27
(усыновлении) ребенка. Дальнейшее решение актуальных задач поддержки
материнства и детства связано с реализацией Концепции демографической
политики Российской Федерации на период до 2025 года
21
, в которой
материнство было определено как ключевой социальный институт,
призванный решать основные задачи демографической политики государства.
Среди основных направлений данного программного документа обозначены:
обеспечение жизни и здоровья матери и ребенка; снижение уровня
материнской и младенческой смертности; сохранение и укрепление
репродуктивного здоровья населения, повышение уровня рождаемости.
Предлагаемые Концепцией демографической политики Российской
Федерации на период до 2025 года меры в подавляющем большинстве
ориентированы на повышение качества жизни населения, в частности семей с
детьми, до минимально приемлемого прожиточного уровня.
Одним из приоритетных направлений реализации правовой политики в
данном направлении является поддержка многодетных семей путем
предоставления социальных выплат, льгот и различных форм натуральной
помощи. Основополагающим документом в рамках ее реализации стал Указ
Президента РФ от 05.05.1992 № 431 «О мерах по социальной поддержке
многодетных семей»
22
, который определил правовые и организационные
основы целенаправленной и адресной политики по усилению социальной
поддержки многодетных семей, путем предоставления перечня льгот таким
семьям. Следует согласиться, что государственная поддержка многодетных
семей представляет собой многоуровневую систему мер по предоставлению
социальных гарантий, прав, льгот, направленных на их достойное
жизнеобеспечение. Указом Президента от 05.05.1992 № 431 регламентирована
обязанность субъектов Феде рации установить, с учетом национальных и
21
Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утв.
Указом Президента Российской Феде- рации №1351 от 09.10.2007 г. // СЗ РФ, 2007, № 42, ст. 5009.
22
Указ Президента РФ от 05.05.1992 № 431 (ред. от 25.02.2003) «О мерах по социальной поддержке
многодетных семей» // Ведомости СНД и ВС РФ, 14.05.1992, № 19, ст. 1044.
28
культурных особенностей региона, статус многодетной семьи, а также
предусмотреть механизмы дополнительной социально-экономической
поддержки таких семей в случае необходимости. В развитие обозначенных
положений в субъектах Российской Федерации приняты региональные
законы, предполагающие комплекс мер социальной поддержки многодетных
семей, повышения их статуса в обществе и улучшение положения в них детей.
Одной из основных целей демографической поли тики Российской Федерации
на период до 2025 года, отраженной в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г.
№ 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской
Федерации»
23
закреплена стабилизация численности населения, в том числе за
счет увеличения количества детей в семьях. Среди приоритетов реализации
следует назвать: создание механизмов оказания дополнительной поддержки
неполных семей с детьми и многодетных семей с низкими доходами, семей,
принимающих на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, а
так же семей, имеющих детей-инвалидов, включая изменение размеров
налоговых вычетов для работающих родителей в зависимости от дохода семьи
и количества детей, а так же формирование государственного заказа на
оказание организациями различной организационно-правовой формы
социальных услуг семьям с детьми.
Необходимость разработки и принятия специальных социально-
экономических мер поддержки материнства и детства, семей, имеющих детей,
в том числе путем поощрения факта рождения (усыновления) второго (и
последующего) ребенка, впервые была обозначена Главой государства еще в
2006 году. В рамках выполнения поручений Президента РФ был принят
Федеральный закон от 29.12.2006 г. № 256-ФЗ
24
, который определил
концептуальные основы и стратегические направления государственной
23
Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики
Российской Федерации» // СЗ РФ, 2012 г., № 19, ст. 2343.
24
Федеральный закон от 29.12.2006 г. № 256-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей» // СЗ РФ, 2007, № 1 (1 ч.), ст. 19.
