17
В ряде регионов России (Калужской, Оренбургской, Ярославской
областях, Еврейской автономной области
и др.)
13
с теми или иными
особенностями пособие на ребенка в повышенном размере назначается:
одинокой матери; многодетным семьям; на ребенка, родители которого
уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, предусмотренных
законодательством РФ, когда взыскание алиментов невозможно; на ребенка
военнослужащего по призыву.
Сходный перечень получателей повышенного размера социального
пособия на ребенка закреплен в большинстве субъектов РФ. Вместе с тем в
некоторых субъектах данный перечень имеет свои особенности.
В Иркутской
и Новгородской
областях в этот перечень не вошли дети из
многодетных семей. В Нижегородской области
пособие на ребенка в
повышенном размере выплачивается только на ребенка‐инвалида из
многодетной семьи и ребенка‐инвалида одинокой матери. В Ханты‐
Мансийском автономном округе (Югре) повышенный размер пособия
установлен на детей, потерявших кормильца, на детей‐инвалидов, на ребенка
от полутора до трех лет, на ребенка от трех до четырех лет и на детей из
многодетных семей. В Ярославской области повышенные размеры пособия
также установлены на детей из социально благополучных многодетных семей,
где родились одновременно двое и более детей либо воспитываются пять и
более детей.
Таким образом, отсутствие единства в законодательном закреплении
регионами круга получателей пособия на ребенка приводит к ситуации, при
13
См. ст. 2 Закона Калужской области от 30 декабря 2004 г. № 10‐ОЗ «О ежемесячном пособии на
ребенка».
См. ст. 7 Закона Оренбургской области от 2 ноября 2004 г. № 1525/256‐III‐ОЗ «О ежемесячном
пособии на ребенка гражданам, имеющим детей».
См. ст. 91 Закона Ярославской области от 19 декабря 2008 г. № 65‐з «Социальный кодекс
Ярославской области».
См. ст. 2 Закона ЕАО от 9 декабря 2004 г. No 377‐ОЗ «О ежемесячном пособии на ребенка
гражданам, имеющим детей».
См. ст. 3 Закона Иркутской области от 17 декабря 2008 г. № 130‐оз «О ежемесячном пособии на
ребенка в Иркутской области».
18
которой лица с семейными обязанностями, объективно нуждающиеся в
получении этого пособия, его не получают или получают в минимальных
размерах.
С инициативой о необходимости разработки критериев нуждаемости
при назначении социального пособия на ребенка неоднократно выступали
представители Минтруда. Для стимулирования местных властей назначать
пособие на ребенка исходя из критериев нуждаемости предлагалось ввести
понижающий коэффициент при распределении субсидий из федерального
бюджета на финансирование этого пособия в регионах.
Введение таких мер, на наш взгляд, преждевременно. В субъектах РФ
накопились существенные долги по региональным обязательствам в сфере
социальной поддержки, что повлечет сокращение и без того низких размеров
пособия на ребенка, а в отдельных, наиболее слабых в финансовом отношении
регионах РФ, — к отмене ранее установленных пособий лицам, объективно
нуждающимся в их получении (например, социально благополучным
многодетным семьям, семьям военнослужащих по призыву и др.).
Кроме того, в региональном законодательстве до сих пор не выработан
единый принцип соотношения базового размера пособия на ребенка к его
повышенному размеру.
Для сравнения: в Иркутской и Оренбургской областях используется
процентный способ определения повышенного размера пособия на ребенка. И
в Иркутской, и в Оренбургской областях размер социального пособия на
ребенка увеличивается: на 100% — на детей одиноких матерей, на 50% — на
детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, а также на детей
военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Однако при
базовом размере пособия на ребенка на 1 января 2018 г. в 318 руб. в Иркутской
области отсутствует норма об увеличении пособия на ребенка для лиц,
имеющих детей в возрасте от полутора до трех лет на 150%, что имеет место
19
в Оренбургской области при базовом размере пособия на 1 января 2018 г. в 345
руб.
14
Об отсутствии единства в соотношении базового и повышенного
размеров пособия на ребенка в регионах на 1 января 2018 г. также
свидетельствуют размеры пособий, исчисляемые в твердой денежной сумме:
Тамбовская область — 223 и 846 руб., Нижегородская область — 100 и 1000
руб., Свердловская область — 563 и 2253 руб., Хабаровский край — 404,50 и
1348,32 руб., Ханты‐Мансийский автономный округ — 526 и 1756 руб.
