме й
с де тьми в России ................................................................................................. 33
Гла ва 2. Отдельные виды социального обеспечения семей с детьми............. 40
2.1. Пе нсионное обе спе че ние се ме й с де тьми .......................................... 40
2.2 Пособия и другие социа льные выпла ты в связи с ма те ринством и
де тством ................................................................................................................ 45
2.3. Социальное обеспечение малоимущих семей с детьми ..................... 61
ЗА КЛЮЧЕ НИЕ .................................................................................................... 70
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ................................................. 73
8
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы выпускной квалификационной работы.
Конституция Российской Федерации в части 1 статьи 38 содержит норму
о том, что детство, отцовство, материнство и семья защищаются государством.
Политика по созданию условий для укрепления семьи, обеспечения охраны
интересов ребенка и матери укрепляет семейные ценности и формирует
здоровую нацию.
Современными приоритетами деятельности Российской Федерации
являются создание благоприятных условий для рождения детей, повышение
материального благосостояния семей, предоставление социальной поддержки
гражданам и иные меры, дающие положительные результаты в сфере решения
проблем по защите детства, отцовства и материнства.
Для сегодняшнего времени характерен низкий уровень социально –
экономического положения граждан, наблюдается увеличение числа граждан,
находящихся в трудных жизненных ситуациях, увеличилась численность
семьей отнесенных к группе риска, многодетных и неполных семьей, семьей с
детьми инвалидами, также наблюдается тенденция к росту социального
сиротства, наркомании и алкоголизма, растет число женщин и детей, ставших
жертвами насилия в семье. Поэтому исследование проблем правовых основ
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и
государственной политики в сфере материнства, отцовства и детства является
актуальным.
Анализ правовых основ деятельности органов власти предполагает
обращение к таким еще недостаточно разработанным в юридической науке
понятиям, как материнство и детство. Раскрытие юридического содержания
этих понятий является необходимой предпосылкой для выделения
направлений государственной политики в сфере защиты отцовства,
материнства и детства, выявления роли органов власти в реализации
государственной политики в указанной области и анализа их полномочий в
этой сфере. Считаю, что тщательная научная проработка вышеназванных
9
вопросов является важным условием для создания системы правовой защиты
отцовства, материнства и детства, так как в полной мере такая система в
Российской Федерации в настоящее время не создана.
Предметом исследования является правовая основа деятельности
органов местного самоуправления и государственной власти в сфере
материнства, отцовства и детства.
Объектом исследования выступает государственная политика в сфере
детства, материнства и отцовства на местном, региональном и федеральном
уровне в Российской Федерации.
Целью исследования является изучение и анализ социальной защиты
материнства, детства и отцовства на территории Российской Федерации в
современных социально-экономических условиях.
Задачи исследования:
- проанализировать институты детства, материнства, отцовства и семьи,
выделить основные характерные черты правового статуса;
- рассмотреть особенности нормативного регулирования
государственной политики в области защиты материнства, отцовства и
детства;;
- рассмотреть действующие программы и особенности государственной
политики в данной области;
- рассмотреть особенности государственной политики в сфере
материнства, отцовства и детства в современных условиях;
Методологическую базу исследования составили общенаучные
методы познания-анализ, синтез, метод комплексного подхода, формально-
логический, системно-структурный и иные методы, применение которых
позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, их
историческом развитии.
Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из
введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.
10
Глава 1. Государственная политика в области защиты
материнства, отцовства, семьи и детства в Российской
Федерации.
1.1. Сравнительный анализ советского и российского
законодательства в области поддержки семей с детьми
Материальная поддержка семей с детьми является одной из
приоритетных задач социального государства, включая Российскую
Федерацию
1
. Такая поддержка осуществляется посредством законотворческой
деятельности и создания системы учреждений и организаций социальной
сферы. Родителям или одному из них либо непосредственно самому ребенку
предоставляются социальные блага.
Как отмечает Е. Г. Азарова, эффективность социального обеспечения
таких семей зависит от того, соответствует ли набор предоставляемых благ
потребностям ребенка в тех средствах существования, которые он не может
получить в семье
2
. Социальное государство должно определить эти
возможные потребности и разработать перечень соответствующих им благ
социального обеспечения.
