54
особо статуса подобного рода государственных учреждений. И хотя в части 8
ст. 123.22 ГК РФ указывается, что отдельным законом могут определяться
особенности правового положения государственных и муниципальных
учреждений отдельных типов, данное положение к специфике организации
ПФР, мы полагаем, отнести нельзя. Во-первых, государственные учреждения,
образующие ПФР, не являются ни казенными, ни бюджетными, ни
автономными, а потому не могу быть отнесены к ныне известным
разновидностям государственных учреждений. Во-вторых, ПФР обладает
собственными источниками бюджетирования, что, соответственно, делает его
бюджетный статус обособленным в отличие от иных государственных
учреждений.
Таким образом, организационно-правовой статус ПФР представляется
сложноустроенным еще и в силу своего рода «колизионности» организационно-
правовой формы: с одной стороны, данная организация является
самостоятельным финансово-кредитным учреждением (п. 1 Положения о ПФР),
но, в то же время, в соответствии со ст. 5 ФЗ «Об обязательном пенсионном
страховании», представлена как «государственное учреждение»
15
.
Следует также обратить внимание и на судебную практику с участием
ПФР. Остается актуальной проблема привлечения ПФР к ответственности как
субъекта нарушений бюджетного законодательства. Автор данной работы
полагает, что устранение данного пробела носит стратегический характер и
необходимо на современном этапе, поскольку «эффективный контроль и надзор
являются важнейшими составляющими процесса укрепления доверия общества
и государства, средством достижения благосостояния человека и стабильности
публичной власти».
Таким образом, на сегодняшний день отсутствует федеральный закон,
который бы урегулировал проблемы правового статуса ПФР, основываясь на
реальных аспектах реализации пенсионной системы, в связи с чем мы считаем
15
Конституция ᅟ(1993). ᅟКонституция ᅟРоссийской ᅟФедерации ᅟ: ᅟофиц. ᅟтекст. ᅟ– ᅟМ.:
ᅟМаркетинг, ᅟ– ᅟ2001.
55
важным принятие такого закона, в котором бы были четко обозначены все
функции и задачи, которые на данном этапе им осуществляются.
В целях централизации денежных средств, направленных на
стабилизацию социальной и экономической политики государства, повышение
уровня социального обеспечения граждан, в РФ были созданы государственные
внебюджетные фонды, наиболее крупным из которых на сегодняшний день
является ПФР. На его долю приходится 75 % от всех внебюджетных средств,
предназначенных для финансирования пенсионного обеспечения граждан.
ПФР является особым государственным автономным образованием,
созданным для государственного управления финансами социального
страхования, имеющим свой бюджет с особыми источниками доходов
(страховые взносы) и направлениями расходов (выплата пенсий и пособий),
свои нормотворческие и контрольные полномочия, а также множество иных
функций различного характера, направленных на обеспечение стабильной
работы всей государственной системы социального страхования и пенсионного
обеспечения
16
.
В силу особого положения ПФР его правовой статус как
государственного внебюджетного фонда отличается от правового статуса иных
государственных учреждений. Так, в частности, организационные элементы
правового статуса ПФР регулируются соответствующими положениями о
фонде, а также гражданским законодательством, который устанавливает
основные требования к такого вида юридическим лицам, созданным в качестве
государственных учреждений.
Признавая, что ПФР выполняет публично-правовые денежные
обязательства государства, следует согласиться с теми авторами, которые
относят государственный внебюджетный фонд к юридическим лицам
публичного права. Так, например, А.А. Мадатов отмечает, что ПФР является
«юридическим лицом публичного права» с особым статусом, предназначенным
16
Малофеев ᅟИ.В. ᅟК ᅟвопросу ᅟо ᅟкачестве ᅟсоциальных ᅟуслуг ᅟ// ᅟЧеловеческий ᅟкапитал. ᅟ–
ᅟ2015.
56
для осуществления строго определенных целей, а не просто «некоммерческой
организацией». В свою очередь О.А. Ногина определяет государственный
внебюджетный фонд «как специально созданное государством юридическое
лица публичного права для управления публичными финансами, имеющими
целевой характер».