29
поддержки института родительства. Этим же нормативным актом была
введена в действие федеральная Программа материнского (семейного)
капитала, которая позволила обеспечить новый уровень государственно
правовой поддержки рождаемости в последующие годы. Среди основных
направлений реализации средств материнского (семейного) капитала (далее —
МСК) обозначены: обеспечение жизни и здоровья матери и ребенка; снижение
уровня материнской и младенческой смертности; сохранение и укрепление
репродуктивного здоровья на селения, повышение уровня рождаемости.
Организация социальной поддержки семей, имеющих детей, относится к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Во многих
субъектах Федерации реализуются региональные программы материнского
(семейного) капитала, с учетом социально-экономических возможностей
региона из средств бюджета субъекта.
Многие российские семьи, имеющие двух и более детей, уже в полной
мере ощутили материальную поддержку за счет реализации данной
программы. Размер МСК ежегодно индексировался и был увеличен почти в
два раза (с 250 тыс. руб. в 2007 г. до 453 тыс. руб. в 2016 г.). Положительная
динамика также обусловлена тем, что в период реализации программы
расширялись и дополнялись возможности использования средств
материнского капитала. Рождение второго и третьего ребенка в семье стало
устойчивой тенденцией для российской семьи. Президент Российской
Федерации в своем Послании Федеральному Собранию особо отметил, что «в
предыдущие годы за счт активной поддержки семьи, материнства, детства мы
смогли переломить негативные демографические тенденции: добились роста
рождаемости и снижения смертности». Вопросы демографии по-прежнему
остаются безусловным приоритетом правовой политики Российского
государства.
В последнее десятилетие наблюдается положительная динамика
развития законодательства, направленного на поддержку семей с детьми,
путем усиления государственной поддержки семей, имеющих детей,
30
повышения уровня благосостояния российской семьи. Развитие
законодательства в рамках реализации планомерной право вой политики в
сфере поддержки материнства и семей с детьми характеризуется поиском
оптимального баланса между обеспечением государством социальных
гарантий достойного уровня жизни граждан, и реализацией демографической
политики, направленной на стабилизацию численности населения. Подобные
механизмы направлены, в том числе, на поддержания доверия граждан к
органам государственной власти. Законодательные меры и программные
документы, рассчитанные на длительный период реализации, закрепляют
основные приоритеты целевой социально-экономической поддержки семей,
воспитывающих детей путем создания благоприятных условий для рождения
(усыновления) и обеспечения, прежде всего, самих детей. Семья здесь
рассматривается как наиболее устойчивое социальное образование, благо
приятная среда для воспитания и социализации ребенка.
В рамках исполнения решения Главы государства, обозначенного в
ноябре 2017 года на заседании Координационного совета по реализации
Национальной стратегии действий в интересах детей о продлении программы
материнского капитала до 2021 года, внесены соответствующие изменения в
законодательство, а именно, действие программы МСК продлено еще на три
года. Установлено, что положения Федерального закона № 256-ФЗ «О
дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»
применяется к право отношениям, возникшим в связи с рождением
(усыновлением) ребенка (детей) в период с 1 января 2007 года по 31 декабря
2021 года
25
. Основной целью программы материнского (семейного) капитала
законодатель видит в улучшении демографической ситуации в стране, путем
обеспечения благоприятных условий для рождения (усыновления) второго и
25
Федеральный закон от 28.12.2017 № 432-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О
дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»» // СЗ РФ, 01.01.2018,
№ 1 (Часть I), ст. 16.
31
последующего ребенка. В дополнение увеличения сроков реализации
программы расширен и перечень направлений реализации МСК, предоставив
право гражданам направлять средства МСК на оплату платных
образовательных услуг по реализации образовательных программ
дошкольного образования, на оплату иных связанных с получением до
школьного образования расходов.