В России единая система социальных пособий в связи с рождением
ребенка, уходом за ним и его воспитанием установлена Федеральным законом
от 19 мая 1995 г. № 81‐ФЗ «О государственных пособиях гражданам,
имеющим детей» (далее — Закон о государственных пособиях). Одним из
элементов этой системы является социальное пособие на ребенка. Его часто
называют детским пособием, пособием на детей
3
.
1
См. ст. 7 и ч. 1 ст. 39 Конституции РФ.
2
Азарова Е. Г. Социальное обеспечение детей: теоретические подходы: монография. М., 2018. С.
96.
3
Захаров М. Л. Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития
(трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве): монография. М., 2017. С.
278.
11
Пособие на детей появилось в СССР в 1974 г. в связи с изданием Указа
Президиума Верховного Совета СССР от 25 сентября 1974 г. № 312‐IX «О
введении пособий на детей малообеспеченным семьям» и выплачивалось
семьям, среднедушевой уровень месячного дохода которых не превышал 50
руб., на Дальнем Востоке и в Сибири, а также в северных и некоторых других
районах (их перечень утверждался Советом Министров СССР) — 75 руб.
Пособие назначалось ежемесячно в размере 12 руб. на каждого ребенка до
достижения им сначала восьми, а затем — 12 лет.
В России социальное пособие на ребенка было впервые введено Указом
Президента РФ от 10 декабря 1993 г. № 2122 «О совершенствовании системы
государственных социальных пособий и компенсационных выплат семьям,
имеющим детей, и повышении их размеров» (далее — Указ № 2122) в качестве
единого ежемесячного пособия для всех без исключения детей, независимо от
того, в каких семьях они воспитываются и каков среднедушевой уровень
дохода семьи. На детей в возрасте до шести лет — в размере 70% МРОТ, детей
от шести до 16 лет (учащихся общеобразовательных учреждений — до
окончания ими обучения) — в размере 60% МРОТ.
Для сравнения потребительской ценности пособия на ребенка,
устновленного в России Указом № 2122, с действовавшим в СССР, приведем
пример.
С 1974 по 1990 г. размер МРОТ составлял 70 руб.
4
, что соответствовало
прожиточному минимуму того периода (70—78 руб.)
5
. В МРОТ не включались
доплаты и надбавки, а также премии и другие поощрительные выплаты.
Размер среднемесячной заработной платы за этот период держался на уровне
4
См. постановление ЦК КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС от 12 декабря 1972 г. № 842 «О повышении
минимальной заработной платы рабочих и служащих с одновременным увеличением тарифных
ставок и должностных окладов среднеоплачиваемых категорий работников, занятых в
производственных отраслях народного хозяйства».
5
Ефимов В. Уровень жизни трудового народа в Российской Федерации должен быть самый высокий
в мире. URL: https://newsland.com/user/3121148154/ content/uroven‐zhizni‐trudovogo‐naroda‐ v‐rossii‐
dolzhen‐byt‐samym‐vysokim‐v‐ mire/1906993.
12
180—200 руб.
6
При этом жилье и социальные услуги предоставлялись на
бесплатной основе. Детское пособие (12 руб.) позволяло приблизить
среднедушевой уровень дохода семьи к МРОТ, т. е. с 50 руб. до 62 руб., и
компенсировало необходимые расходы семьи на ребенка, в частности расходы
на питание.
Согласно розничным ценам, установленным на некоторые продукты с
1974 по 1990 г., на 12 руб. можно было приобрести 1 кг: гречки (0,52 руб.),
муки пшеничной (0,46 руб.), сахара (0,90 руб.), говядины (2 руб.), свинины (2
руб.), рыбы (3 руб.), сливочного масла (2,50 руб.), соли (0,18 руб.), хлеба (0,22
руб.), литр молока (0,22 руб.)
7
.
С начала 1990‐х гг. потребительские цены на товары и услуги стали
резко повышаться, что повлияло на
МРОТ и уровень прожиточного минимума
8
. За период с 1990 по 1992 г.
средняя заработная плата возросла с 303 руб. до 16 071 руб.
9
, МРОТ — с 90
руб. до 195 руб., прожиточный минимум в среднем на душу населения — с 90
руб. до 1900 руб.
10
Ежемесячное пособие на ребенка в этот период было
сохранено как норма республиканского уровня и предоставлялось на тех же
условиях и в том же размере — 12 руб.
