16
Любые международно-правовые акты относятся и к правовой системе
Российской Федерации, но только при условии их ратификации, одобрения или
присоединения. Таким образом, система нормативно-правовых актов
Российской Федерации имеет следующий вид.
1. Конституция Российской Федерации, являющаяся основным Законом.
2. Федеральные нормативно-правовые акты, к которым относятся:
а) законы, как конституционные, так и все остальные;
б) указы Президента Российской Федерации;
в) другие федеральные подзаконные акты, принятые палатами
Федерального собрания, Правительством Российской Федерации.
3. Региональные нормативно-правовые акты, к которым относятся:
а) конституции и уставы субъектов Российской Федерации;
б) законы субъектов Российской Федерации;
в) региональные подзаконные акты, включающие правовые акты
региональных законодательных и исполнительных органов государственной
власти, государственных должностных лиц.
4. Муниципальные подзаконные нормативно-правовые акты,
включающие уставы муниципальных образований, правовые акты
представительных и иных органов, должностных лиц местного
самоуправления
8
Правовую структуру местного самоуправления в Российской Федерации
демонстрирует рисунок 2.
8
Курочкин В.И Самоуправление в городах-мегаполисах: Монография. – М.: Экономическое
образование, 2012. – 1349 с.
17
Рисунок 2. Правовая основа местного самоуправления в
Российской Федерации
Таким образом, правовая основа местного самоуправления строится на
общепризнанных принципах и нормах международного права, международных
договорах Российской Федерации, Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законах, других федеральных законах,
издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах
Российской Федерации (указах и распоряжениях Президента Российской
Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской
Федерации, иных нормативных правовых актах федеральных органов
исполнительной власти), конституциях (уставах), законах и иных нормативных
правовых актах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных
образований, решениях, принятых на местных референдумах и сходах граждан,
и иных муниципальных правовых актах. Внесение изменений в общие
принципы организации местного самоуправления, которые установлены
Федеральным законом №131-ФЗ, возможно только посредством внесения
изменений или дополнений в этот Федеральный закон
9
Основываясь положениями Конституции Российской Федерации, местное
самоуправление способствует самостоятельному решению гражданами
9
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] URL:
http://www.consultant.ru
18
вопросов, имеющих местное значение, владения, пользования и распоряжения
муниципальной собственностью.
В Федеральном законе №131-ФЗ регламентируются вопросы местного
значения поселений, муниципальных районов, городских округов, а также
устанавливаются полномочия органов государственной власти в решении
вопросов, имеющих местное значение. Кроме того, закон допускает наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
предоставление им соответствующих субвенций на основе их
подконтрольности органам государственной власти, осуществление органами
местного самоуправления государственных полномочий, которые не были
переданы органам местного самоуправления
10
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в области местного самоуправления демонстрирует рисунок 3.
Если конституции (уставы), законы, иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы организации
местного самоуправления и устанавливающие права, обязанности и
ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, противоречат Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам и иным федеральным законам, то в
таком случае применяются Конституция Российской Федерации и другие
федеральные законы.
10
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] URL:
http://www.consultant.ru
19
Рисунок 3. Полномочия органов государственной власти в
области местного самоуправления
Право население на осуществление местного самоуправление выражается
в том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане
могут осуществлять местное самоуправление посредством участия в местных
референдумах, муниципальных выборах, при помощи иных форм прямого
волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.
Иностранные граждане, которые постоянно или преимущественно
проживают на территории муниципальных образований, при осуществлении
местного самоуправления имеют права в соответствии с международными
договорами и федеральными законами.
У всех граждан существуют равные права на осуществление местного
самоуправления в независимости от пола, расы, языка, национальности,
происхождения, имущественного положения, должности, религиозной
20
принадлежности, убеждений, членству в общественных объединениях (рисунок
4)
11
Рисунок 4. Права граждан Российской Федерации на
осуществление местного самоуправления
Установленные в Конституции Российской Федерации и Федеральном в
федеральном законе №131-ФЗ права граждан на осуществление местного
самоуправления могут ограничиваться федеральным законом только на
столько, насколько это является необходимым для защиты следующих
интересов: основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и
законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности
государства. Государственные гарантии прав населения на осуществление
местного самоуправления обеспечиваются федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации
12
11
Курочкин В.И Самоуправление в городах-мегаполисах: Монография. – М.: Экономическое
образование, 2012. – 164 с.
12
Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015)
[Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru
21
Как было сказано выше, в соответствии с Конституцией Российской
Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные
и другие органы местного самоуправления (таблица 1).
Таблица 1.
Формы осуществления местного самоуправления
Формы непосредственного
осуществления населением
местного самоуправления
Формы участия населения в
осуществлении местного
самоуправления
местный референдум
правотворческая инициатива граждан
муниципальные выборы
территориальное общественное
самоуправление
голосование по отзыву депутатов
публичные слушания
голосование по вопросам изменения
границ, преобразования
муниципального образования
собрание граждан
сход граждан
конференция граждан (собрание
делегатов)
другие формы
другие формы
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской
Федерации. Территориальной основой местного самоуправления являются
муниципальные образования.
В Российской Федерации существуют пять видов муниципальных
образований, которые функционируют на двух уровнях (таблица 2). Границы и
статус муниципальных образований были установлены в 2003-2005 годах в
рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования
муниципальных образований установлен Федеральным законом.