При разработке критериев нуждаемости для назначения социального
пособия на ребенка региональный законодатель должен учитывать
объективную потребность отдельных категорий граждан в повышенном
размере пособия, не умаляя прав и законных интересов других граждан,
нуждающихся в получении достойного размера пособия на ребенка, как того
требует ч. 2 ст. 153 Закона о монетизации льгот.
Социальное пособие на ребенка должно обеспечивать условия для
равного жизненного старта детям из семей с низкими и средними доходами
(бедных, малообеспеченных, среднего класса), дифференцировано в
зависимости от уровня жизни в регионах, т. е. на основе принципа адресности.
Между тем устанавливаемая регионами величина прожиточного минимума, из
которой определяется уровень среднедушевого дохода семьи на каждого ее
члена для целей назначения пособия на ребенка, не может быть взята за основу
при определении размера такого пособия.
Прожиточный (физиологический) минимум, как резонно отмечают
российские ученые, был разработан в свое время для жителей блокадного
Ленинграда и по объему потребления товаров и услуг очертил границу жизни
и смерти: человек способен существовать не более одного года до наступления
деградации и физиологических изменений в организме
15
. Реальный
14
Пособие на ребенка: все о детских выплатах и пособиях. URL: http://posobie‐ expert.ru/regiony/.
15
Петрусенко С. Уровень вымирания // Социальная защита. 2018. № 11. С. 3;
Корсаненкова А. Ф., Корсаненкова Ю. Б. Социальные пособия семьям с детьми в Российской
Федерации (правовой аспект) / под ред. В. П. Галаганова. М., 2017. С. 161—163.
20
прожиточный минимум должен обеспечить не только существование, но и
возможность заниматься трудовой деятельностью, восстанавливать
трудоспособность, обучаться несложным профессиям, исполнять семейные
обязанности по содержанию нетрудоспособных членов семьи, находящихся на
иждивении.
В этих реалиях актуальны предложения некоторых ученых о
необходимости разработки минимального потребительского бюджета семьи,
состав которого должен формироваться на основе продовольственной группы
товаров, а также непродовольственных расходов на отдельные услуги
(медицинские, образовательные, транспортные, коммунальные, культурно‐
оздоровительные). Такой бюджет позволит определять степень
малообеспеченности семьи, ее нужду в детском пособии. Это даст
возможность реализовать адресный подход при дифференциации размера
пособия на ребенка.
Согласно нормам Указа Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 210 «О
системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской
Федерации» такой социальный показатель, как «бюджет прожиточного
(физиологического) минимума» вводился временно — на период преодоления
кризисного состояния экономики.
Между тем «прожиточный минимум» сохранился до настоящего
времени и преимущественно используется в качестве основного нормативного
показателя социальной политики, по сути, подменяя «минимальный
потребительский бюджет».
Можно согласиться c Ю. В. Ворониным
16
, полагающим, что социальный
показатель «прожиточный (физиологический) минимум» характеризует в
настоящее время «приемлемый уровень жизни», который, выступая
16
Социальное обеспечение: настоящее и будущее: монография / Е. Г. Азарова, Н. В. Антонова, А.
Л. Благодир и др.; отв. ред. М. Л. Захаров, Ю. В. Воронин. М., 2017. С. 20—30.
21
ориентиром социальной политики, широко применяется в сфере пенсионного
обеспечения.
Однако, как справедливо отмечает Ю. В. Воронин, государство в ходе
реализации социальной политики должно руководствоваться
конституционно‐правовым ориентиром достойного уровня жизни
и
международно‐правовым ориентиром достаточного уровня жизни, которые
логически взаимосвязаны с понятием «потребительский бюджет человека» и
по содержанию предоставляемых благ превосходят «прожиточный
(физиологический) минимум».
В свою очередь, минимальный потребительский бюджет семьи,
рассчитанныйьна основе «потребительского бюджета человека», по нашему
мнению, должен лечь в основу определения размеров социального пособия на
ребенка.
В переходный период до разработки минимального потребительского
бюджета семьи, приемлемых критериев такого бюджета федеральному
законодателю следует разработать и принять на федеральном уровне единый
перечень получателей социального пособия на ребенка, определить круг лиц,
имеющих право на повышенные размеры этого пособия, разработать единые
условия его назначения и выплаты.
Соответствующие изменения следует внести в ст. 16 Закона о
государственных пособиях, закрепив в числе прочего минимальный (базовый)
размер пособия на ребенка, хотя бы на уровне федерального прожиточного
минимума, который должен быть гарантирован федеральным законодателем
на всей территории России, например за счет субвенций, дотаций или
трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации.
