13
Формирование механизма управления экономикой региона выступает
актуальной задачей с использованием соответствующего инструментария
управления, требующей разработки методического обеспечения его
реализации. Механизм управления экономикой региона, выступая элементом
системы управления, формируется в результате взаимодействия трех
составляющих: управляющей части – субъекта управления; управляемой
части – объекта управления и инструментальной части, представленной
совокупностью элементов (инструментов и способов реализации целей и
задач управления).
Конкретными субъектами управления экономикой региона являются
федеральные, региональные и муниципальные органы власти, отраслевые
министерства и ведомства как федерального, так и регионального уровня,
крупные субъекты хозяйствования, особенно корпоративные структуры,
оказывающие существенное влияние на экономику региона.
«Объект управления представляет собой совокупность различных
элементов, объектов, систем, процессов, обеспечивающих создание
материальных и нематериальных ценностей, условий жизнедеятельности
населения. Конкретными объектами управления служат экономики регионов
в целом, экономики отдельных городов и районов, крупные объекты
отраслевого и территориального значения, инфраструктура, природные
ресурсы и условия и др».
7
Для достижения базовой цели региональной политики в России
реализация механизма управления экономикой регионов должна быть
сконцентрирована на организации согласованных действий федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
федерации, органов местного самоуправления по созданию максимально
благоприятных условий для развития экономики субъектов федерации. Тем
не менее, наблюдается несогласованность целей и задач
общегосударственного экономического развития и его территорий.
7
Степашин С.В. Власть. Демократия. Контроль. – М.: Инфра-М,2011. – с. 344.
14
Таким образом, идеальная система управления экономикой региона со
стороны государства должна соответствовать следующим критериям:
1) Быть демократичной, направленной на достижение желаемых
результатов;
2) Обладать достаточной силой воздействия;
3) Быть эффективной и в то же время не снижать эффективности
регулируемых процессов в регионе;
4) Использовать систему социально-психологических мотиваций;
5) Быть достаточно простой для понимания как органами власти, так и
населением;
6) Основываться на практическом опыте;
7) Быть адаптивной;
8) Учитывать долговременные интересы каждого субъекта федерации;
9) Стимулировать прогрессивное развитие экономики региона на
инновационной основе.
8
1.2 История становления системы государственного регулирования
регионального развития в России
С начала рыночных преобразований в России выделяется три этапа
формирования современной системы государственного регулирования
регионального развития.
«Первый этап охватывает период 1991 – 1993 гг. Этот период можно
назвать «периодом разрушения» сложившейся системы управления
региональным развитием, а подход к регулированию можно назвать
ситуационным».
9
Радикальные реформы характеризуются двумя
тенденциями. С одной стороны, на федеральном уровне сохранялся ряд
особенностей советского директивного контроля (в виде
8
Государственное и муниципальное управление (под ред. Василенко И.А.). – М.:Юрайт,2016. – с. 255.
9
Козлов А.А. Социально-демографические факторы регионального развития. // Вестник Тамбовского
университета. Серия: Естественные и технические науки,2013. - № 2. – с. 88-89.
15
специализированных форм отраслевого накопления знаний; преобладание
внутриотраслевой, а не региональной информации и т.д.).
Очевидно, что это наследие предшествующего, советского периода. С
другой стороны, по мере ослабления возможностей федерального бюджета и
контроля ряд полномочий центра делегировался вниз по вертикали власти. В
результате появлялись новые формы региональной координации,
характеризующиеся неформальным характером и приводящие к усилению
роли региональной власти. Результат – неупорядоченное предоставление
ряду регионов экономических льгот и привилегий (республики Татарстан,
Башкортостан и т.д.), приведших к дисбалансу в реализации интересов
регионов.
Эта характерная тенденция была обусловлена стремлением сохранить
территориальную целостность страны в обмен на существенные уступки
регионам. Разрушение сложившейся системы экономических отношений
привело к особенно резкому ухудшению социально-экономических
характеристик следующих групп регионов.