Таблица 2
Виды муниципальных образований
НАИМЕНОВАНИЕ
ХАРАКТЕРИСТИКА
муниципальные районы
несколько городских и/или сельских поселений
сельские поселения
один или несколько сельских населенных пунктов
городские поселения
один город или поселок городского типа и
прилегающие населенные пункты сельского или
городского типов
городские округа
городские поселения, не входящие в состав
муниципальных районов
внутригородские
часть территории городов федерального значения
22
территории города
федерального значения
(Москва, Санкт-Петербург или Севастополь)
Органы местного самоуправления не являются частью системы органов
государственной власти. Структура органов местного самоуправления,
определяемая ставами муниципальных образований, включает органы и
должностных лиц местного самоуправления, перечисленные ниже:
- представительные органы муниципальных образований;
- главы муниципальных образований;
- местные администрации;
- контрольные органы муниципальных образований;
- другие органы местного самоуправления
13
Экономическую основу местного самоуправления формируют
следующие составляющие: имущество, которое находится в муниципальной
собственности, средства местных бюджетов, имущественные правах
муниципалитетов. Органы местного самоуправления, руководствуясь
возложенными на них муниципальными образованиями полномочиями,
самостоятельно осуществляют владение, пользование и распоряжение
муниципальным имуществом. Руководствуясь положениями Гражданского
кодекса, органы местного самоуправления имеют право создать предприятия
или учреждения муниципальной формы хозяйствования
14
Таким образом, на сегодняшний день местное самоуправление - одна из
основ конституционного строя Российской Федерации, которое признается и
гарантируется Конституцией Российской Федерации. В настоящее время
установление общих принципов организации местного самоуправления
относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
13
Проказина Н. В. Формирование организационно-институциональных основ использования
результатов опросов общественного мнения органами управления в России //Вестник Поволжской академии
государственной службы. 2014. № 4 (43). С. 69.
14
Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015)
[Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru
23
В Федеральном законе №131-ФЗ, который основывается на
конституционных положениях, в статье 1 констатируется: «Местное
самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской
Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории
Российской Федерации»
15
Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление
как одну из основ конституционного строя, тем самым гарантируя
организационную обособленность местного самоуправления; предполагает
также децентрализованную систему управления, закрепляет иных, нежели в
условиях централизации и концентрации власти, основы взаимоотношений
между федеральными органов власти, органами государственной власти
субъектов Федерации и органами местного самоуправления
1.2. Правовые и административные основы действия органов
местного самоуправления
В первую очередь, обращаясь к вопросу о нормативно-правовой основе
местного самоуправления в Российской Федерации, необходимо отталкиваться
от ее легального описания, закрепленного в ч. 1 ст. 4 Закона о местном
самоуправлении: «Правовую основу местного самоуправления составляют
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные
договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации,
федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие
федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные
правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента
Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства
Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных
органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные
15
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] URL:
http://www.consultant.ru
24
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы
муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и
сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты».
Несмотря на довольно всестороннее описание в тексте рассматриваемого
Федерального закона правовой основы местного самоуправления в России, она
все же требует некоторого доктринального уточнения и дополнения.
Неопределенно главную значимость из числа международно-правовых
источников представляет Европейская хартия местного самоуправления,
ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. и вступившая в
силу для России с 1 сентября 1998 г., которая по своему значению и
содержанию является правовым ориентиром для российского законодателя,
органов государственной власти и местного самоуправления
16
.
Вторую группу источников, образующих нормативно-правовые основы
местного самоуправления в России, составляют внутригосударственные
источники, которые составляет:
1. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г
17
.
2. Федеральные законы и постановления палат Федерального Собрания
Российской Федерации. В настоящее время в Российской Федерации действует
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
18
, весьма
всесторонне регулирующий основные вопросы осуществления местного
самоуправления и в силу этого имеющий системообразующее,
кодифицирующее значение для всего комплекса федеральных нормативных
актов, которые так или иначе касаются сферы местного самоуправления. Закон
устанавливает перечни вопросов местного значения муниципальных
16
Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года // Бюллетень
международных договоров. - 1998. - №11
17
Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993
года // Российская газета. - №237. - 1993; Российская газета. - №163. - 2014
18
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (последняя редакция)
25
образований разного вида, допуская их изменение только путем внесения
изменений и дополнений в данный Закон или принятия в установленном им
порядке законов субъектов РФ, муниципальных нормативных актов (ч. 1 ст.
18)
19
.
3. Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и
федеральных органов исполнительной власти. К наиболее значимым, в
частности, относятся: Указ Президента от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об
утверждении Основных положений государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации»; Указ Президента
от 2 ноября 2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации
по развитию местного самоуправления»; Указ Президента от 28 апреля 2008 г.
№ 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов».
Постановления Правительства Российской Федерации предполагают
собою нормативные акты, которые принимаются в развитие законодательных
установлений, указов Президента России и характеризуют ключевые
направления правительственной политики в области местного самоуправления.
Примерами могут являться: Постановление Правительства от 27 июня
1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия
федеральных органов исполнительной власти с органами местного
самоуправления»; Постановление Правительства от 18 апреля 2012 г. № 344 «О
ведении государственного реестра муниципальных образований Российской
Федерации». Федеральные органы исполнительной власти (министерства и
иные ведомства) в пределах своих полномочий также принимают нормативные
акты образующие нормативно-правовые основы местного самоуправления в
России.
Например, Приказом Минюста России от 1 апреля 2014 г. № 57232
утверждена Форма журнала для ведения государственного реестра
19
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / И.В. Бабичев, В.В. Волков, А.В. Мадьярова и др.;
под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, Инфра-М, 2015. – С. 422