По мере разработки критериев минимального потребительского бюджета
семьи и создания условий для его внедрения в регионах федеральный
прожиточный минимум будет трансформироваться в минимальный
потребительский бюджет семьи.
22
В дальнейшим как базовые, так и повышенные размеры пособия на
ребенка будут исчисляться из минимального потребительского бюджета
семьи. Такой бюджет будет положен в основу всех федеральных и
региональных детских пособий, что позволит законодательно гарантировать
достойный уровень обеспечения пособием на ребенка всех нуждающихся
семей с детьми.
1.2. Развитие законодательства в рамках реализации российской
правовой политики в сфере поддержки материнства
и семей с детьми
Российская Федерация определяет государственную гарантию
поддержки семьи, детства, ответственного родительства в числе основных
национальных приоритетов и конституционных ценностей.
В Российском государстве выработаны национальные приоритеты
правовой политики, в том числе в сфере преумножения человеческого капи
тала, поддержания благоприятных условий развития личности, повышения
качества жизни улучшению жизни российских семей, поддержки материнства,
детства, сохранения национальных культурных ценностей Российского
государства. Российская правовая политика определяет концептуальные
основы и стратегические
направления поддержки материнства и детства, находит свое отражение в
принятом федеральном законодательстве и программных документах, законах
субъектов Российской Федерации, программных документах, направленных
на создание, обеспечение и воспроизводство не обходимых условий для
стабилизации демографической ситуации в стране, сохранение и укрепление
репродуктивного здоровья населения, повышение уровня рождаемости,
улучшение жизнеобеспечения семей, имеющих детей и особенно
находящихся в трудной жизненной ситуации, а также на сохранение духовно-
нравственных семейных ценностей.
23
Статус социального государства предполагает обеспечительную
систему мер социально-политического, экономического и правового
характера, направленную на создание благоприятных условий для роста
рождаемости, повышения качества жизнеобеспечения семей с детьми.
Конституцией Российской Федерации гарантированы поддержка семьи,
материнства, отцовства и детства (ч. 2 ст. 7), а также, в развитие указанных
положений, защита материнства и детства (ч. 1 ст. 38).
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской
Федерации (определения от 06 марта 2003 года № 58-О, от 27 декабря 2005
года № 502-О, от 24 января 2006 года № 6-О, от 15 января 2009 года № 105-О
О, Постановление от 26 февраля 2018 года № 10-П и др.), Конституция
Российской Федерации, признавая Россию социальным государством,
политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1), и
определяя в качестве одного из основных направлений социальной защиты
обеспечение государственной поддержки материнства и детства, вместе с тем,
не опре деляет конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой
тем или иным категориям граждан, и относит определение условий и порядка
реализации данного конституционного права к компетенции законодателя
(статья 39, часть 2).
Обозначенные конституционные гарантии нашли отражение в
приоритетах Российской правовой политики в сфере поддержки материнства
и семей с детьми. В юридической литературе правовая политика понимается в
различных аспектах и связывается со стратегиями правового развития России.
Правовая политика конкретизируется соответственно в деятельности органов
государства в области правотворчества, правопримнения, правового
просвещения граждан, осуществления государственного надзора и контроля,
государственного обеспечения подготовки кадров-юристов, формирования
официальной правовой доктрины, выраженной в программных целевых
стратегических актах Президента РФ, Правительства РФ. Российская правовая
24
политика в сфере поддержки материнства и семей с детьми, реализуемая на
федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и
муниципальном уровне представляет собой деятельность государственных
органов, муниципальных органов, общественных институтов по улучшению
положения семей с детьми, создания благоприятных условий для рождения и
воспитания ребенка.
Следует подчеркнуть особую роль государственных институтов в
формировании приоритетов право вой политики в сфере поддержки
материнства и семей с детьми. Улучшению положения семей с детьми
способствуют принимаемые государственные программы, направленные на
сохранение здоровья и укрепление репродуктивного здоровья, снижение
уровня младенческой и материнской смертности, формирование мотивации
для ведения здорового образа жизни, совмещение родителя ми трудовой
деятельности с воспитанием детей, развитие системы материальной
поддержки и стимулирования.