Система выплат семьям с детьми получила дальнейшее развитие с
принятием, инициированным главой государства, Федерального закона от
28.12.2017 № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей»,
который устанавливает основания и порядок назначения и осуществления
ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновлением) первого ребенка
и (или) ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновлением) второго
ребенка
26
. Право на получение указанной выплаты имеют граждане
Российской Федерации, постоянно проживающие на территории государства
в случае, если ребенок — гражданин Российской Федерации, рожден
(усыновлен) после 1 января 2018 г., при этом размер среднедушевого дохода
семьи не превысит 1,5-кратную величину прожиточного минимума
трудоспособного населения, установленную в соответствующем субъекте
Российской Федерации. Финансовая поддержка семей, воспитывающих детей
реализуется, таким образом, уже с рождением первого ребенка, что,
безусловно, положительно скажется на повышении рождаемости, особенно в
молодых семьях. Следует отметить, что подобные компенсирующие
механизмы направлены на адресную поддержку нуждающихся семей,
позволяют повысить уровень жизнеобеспечения таких семей. Реализуемые
механизмы поддержки семей с детьми обеспечивают прямо или косвенно
благо состояние отдельных категорий граждан и, как следствие, общества в
26
Размер ежемесячной выплаты приравнен к размеру прожиточного минимума в регионе.
Средний размер указанных ежемесячных выплат составляет: в 2018 г. — 10 523 руб.;
в 2019 г. — 10 836 руб.;
в 2020 г. — 11 143 руб.
32
целом, тем самым позволяя прогнозировать благоприятные демографические
циклы развития Российского государства.
В современных условиях обеспечение благополучного и защищенного
материнства и детства является
национальным приоритетом государства. Объявленное указом Президента
России Десятилетие детства
27
говорит о важности тех задач, которые
предстоит решить в ближайшие годы. Особого внимания заслуживают,
инициированные главой государства, законодательные новеллы о
закреплении статуса и дальнейшее развитие института уполномоченного по
правам ребенка на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации, а
также на создание эффективных механизмов защиты прав и законных
интересов детей
28
.
Обозначенные приоритеты государственной правовой политики призваны
обеспечить достижение национальных стандартов в области прав человека,
жизнеобеспечения ребенка. Улучшение качества жизни и благосостояния
семей, имеющих детей, являются приоритетами национальной политики
поддержки материнства и детства, которые определяет механизмы
стабилизации демографической ситуации, повышения уровня рождаемости,
жизнеобеспечения детей, сохранения духовно-нравственных семейных
ценностей.
27
Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 2017 года № 240 «Об объявлении в Российской
Федерации Десятилетия детства» // СЗ РФ, 05.06.2017, № 23, ст. 3309.
28
См.: законопроекты № 558290-7 «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской
Федерации», № 558293-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об уполномоченных по правам ребенка в
Российской Федерации» (о закреплении прав уполномоченных по правам ребенка, реализуемых при
осуществлении гражданского и административного судопроизводства), № 558296-7 «О внесении
изменения в статью 333-36 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (в части
освобождения от государственной пошлины уполномоченного по правам ребенка) // Доступ через
СОЗД Государственной Думы. URL: http://sozd.parlament.gov.ru/oz#data_source_tab_b
33
1.3. Особе нности правового регулирования социа льного обе спе че ние
се ме й с де тьми в России
Се мьи с де тьми являются субъе кта ми пра воотноше ний, связа нных с
социа льным обе спе че ние м. В за висимости от на пра вле нности социа льной
помощи субъе ктом ука за нных пра воотноше ний може т являться це ла я се мья
ка к колле ктивный субъе кт либо только отде льные е е чле ны.
29
Россия – социа льное госуда рство в соотве тствии с Конституцие й РФ.
Та кже Конституцие й РФ опре де ляе тся и социа льна я политика госуда рства в
отноше нии се ме й с де тьми. В ст. 38 Конституции РФ уста новле но, что се мья,
ма те ринство и де тство на ходятся под за щитой госуда рства
30
.
Согла сно положе ниям Зa кона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об
основных га ра нтиях пра в ре бе нка в Российской Фе де ра ции»
31
госуда рстве нна я политика в инте ре са х де те й име е т приорите тный ха ра кте р,
а е е основным принципом являе тся ока за ние подде ржки се мьям для
обе спе че ния норма льного воспита ния де те й, за щиты их пра в и подготовки
их к жизни в обще стве .