Несмотря на высказанную еще в 2006 г. позицию Минэкономразвития РФ
о необходимости законодательного закрепления термина «юридическое лицо
публичного права» за организациями с особым правовым статусом, до
настоящего времени эта инициатива не получила должного законодательного
закрепления. Вместе с тем п. 11 ч. 3 ст. 50 Гражданского кодекса РФ
предусматривает создание юридических лиц в форме публично-правовых
компаний, которые, по мнению О.В. Гутникова, «будут конструироваться на
основании доктринальных представлений о категории «юридического лица
публичного права». Однако на сегодняшний день нельзя однозначно ответить
на вопрос: будут ли приравнены государственные внебюджетные фонды, в
частности ПФР, к публично-правовым компаниям или нет. Потому как в тексте
Гражданского кодекса РФ эта организационно-правовая форма юридического
лица нигде не упоминается, отсутствует также и отсылка к специальному
закону по этому вопросу. Вместе с тем в Государственную Думу РФ был внесен
законопроект, определяющий публично-правовую компанию, как унитарную
некоммерческую организацию. Следуя логике законодателя, поскольку фонды
и учреждения относятся к некоммерческим унитарным организациям (§ 7 ГК
РФ), в случае принятия указанного законопроекта, ПФР получит статус
публично-правовой компании.
Также в ст. 6 указанного законопроекта предусматривается, что
имущество публично-правовой компании принадлежит ей на праве
собственности, в то время как имущество ПФР является федеральной
собственностью. И это не единственное противоречие между законопроектом и
Положением о ПФР, что дает основание предположить правильность суждения
о том, что ПФР является юридическим лицом публичного права. В этой связи
57
представляется необходимым на законодательном уровне закрепить категорию
«юридического лица публичного права» в качестве организационно-правовой
формы юридических лиц для организаций (учреждений) с особым правовым
статусом, таких как ПФР, Центральный банк России и др. Как известно, в
целом ряде стран гражданские кодексы содержат деление юридических лиц на
публичные и частные (Испания, ФРГ, Франция, Швейцария, Австрия, Молдова,
Украина, Грузия и др.).
Можно согласиться с В.И. Лафитским, который утверждает, что
«Гражданский кодекс должен обозначить деление юридических лиц на
юридические лица частного права и юридические лица публичного права и
установить, что его нормы применяются к юридическим лицам публичного
права, если иное не установлено специальными законодательными, иными
нормативными правовыми актами, регулирующими статус соответствующих
юридических лиц публичного права».
В поправках к Гражданскому кодексу РФ, вступивших в силу с 1
сентября 2014 г., гражданско-правовой статус ПФР как юридического лица (или
системы юридических лиц) оставляет множество вопросов. В новой редакции
Гражданского кодекса РФ отдельно упоминается Центральный банк РФ, а
также негосударственные пенсионные фонды, обладающие особым правовым
статусом. Так, в п. 4 ст. 48 ГК РФ указывается, что правовое положение Банка
России определяется Конституцией РФ и Федеральным законом «О
Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В п. 4 ст. 123.17
ГК РФ говорится об особенностях правового положения негосударственных
пенсионных фондов, которые предусматриваются Федеральным законом «О
негосударственных пенсионных фондах».
Об особенностях правового статуса ПФР и других органов управления
государственными внебюджетными фондами, являющихся юридическими
лицами, в новой редакции гл. 4 ГК РФ ничего не говорится. В ч. 8 ст. 123.22 ГК
РФ указывается, что отдельным законом могут определяться особенности
правового положения государственных и муниципальных учреждений
58
отдельных типов. При этом ПФР не подпадает под данную формулировку,
поскольку образующие его государственные учреждения не могут быть
отнесены ни к одному из известных типов государственных учреждений
(казенному, бюджетному или автономному) в силу особенностей его
бюджетного статуса.
Для реализации своих функций, прав и обязанностей ПФР формирует
собственный бюджет, который может быть представлен как форма образования
и расходования денежных средств, предназначенных для финансового
обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6
Бюджетного кодекса РФ). Основное предназначение бюджета исследуемого
государственного внебюджетного фонда заключается в том, что он является
финансовой основой системы обязательного пенсионного страхования.
Говоря о финансово-правовом статусе, нельзя не упомянуть, что
Положение о Пенсионном фонде РФ предусматривает право фонда на издание
нормативных актов по вопросам, входящим в компетенцию ПФР, однако форма
таких актов не называется. Как показывает практика, основной формой таких
актов являются постановления правления ПФР.