Во-первых, «регионов с высокой концентрацией производства ВПК (в
силу сокращения государственных заказов и реализации непродуманной
системы диверсификации) и производства товаров широкого потребления (в
силу либерализации внешнеэкономической деятельности). Вторая группа –
периферийные регионы, важнейшей характеристикой которых является их
расположение вне зоны экономической активности. Третью группу, согласно
сложившейся типологии, образуют «регионы, ранее получавшие из
федерального бюджета значительные средства на инвестиции и дотирование
производства и лишившиеся этих источников финансового существования
(например, многие северные регионы)».
10
Нельзя согласиться с выделением регионов зоны Севера как
проблемных регионов в связи с лишением их «источников финансового
10
Государственное и муниципальное управление (под ред. Омельченко Н.А., Гимазова Ю.В.). –
М.:Юрайт,2016. – с. 145-146.
16
существования». Такой подход умаляет значение Севера для национальной
экономики и роль особой северной специфики, предопределившей особую
болезненность перехода от административно-плановых к рыночным
отношениям. По мнению автора данного исследования, целесообразно
третью группу определить как «регионы Севера». А причины их
«проблемности» связать исключительно со спецификой северных
территорий, связанной с повышенной стоимостью воспроизводства всех
видов капитала и межбюджетными отношениями, «вымывающими» доходы
с территорий их образования.
Несмотря на предложенное уточнение, обращает внимание и
настораживает то обстоятельство, что при применении к РФ принятых в мире
классификаторов на её территории практически не осталось регионов,
которые не относились бы к разряду депрессивных. При этом в худшем
положении оказались индустриально развитые регионы. В относительно
лучшем положении оказались добывающие субъекты РФ. Таким образом,
различные условия адаптации в условиях отсутствия целенаправленных мер
государственного регулирования явились толчком к асимметричному
социально-экономическому развитию пространства РФ. «Ряд исследователей
считает, что фактически это привело к закреплению специфической черты
ещё советской экономики – несбалансированности регионального развития.
С такой характеристикой СССР согласиться достаточно трудно.
Социально-экономические характеристики регионального развития периода
СССР свидетельствуют о существенных достижениях в решении проблемы
несбалансированного, асимметричного развития».
11
В многочисленных
исследованиях, посвящённых историческим аспектам становления
государственного регулирования территориального развития, отмечается, что
в данный период были задействованы все известные методы
государственного регулирования: административно-правовые методы,
11
Бебрис А.О., Хмелев И.Б. Привлечение прямого инвестирования для сектора малого и среднего бизнеса. //
Науковедение,2014. – сентябрь-октябрь. – с. 54.
17
налоговое администрирование, государственные заказы, методы прямого
управления (государственные инвестиции, дотации, трансферты проблемным
регионам) и т.д. Очевидно, что чрезвычайно низкая эффективность этих
прямых и косвенных мер объясняется хаосом компромиссов между
различными уровнями власти и проблемой коррупцией.
В настоящее время происходит «перманентная «бюджетная война»
России и её регионов; в полной неопределённости вопроса о собственности
на подавляющую часть объектов… в неопределённости границ и форм
вмешательства исполнительной и законодательной власти РФ в компетенцию
образующих её субъектов... в навязывании регионам моделей
преобразований, не учитывающих их социально-экономическую,
социокультурную и прочую специфику; в практике невыполнения Центром
принятых на себя обязательств перед местами». Ситуацию усугубила и
закономерная реакция регионов на недостаточно продуманные решения
федерального центра при практическом отсутствии механизмов влияния на
субъекты РФ. Например, достаточно часто отмечаемая попытка
приобретения статуса субъекта под эгидой защиты «титульных наций»,
закономерно ограничивающая обеспечение единства общества.
«Доставшийся в наследство от СССР принцип «этнорегионального» (в
терминах С.Д. Валентея) административно-территориального деления вызвал
проблемы деформации. В частности, бывшие АССР (в РФ представленные
республиками в составе России), обладая правом на конституции и другие
атрибуты государственной власти, получили право претендовать на особый
статус; национальные автономии оказались в правовом вакууме; оказался не
конкретизирован социально-экономический и политический статус
национальных автономий, не являющихся субъектами РФ».
12
Эти
особенности в значительной мере обусловлены не только доставшимся от
СССР административно-территориальным делением, но и процессом
12
Божко Ю.Н. Современные подходы к управлению региональным развитием. // Социально-экономические
явления и процессы,2015. - № 3. – с. 141-142.