В соотве тствии со ст. 39 Конституции РФ социа льные пособия могут
быть уста новле ны только за коном
32
. Пре доста вле ние ра зличных социа льных
пособий гра жда на м, име ющим де те й, пре дусма трива е тся ра зными
зa кона ми, одна ко, основные из них – это За кон от 19 ма я 1995 г. № 81-ФЗ «О
29
Сухова Н. А. Система пособий, выплачиваемых гражданам, имеющим детей.
Единовременное пoсoбие при рождении ребенка // Заработная плата. Расчеты. Учет.
Налоги. – 2017. - N 6. - С. 43
30
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
(с учетом поправок, внесенных Зaконами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008
N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) //
Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
31
Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об основных гарантиях
прав ребенка в Российской Федерации" // "Российская газета", N 147, 05.08.1998.
32
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
(с учетом поправок, внесенных Зaконами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008
N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) //
Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
34
госуда рстве нных пособиях гра жда на м, име ющим де те й»
33
и За кон от 29
де ка бря 2006 г. № 225-ФЗ «Об обяза те льном социа льном стра хова нии на
случа й вре ме нной не трудоспособности и в связи с ма те ринством»
34
.
В На циона льной стра те гии де йствий в инте ре са х де те й на 2012—2017
годы, утве ржде нной Ука зом Пре зиде нта РФ от 1 июня 2012 г. № 7615
35
,
отме ча е тся, что инте ре сы будуще го стра ны тре буют принятия не отложных
ме р для улучше ния положе ния де те й и их за щиты. Это име е т
не посре дстве нное отноше ние и к социа льному обе спе че нию де те й.
В Стра те гии за конода те ль де ла е т а кце нт на том, что не обходимо
сове рша ть конкре тные де йствия и принима ть ре ше ния в отноше нии ка ждого
нужда юще гося ре бе нка . Нужно отме тить, что ука за нное тре бова ние не
пре дусма трива е т уста новле ния оче ре ди на получе ние того или иного
социа льного бла га , а та кже пре доста вле ния этих бла г избира те льно, в
за висимости от возможносте й госуда рства и е го отде льных ре гионов.
Но, в проце ссе ра звития за конода те льства России о социа льном
обе спе че нии име ются не только положите льные те нде нции, но та кже и
сниже ние га ра нтий социа льной за щиты де те й, поскольку отве тстве нность за
их социа льное обе спе че ние се йча с пе ре да на на урове нь ре гионов РФ.
Согла сно Конституции РФ, пра вовое ре гулирова ние ра ссма трива е мых
пра воотноше ний являе тся пре дме том совме стной компе те нции России и е е
субъе ктов. Субъе кта м РФ прина дле жит пра во са мостояте льно
уре гулирова ть да нные отноше ния путе м изда ния соотве тствующих за конов
33
Федеральный закон от 19.05.1995 N 81-ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016) "О
государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (с изм. и доп., вступ. в силу с
01.01.2017) // "Собрание законодательства РФ", 22.05.1995, N 21, ст. 1929
34
Федеральный закон от 29.12.2006 N 255-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об обязательном
социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с
материнством" // "Собрание законодательства РФ", 01.01.2007, N 1 (1 ч.), ст. 18
35
Указ Президента РФ от 31.10.2016 N 579 "Об утверждении состава Координационного
совета при Президенте Российской Федерации по реализации Национальной стратегии
действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы" // "Собрание законодательства РФ",
07.11.2016, N 45 (часть II), ст. 6236
35
и иных норма тивно-пра вовых а ктов, которые , одна ко, не могут ка к-либо
понижа ть урове нь фе де ра льных ста нда ртов социа льного обе спе че ния.
36
Согла сно ст. 7 Конституции РФ Российска я Фе де ра ция – это
социа льное госуда рство, в котором должны обе спе чива ться госуда рстве нна я
подде ржка се мьи, отцовства , ма те ринства , де тства , уста на влива ться
госуда рстве нные пособия, пе нсии и прочие га ра нтии социа льной за щиты
гра жда н.