Однако в целях реализации Указа Президента РФ «О введении
государственной регистрации актов, издаваемых ПФР, ФОМС РФ и ФСС РФ»
фонды должны утвердить правила подготовки и государственной регистрации
собственных нормативно-правовых актов. Однако до настоящего момента
указанное не было исполнено должным образом, что представляет трудности
для правоприменителя при решении вопроса о необходимости официального
опубликования акта ПФР. Как отмечает М.В. Никифоров, «основания издания
нормативных актов, степень обязательности для исполнения, структуризация,
процедурные аспекты регулируются внутренним документом ПФР, доступ к
которому отсутствует, - Инструкцией по делопроизводству в центральном
аппарате ПФР, утвержденной распоряжением Правления ПФР от 21 декабря
2004 г. № 239-р.
В этой связи видится необходимым и обязательным принятие
59
Постановления ПФР «Об утверждении Правил подготовки актов Пенсионного
фонда Российской Федерации, имеющих нормативный характер, и их
государственной регистрации» вместе с приложением, как это было сделано
ФСС РФ.
Выявленные тенденции развития правотворчества и
правоприменительной практики о финансово-правовом статусе ПФР
подтверждают востребованность исследования доктрины юридических лиц
публичного права, речь о которой шла ранее.
ПФР - один из наиболее значимых социальных институтов страны. Это
крупнейшая федеральная система оказания государственных услуг в области
социального обеспечения в России. В структуре Пенсионного фонда 8
Управлений в Федеральных округах РФ, 83 Отделения ПФР в субъектах РФ, а
также ОПФР в г. Байконур (Казахстан), а также почти 2 500 территориальных
управлений во всех регионах страны. В системе ПФР трудится более 130 000
специалистов.
ПФ РФ осуществляет ряд социально значимых функций:
- установление и выплата страховых пенсий (по старости, по
инвалидности, по случаю потери кормильца), накопительной пенсии, пенсии по
государственному пенсионному обеспечению, пенсии военнослужащих и их
семей, социальных пенсий, пенсии госслужащих;
- выдача государственных сертификатов на материнский (семейный)
капитал;
- назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям
граждан: ветеранам, инвалидам, Героям Российской Федерации и др.;
- назначение и реализация федеральной социальной доплаты к пенсии до
уровня прожиточного минимума пенсионера в регионе;
- ведение системы персонифицированного учета прав участников
системы обязательного пенсионного страхования;
- формирование, инвестирование и выплата средств пенсионных
накоплений;
60
- адресная помощь пенсионерам и софинансирование социальных
программ субъектов РФ;
- реализация Программы государственного софинансирования пенсии;
- реализация международных соглашений.
В соответствии с Федеральным законом от 01.04.1996 № 27-ФЗ «Об
индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного
пенсионного страхования» органы ПФР имеют право:
- требовать от страхователей, в т.ч. физических лиц, самостоятельно
уплачивающих страховые взносы, своевременного и правильного
представления сведений;
- в необходимых случаях по результатам проверки достоверности
сведений, представленных страхователями, в т.ч. физическими лицами,
самостоятельно уплачивающими страховые взносы,
осуществлять корректировку этих сведений и вносить уточнения в
индивидуальный лицевой счет, сообщив об этом застрахованному лицу;
- получать ежегодно от НПФ сведения, касающиеся пенсионных прав
застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию;
- получать от территориальных налоговых органов сведения, касающиеся
пенсионных прав застрахованных лиц.
Органы ПФР обязаны:
- обеспечивать своевременное включение в соответствующие ИЛС
сведений, представленных налоговыми органами и страхователями, в том числе
физическими лицами, самостоятельно уплачивающими страховые взносы, а
также надежное хранение этих сведений;
- осуществлять контроль за правильностью представления
страхователями сведений;
- предоставлять бесплатно застрахованному лицу по его обращению
способом, указанным им при обращении, сведения о состоянии его ИЛС,
включая информацию о состоянии специальной части ИЛС и о результатах
61
инвестирования средств пенсионных накоплений, по форме, утверждаемой
ПФР, в течение 10 дней со дня обращения застрахованного лица;
- разъяснять застрахованным лицам и страхователям их права и
обязанности, технологию индивидуального (персонифицированного) учета,
порядок заполнения форм и представления сведений;
- обеспечить обособленный учет в специальной части ИЛС сведений о
суммах страховых взносов, направляемых на накопительную пенсию, а также о
суммах дополнительных страховых взносов на накопительную пенсию, суммах
взносов работодателя, уплаченных в пользу застрахованного лица, и суммах
взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений;
- предоставлять в ФОМС РФ сведения о работающих застрахованных
лицах в системе индивидуального (персонифицированного) учета,
необходимые для ОМС, в порядке, установленном соглашением между ПФР и
ФОМС;
- предоставлять НПФ по их запросам информацию, необходимую для
назначения накопительной пенсии, а также иных выплат за счет средств
пенсионных накоплений. Перечень необходимой информации, а
также порядок и сроки ее предоставления устанавливаются уполномоченным
Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти;
- предоставлять застрахованному лицу доступ к информационной системе
"личный кабинет застрахованного лица" в части предоставления содержащихся
в его индивидуальном лицевом счете сведений в составе, определяемом ПФР
по согласованию с федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по выработке и реализации государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного
обеспечения.