18
адаптации права под конкретно складывающиеся отношения компромисса
между центральной и региональными политическими элитами. В результате
такой политической и, как следствие, экономической адаптации именно в
этот период были инициированы процессы развития феномена высокой
межрегиональной дифференциации, обусловленного как объективными
факторами (географическими, культурными), так и субъективными
(регулированием регионального развития).
Второй этап (1994 – 1999 гг.) характеризуется упорядочением системы
государственного регулирования региональным развитием, укреплением
вертикали власти, значительными усилиями и достижениями в сфере
разграничения полномочий между уровнями власти и т.д. Обобщение
результатов указывает, что определяющей чертой этого этапа являлся
переходный характер системы государственного регулирования – от
«разрушения» до целенаправленного формирования системы
взаимоотношений регионов и центра. Впервые комплекс взаимосвязанных
целей и задач территориального развития представлен в Постановлении
Правительства РФ «Основные положения региональной политики в
Российской Федерации».
Анализ этих задач позволяет определить, что основной целью
управления территориальным развитием этого периода являлось решение
проблемы углубляющейся межрегиональной дифференциации социально-
экономического развития субъектов РФ. Отметим, что приоритетность этой
цели была обусловлена объективными обстоятельствами. Разрыв между
отдельными регионами по среднедушевому производству промышленной
продукции достиг к 1996 г. примерно 100 раз, по величине среднедушевых
денежных доходов населения – более 14 раз, по уровню официальной
безработицы – 23 раз. В ряде авторских исследований подчёркивалась
неправомочность определения межрегиональной дифференциации как
размаха между «наилучшим» и «наихудшим» субъектом, поскольку оно
оставляло в стороне иные, многократно апробированные способы оценки
19
различий, учитывающие не два, а все субъекты РФ. Однако острота
проблемы асимметричности социально-экономического развития
неоспорима. Именно поэтому в обсуждаемом Постановлении среди восьми
важнейших задач региональной экономической политики государства
отдельной задачей сформулировано «снижение чрезмерно глубокой
дифференциации уровней социально-экономического развития регионов,
поэтапное создание условий для укрепления в них собственной
экономической базы роста благосостояния населения, рационализация
систем расселения». Ряд других задач также непосредственно касается
решения проблемы асимметричности развития субъектов РФ. Например,
задача «содействия развитию и углублению экономической реформы,
формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению
региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капиталов,
институциональной и рыночной инфраструктуры». Другая задача –
«развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи,
информатики и пр.)», что также способствует нивелированию различий
между сильными и менее развитыми регионами, охваченными
инфраструктурными проектами. Следующая задача – «оказание
государственной поддержки регионам со сложными условиями
хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы
Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и т.д.)»
– направлена на учёт региональных различий в возможностях адаптации
субъектов РФ к формируемым рыночным отношениям. Отметим, что в
среднесрочной программе «Реформы и развитие российской экономики в
1995 – 1997 гг.» была дана типизация проблемных регионов, в отношении
которых необходимо проводить особую региональную политику.
Очевидно, что «…учёт этих региональных особенностей при
формировании и проведении территориальной политики также являлся
залогом ослабления региональных социально-экономических диспропорций.
Важнейшей формой регулирования регионального развития, направленной
20
на реализацию этих целей, в этот период выступали федеральные целевые
программы социально-экономического развития регионов».
13
По разным
оценкам, более 75% территории РФ было охвачено утверждёнными
федеральными программами развития регионов. Как известно, результаты
реализации федеральных целевых программ в России оказались крайне
низкими.
Первая причина этого очевидна – недофинансирование программ (по
оценкам специалистов, общий уровень финансирования программ не
превышал 20% от запланированных объёмов). По мнению специалистов
СОПС, вторая причина заключается в недостатках, заложенных в самих
программах. К типичным недостаткам формирования программ относят
следующие. Во-первых, выборочное осуществление мероприятий программ,
изменяющее первоначальный замысел, структуру и конечные цели. Во-
вторых, отставание в создании механизмов реализации программ, особенно
финансовых. В-третьих, слабая координация между федеральными целевыми
программами, параллельно осуществляемыми на определённой территории.