11
Однако это перестало отвечать целям
пособия на ребенка. Оно не позволяло приблизить общий уровень доходов
семей с детьми ни к величине прожиточного минимума, ни даже к МРОТ.
Впервые установленное в России единое ежемесячное пособие на ребенка до
шести лет и от шести до 16 (18) лет в размере 70% МРОТ (60% МРОТ) также
6
Письмо Госкомстата от 21 августа 1997 г. № ВС‐1‐21/1945 «Сведения о сред‐ немесячной
заработной плате за период с 1960 года по июнь 1997 года».
7
Куратов О. В. Хроники русского быта (1950—1990). М., 2004.
8
Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1028‐I «О повышении социальных гарантий для трудящихся».
9
Письмо Госкомстата от 21 августа 1997 г. № ВС‐1‐21/1945 «Сведения о среднемесячной
заработной плате за период с 1960 года по июнь 1997 года».
10
Рассчитано на основе методических рекомендаций Минтруда России от 10 ноября 1992 г. в
соответствии с Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 210 «О системе минимальных
потребительских бюджетов населения Российской Федерации».
11
п. 3 постановления Совмина СССР от 2 августа 1990 г. № 759 «О дополнительных мерах по
социальной защите семей с детьми в связи с переходом к регулируемой рыночной экономике».
13
оказалось не способным переломить тенденции к стремительному снижению
доходов семей с детьми, нарастанию бедности.
При утвержденных в 1993 г. величинах МРОТ (14 620 руб.)
12
,
прожиточном минимуме в среднем на душу населения (20 600 руб.)
13
размер
пособия на ребенка до шести лет составил 10 234 руб. (70% от МРОТ), на
ребенка от шести до 16 лет (учащихся общеобразовательных учреждений —
до окончания ими обучения) — 8772 руб. (60% от МРОТ). Исходя из уровня
средних розничных цен, установленных за 1 кг продуктов питания в 1993—
1994 гг., на пособие на ребенка до шести лет можно было приобрести: хлеб
(500 руб.), сахар (750 руб.), рыбу (1100 руб.), молоко (350 руб.), масло
сливочное (2900 руб.), свинину (2600 руб.), говядину (2200 руб.). В этот
список не вошли гречка, пшеничная мука и соль по сравнению с перечнем
необходимых товаров, которые можно было бы приобрести на пособие в
СССР. Таким образом, пособие могло лишь частично компенсировать
минимальные потребности ребенка в продуктах питания.
В Законе о государственных пособиях детское пособие было сохранено,
однако условия его предоставления и размеры продолжали меняться.
В первоначальной редакции названного Закона пособие на ребенка было
предоставлено одному из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей)
на каждого совместно проживающего с ним ребенка до достижения им 16 лет
(на учащегося общеобразовательного учреждения — до окончания им
обучения, но не более чем до 18 лет). Размер пособия сохранил прежний
уровень — 70% МРОТ и увеличивался на детей одиноких матерей, детей,
родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях,
когда взыскание алиментов невозможно, а также детей военнослужащих
срочной службы
12
.
С одной стороны, как отмечают российские ученые, зависимость
размера пособия от МРОТ, а также его назначение на каждого ребенка
12
Российские реформы в цифрах и фактах (справочное издание). М., 2007.
14
говорили о признании законодателем за всеми детьми без каких‐либо условий
права на получение от государства значительного источника средств
существования уже в силу самого факта их появления на свет независимо от
достатка в семье. Пособие того периода несколько сбалансировало общий
уровень доходов семей с детьми.
С другой стороны, финансовые возможности России оказались не
способны обеспечить взятые государством обязательства по выплате пособия
на ребенка. В результате к середине 2000 г. в связи с изменением условий
назначения тенденции к снижению размера детского пособия усилились. Оно
превратилось из пособия для семей, где есть дети, в пособие на детей,
проживающих в малообеспеченных семьях, а именно — в пособие по
бедности семьям с детьми.
Так, в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 134‐
ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О
государственных пособиях гражданам, имеющим детей”» пособие стало
назначаться лишь семьям со среднедушевым доходом, не превышающим
200% величины прожиточного минимума в субъекте РФ. В дальнейшем 200%
были заменены на 100% на период до 1 января 2001 г.