Одним из приоритетов правовой политики в области поддержки материнства
и семей с детьми является укрепление российской семьи, путем создания
благоприятных социально-экономических условий для рождения
(усыновления) и воспитания детей. Совершенно справедливо, что именно
семья, в отличие от других воспитательных институтов способна
воздействовать и, как правило, воздействует на все стороны личности
человека на протяжении всей его жизни. К сожалению, не каждый ребенок
имеет возможность воспитываться в родной семье, общаться со своими
кровными родителями, реализовать свои права на семейное воспитание.
Конвенция о правах ребенка 1989 г. определяет семью как «основную ячейку
общества и естественную среду для роста и благополучия всех ее членов и
особенно детей, которой должны быть предоставлены необходимые защита и
содействие» (со стороны общества и государства), с тем чтобы «она могла
полностью возложить на себя обязанности в рамках общества, а ребенку для
полного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном
25
окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания»
17
. Руководствуясь
международными принципами и обязательствами, Российская Федерация
возводит государственную гарантию поддержки семьи, института
ответственного родительства в ранг основных национальных приоритетов,
определивших направления развития законодательства в данной сфере.
На федеральном уровне действует система мер поддержки семей, которые
готовы принять на воспитание ребенка. Данные меры направлены, прежде
всего, на стимулирование семей к усыновлению (удочерению). Немаловажной
их частью являются льготы при усыновлении ребенка, закрепленные на
уровне федерального законодательства и государственных программах
поддержки. Основным приоритетом в данном контексте яв ляется
установление ответственности каждой семьи за воспитание, образование и
всестороннее развитие личности взятого на воспитание ребенка.
Установленная на законодательном уровне Федеральным законом от 19
мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим
детей»
18
единая система социальных выплат, в связи с рождением
(усыновлением) ребенка, основной целью которой является обеспечение
гарантированной государством материальной поддержки материнства
(отцовства) и детства. Правом на получение государственных пособий в связи
с рождением (усыновлением) и воспитанием детей обладают как работающие
граждане, т.е. подлежащие обязательному социальному страхованию на
случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, так и
неработающие граждане. Общенациональная система выплат расширена и
дополнена на уровне регионального законодательства. Так, во многих
субъектах имеется обширная практика установления дополнительных видов
социальных выплат семьям с детьми посредством принятия региональных
17
Атагимова Э.И. Роль института семьи при формировании нравственности и правосознания
личности в условиях современного информационного пространства России // Правовая
информатика. 2017. № 2. С.18—27.
18
Атагимова Э.И., Макаренко Г.И. Состояние и проблема оказания бесплатной юридической
помощи населению // Мониторинг правоприменения. 2015. № 2 (15). С. 52—58.
26
законов
19
. Высокий уровень безработицы, и, как следствие, низкий уровень
доходов населения в начале 1990-х годов детерминировал снижение
рождаемости в последующие годы, многие молодые семьи отказались от
рождения более одного ребенка, что привело к демографическому кризису в
стране. Существует мнение, что низкие демографические показатели
свидетельствовали о неблагоприятных условиях жизни людей, не
позволяющих им сохранять здоровье, в том числе репродуктивное,
реализовывать естественную потребность в создании семьи, рождении
желаемого числа детей, обеспечивать их полноценное содержание и развитие.
Многие семьи 1990-х годов, родившие одного ребенка по падали в категорию
малоимущих, а воспитывающие двоих-троих детей, приблизились в «черте
бедности», что вызвало необходимость принятия дополнительных мер
поддержки нуждающихся категорий граждан. Принятый Федеральный закон
от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»
20
установил правовые и организационные основы оказания государственной
социальной помощи отдельным категориям граждан, нуждающимся в такой
поддержке, а также порядок учета прав граждан на меры социальной защиты
(поддержки), социальные услуги, предоставляемые в рамках социального
обслуживания и государственной социальной помощи.
Принятый в начале нулевых годов программный документ — Концепция
демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года,
стал ориентиром для органов государственной власти (органов местного
самоуправления) в решении вопросов стабилизации демографической
ситуации, путем решения задач по созданию предпосылок для роста
рождаемости, всесторонней поддержке семьи как формы гармоничной
жизнедеятельности личности, а также обеспечению адресной социальной
защиты семьи, включая меры материальной помощи при рождении
19
Дородонова Н.В. Некоторые вопросы правового регулирования семейных правоотношений //
Право. Законодательство. Личность. 2017. № 2 (19). С. 11—15.
20
Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ (ред. 07.03.2018) «О государственной
социальной помощи» // Собрание законодательства РФ, 19 июля 1999 года, № 29, ст. 3699.