В-четвёртых, отсутствие зафиксированных правил распределения
ограниченных финансовых средств между отдельными программами. В-
пятых, недостаточный контроль за использованием бюджетных средств,
выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов
целям программы . Наряду с перечисленными недостатками также следует
отметить слабое взаимодействие программ между собой как по горизонтали,
так и по вертикали, отсутствие чёткой увязки целей, задач, средств
конкретных программных документов с приоритетами в сфере
территориальной политики на всех уровнях. Другой особенностью этого
периода является введение нового механизма финансовых взаимоотношений
федерального центра и субъектов РФ. Суть его заключалась в образовании
Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), распределяющего по
регионам федеральную помощь на основе установленных специальных
13
Государственное и муниципальное управление (под ред. О.Р. Рой). – Спб..:Питер,2016. – с. 37.
21
процедур.
Можно полностью согласиться с мнением, что «внедрённый в практику
механизм бюджетного регулирования не смог обеспечить равные
возможности по укреплению доходной базы субъектов Федерации,
кардинального улучшения финансового положения большинства регионов
страны. Его существенным недостатком являлось игнорирование резкой
территориальной дифференциации потребности региональных бюджетов…».
Именно это обусловило постоянные изменения процедур расчета
распределения средств по субъектам РФ. Однако следует констатировать: к
концу века проблема межрегиональной дифференциации так и не была
существенно преобразована. Более того, в подавляющем большинстве
исследований отмечается ее постоянный рост в течение рассматриваемого
периода. Вместе с тем авторские расчёты по широкому перечню социально-
экономических показателей и критериям оценки указывают на отсутствие
тенденции роста межрегиональной асимметрии развития. С
«Самым примечательным элементом формируемой модели
межбюджетных отношений стало закрепление, по сути, унитарного
характера региональной политики. Этот новый характер объяснялся
усилением значимости решения основной декларируемой задачи – добиться
преодоления тенденции углубляющейся дифференциации в уровнях
экономического развития и текущем социально-экономическом положении
регионов РФ. В частности, принятая в 1998 г. Концепция реформирования
межбюджетных отношений в 1999 – 2001 гг., еще более закрепляющая
унитарный характер региональной политики, определяет основное
назначение ФФПР – выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов
РФ».
14
Наконец, третий этап в становлении системы регулирования
регионального развития составляет период с 2000 г. по настоящее время.
Выделение 2000 года как начала нового этапа связано с резким изменением
14
Государственное и муниципальное управление (под ред. О.Р. Рой). – Спб..:Питер,2016. – с. 39.
22
Президентом РФ подхода к управлению территориальным развитием,
направленным на укрепление вертикали власти за счёт концентрации
федеральных финансовых и властных ресурсов, унификации
взаимоотношений регион – центр, расширения обязанностей регионов.
Справедливо считается, что наивысшим достижением этого этапа явилось
чёткое разграничение полномочий между федеральными органами
государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами местного
самоуправления на основе поэтапного принятия законов.
Так, Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
установил закрытый перечень полномочий органов государственной власти
регионов РФ по предметам совместного ведения, для выполнения которых на
постоянной основе закреплены собственные доходы; установлено, что
выравнивание бюджетной обеспеченности производится за счёт дотаций из
Федерального фонда поддержки субъектов РФ.
Таким образом, задача государственного регулирования, состоящая в
достижении социально-экономического равенства субъектов, занимала
особое место в региональной политике в начальный период этого этапа. Об
этом свидетельствует принятие в конце 2001 г. Федеральной целевой
программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии
регионов Российской Федерации (2002 – 2010 гг. и до 2015 г.)». Однако,
несмотря на очевидную важность для развития экономики и социальной
сферы этой программы, задействующей интересы практически половины
субъектов, плановый объём финансирования по ней в 2003 г. был в 7 раз
меньше, чем по программам развития Татарстана и Башкортостана. Это
может быть результат перехода от политики «выравнивания» (реализующей
цели социального равенства) к «эффективностной» политике, ставящей
основной целью развитие конкурентоспособных в глобальной экономике