18
А с указанной даты
вступил в силу Федеральный закон от 30 мая 2001 г. № 66‐ФЗ «О внесении
изменения в часть первую статьи 16 Федерального закона “О государственных
пособиях гражданам, имеющим детей”», согласно которому пособие на
ребенка было предоставлено только семьям со среднедушевым доходом, не
превышающим величину регионального прожиточного минимума. Размер
пособия вместо 70% МРОТ составил 70 руб. Отдельным категориям
получателей размер пособия был повышен: на 100% — на детей одиноких
матерей; на 50% — на детей, родители которых уклоняются от уплаты
алиментов, либо в других случаях, когда взыскание алиментов невозможно, а
также на детей военнослужащих срочной службы.
15
С 1 января 2005 г. Закон о государственных пособиях действует в
редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122‐ФЗ (далее — Закон
о монетизации льгот).
При работе над проектом Закона о «монетизации» льгот высказывались
обоснованные возражения против передачи финансирования ежемесячного
пособия на ребенка из регионального бюджета. Проектом не учитывалось
фактическое положение семей с детьми, их доходы, а также реальные
финансовые возможности субъектов РФ, большинство из которых не
справлялось на тот момент со взятыми на себя социальными обязательствами
перед населением.
Несмотря на это, вопросы установления порядка, размеров и условий
выплаты пособия на ребенка были отнесены к полномочиям органов
государственной власти субъектов РФ, финансовое обеспечение указанных
вопросов — к расходным обязательствам региональных бюджетов. На органы
государственной власти субъектов РФ федеральным законодателем была
возложена обязанность устанавливать размеры и условия выплаты пособий не
ниже размеров и условий, действовавших по состоянию на 31 декабря 2004 г.
В целях оказания финансовой поддержки регионам из федерального бюджета
было предусмотрено выделение денежных средств в виде субсидий.
Предоставленная таким образом субъектам РФ самостоятельность в
вопросах назначения, индексации и выплаты социального пособия на ребенка
способствовала возникновению различных подходов к регулированию данных
отношений, появлению ряда проблем как в законодательстве, так и в сфере
правоприменения.
Имеются различия в форме и названиях региональных нормативных
правовых актов о социальном пособии на ребенка. В ряде регионов действуют
самостоятельные законы о ежемесячном пособии, например: Закон г. Москвы
от 3 ноября 2004 г. № 67 «О ежемесячном пособии на ребенка», Закон
Калужской области от 30 декабря 2004 г. № 10‐ОЗ «О ежемесячном пособии
на ребенка», Закон Иркутской области от 17 декабря 2008 г. № 130‐оз «О
16
пособии на ребенка в Иркутской области», Закон Республики Саха (Якутия)
от 9 декабря 2004 г. 190‐З № 387‐III «О ежемесячном пособии на ребенка
гражданам, имеющим детей», Закон Красноярского края от 11 декабря 2012 г.
№ 3‐876 «О пособии на ребенка».
В других субъектах РФ приняты подзаконные акты — указы
(постановления) губернаторов или постановления правительств
(администраций): постановление губернатора Приморского края от 19 декабря
1997 г. № 524 «О выплате ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей,
в органах социальной защиты населения», постановление Правительства
Кабардино‐Балкарской Республики от 8 апреля 2008 г. № 63‐ПП «О
Положении о назначении и выплате государственных пособий гражданам,
имеющим детей», постановление Правительства Республики Мордовия от 28
декабря 2004 г. № 478 «О мерах по реализации Закона Республики Мордовия
“О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения,
проживающего в Республике Мордовия”», постановление губернатора
Хабаровского края от 30 января 2016 г. № 4 «О предоставлении ежемесячного
пособия на ребенка в Хабаровском крае».
Можно констатировать, что в вопросах законодательного закрепления
социального пособия на ребенка субъектами РФ отсутствует единство в
подходах к установлению прав на это пособие и условий его предоставления.
Так, в отдельных регионах пособие назначается ежемесячно, в других — один
раз в квартал.
Вместе с тем органам государственной власти субъектов РФ
предоставлено право устанавливать пособие на ребенка в повышенном
размере, исходя из своих финансовых возможностей, что приводит к
произвольному определению круга лиц, имеющих право на такой размер
пособия.