Рассмотрим особенности правового статуса иных участников
правоотношений в сфере ОПС в РФ.
Субъектами ОПС являются страхователи, страховщик и застрахованные
лица.
62
В отношении каждой из перечисленных категорий действуют
установленные правила, принципы и регламент выполнения обязательств.
Аналогично все субъекты имеют определенные права.
Застрахованные лица. К числу этих субъектов относятся все граждане
РФ, имеющие статус застрахованного лица на основании осуществляемых их
работодателем страховых взносов. Также к этой категории могут относиться и
иностранные граждане при соблюдении двух условий – наличия российского
подданства и внесения страховых взносов.
Подтверждает право на получение выплат обязательной страховой
пенсии свидетельство о принадлежности к этой системе, а также номер
страхового лицевого счета в пенсионной структуре (СНИЛС), который
указывается в этом свидетельстве.
Застрахованными лицами могут считаться:
- сотрудники предприятий, государственных учреждений, частных фирм,
осуществляющие свою деятельности на основании гражданско-правового
договора, либо с подписанием классического трудового договора;
- работники, трудящиеся за пределами своего государства, но при этом
регулярно уплачивающие установленные суммы пенсионных взносов сами за
себя;
- лица, самостоятельно обеспечивающие свой доход за счет
индивидуальной деятельности. К этой категории относятся предпринимателя,
нотариусы и адвокаты, частные детективы, владельцы фермерских хозяйств;
- граждане, трудящиеся на основании авторского или лицензионного
договора;
- члены родовых общин, крестьянских объединений.
К этому же числу застрахованных лиц могут относиться и иные
категории граждан, которые имеют отношения с пенсионной государственной
структурой в установленном порядке. Например, сюда включаются
представители малочисленных народов северного региона, ведущие свою
63
традиционную хозяйственную деятельность в рамках социальной политики по
пенсионному страхованию.
Страхователи в системе обязательного пенсионного страхования. К этой
категории относятся работодатели, обеспечивающие трудовую деятельность
своих сотрудников и регулярно выплачивающие за них страховые взносы в
ПФР.
В роли страхователей могут выступать индивидуальные
предприниматели, организации, предприятия, фирмы, а также физические лица,
действующие в рамках правового поля и социальных нормативов.
Страховщики в ОПС. В эту категорию включаются субъекты, в
распоряжении которых находятся денежные средства, предназначенные для
выплат застрахованным лицам. В период пребывания этого капитала на счетах
страховщиков он может быть инвестирован с целью его приумножения.
Существует три категории страховщиков, включающие:
- Центральную структуру организации и управления пенсионной
системой – ПФР;
- НПФ;
- Управляющие компании, в компетенции которых находится процесс
инвестирования пенсионного капитала.
Сущность и понятие пенсионного обязательного страхования были бы
неполными без присутствия в этой системе федеральных органов
государственной власти. Сюда включаются различные институты, субъекты,
обеспечивающие создание оптимальных законов, и следящие за их
исполнением на местах. Кроме того, на государственной ветви пенсионной
системы обязательного страхования лежит субсидиарная ответственность за
действия страховщиков. Таким образом, застрахованные лица имеют
определенные гарантии получения выплат даже в том случае, если страховщик
по различным причинам не производит своевременных выплат.
Соблюдение принципов обеспечивает ПФР. А контрольные функции по
движению средств в бюджете этого фонда выполняются Счетной Палатой.