37
Для ре а лиза ции ука за нного конституционного положе ния госуда рство
ра зра бота ло це лый компле кс ме р, которые на пра вле ны на подде ржку
гра жда н, име ющих де те й.
Основные виды госуда рстве нных пособий, пре доста вляе мых се мьям с
де тьми, ука за ны в ФЗ от 19.05.1995 N 81-ФЗ "О госуда рстве нных пособиях
гра жда на м, име ющим де те й". Но, боле е подробно условия на зна че ния
да нных пособий и порядок их выпла ты отра же ны в Прика зе
Минздра всоцра звития России от 23 де ка бря 2009 г. N 1012н «Об
утве ржде нии Порядка и условий на зна че ния и выпла ты госуда рстве нных
пособий гра жда на м, име ющим де те й»
38
. В этих норма тивно-пра вовых а кта х
пе ре числе ны виды пособий, к которым относятся:
- социа льное пособие по бе ре ме нности и рода м.
- е диновре ме нное пособие для же нщин, которые вста ли на уче т в
ме дицинские учре жде ния в ра нние сроки бе ре ме нности.
- е диновре ме нное пoсoбие при рожде нии ре бе нка .
- е же ме сячное пoсoбие по уходу за ре бе нком.
36
Шевченко С. И. О государственной поддержке семей, имеющих детей // Уровень жизни
населения регионов России. – 2018. - N 6. - С. 37.
37
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
(с учетом поправок, внесенных Зaконами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008
N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) //
Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
38
Приказ Минздравсоцразвития России от 23.12.2009 N 1012н (ред. от 04.05.2016) "Об
утверждении Порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий
гражданам, имеющим детей" (Зарегистрировано в Минюсте России 31.12.2009 N 15909) //
"Российская газета", N 15, 27.01.2010.
36
- е же ме сячное пoсoбие на ре бе нка .
- е диновре ме нное пoсoбие при пе ре да че ре бе нка на воспита ние в
се мью.
- е диновре ме нное пoсoбие бе ре ме нной же не вое ннослужа ще го,
проходяще го вое нную службу по призыву.
- е же ме сячное пoсoбие на ре бе нка вое ннослужа ще го, проходяще го
вое нную службу по призыву.
39
В пе риод 2006-2008 гг. в за конода те льство о социа льном обе спе че нии,
в том числе и в за кон N 81-ФЗ был вне се н ряд изме не ний, которые связа ны с
принятие м новых норма тивно-пра вовых а ктов.
По це ле вому на зна че нию пособия можно ра зде лить на две большие
группы:
- пособия, которые не обходимы для компе нса ции ча стично либо
полностью вре ме нно утра че нного за ра ботка .
- пособия, которые пре доста вляются в ка че стве помощи в пополне нии
доходов при на ступле нии опре де ле нных обстояте льств либо в ка че стве
дополните льной помощи.
В пе рвую группу входят пособия, которые выпла чива ются гра жда на м
вме сто их за роботка в те пе риоды, в которых они не могут за ра бота ть
сре дства се бе на жизнь. Сюда отне се ны та кие пособия, ка к пoсoбие по уходу
за ре бе нком в пе риод е го боле зни или во вре мя ка ра нтина , пoсoбие по
бе ре ме нности и рода м, е же ме сячное пoсoбие по уходу за ре бе нком до
достиже ний им возра ста полутора ле т.
Ко второй группе пособий относятся пособия, пре дста вляющие собой
ма те риа льную помощь гра жда на м в ситуа циях. Когда им нужно производить
дополните льные ра сходы. Эти пособия являются только помощью к
основным дохода м гра жда нина или се мьи, а потому они не за висят от
ра зме ра е го доходов и име ют тве рдый ра зме р, уста новле нный за коном. К
39
Азарова Е.Г. Правовое регулирование социального обеспечения женщин и детей
(демографический аспект) // Журнал российского права. - № 10. — 2015. – С. 59.