22
регионов и ориентирующей другие регионы на силы саморазвития. По
замыслу Правительства, на поверхности региональных явлений эта новая
цель должна реализовываться в виде максимизации производства ВРП.
1.3 Нормативно-правовое регулирование регионального развития на
федеральном и региональном уровнях
Источниками регионального права являются различные правовые акты,
содержащие его нормы. Система законодательства РФ представляет собой
совокупность иерархически взаимосвязанных нормативно-правовых актов,
принимаемых компетентными правотворческими органами на основе
Конституции РФ, конституций республик и уставов других субъектов
Федерации и в соответствии с ними.
Из действующих в Российской Федерации правовых актов необходимо,
в первую очередь, выделить три основные группы источников регионального
права.
Первую группу составляют акты, принимаемые на федеральном
уровне, — от Конституции РФ и до нормативных документов федеральных
органов исполнительной власти.
«Вторую группу источников регионального права составляют
договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти субъектов Федерации и
федеральными органами. В настоящее время 40 субъектов Федерации
заключили такие договоры, и подписано около 200 различных соглашений
между федеральными и региональными органами исполнительной власти.
Эти договорные документы в той или иной степени охватывают практически
все основные сферы общественной жизни (политическую, экономическую,
экологическую и социальную)».
15
Договоры о разграничении предметов
15
Байнова М.С. История государственного управления в России. – М.: Юридическая литература,2015. – с.
65.
23
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов обычно:
1) Конкретизируют предметы совместного ведения;
2) Фиксируют обязательства сторон;
3) Устанавливают порядок передачи федеральными и региональными
органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий
и другие вопросы.
Важные ориентиры в области сочетания федеральных и региональных
интересов в сфере экономики определены «Основами государственной
политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025
г.» (Указ Президента РФ № 13 от 16.01.2017 г.) Значительный потенциал
гармонизации федеральных и региональных интересов содержит
программно-целевое управление, получившее закрепление в российском
законодательстве. Однако задачи «Основами государственной политики
регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г.», крайне
важные с точки зрения правового демократического государства, остаются в
современных условиях России невыполнимыми декларациями в силу
приверженности власти на всех уровнях курсу последних лет на
вертикальную интеграцию.
Существуют серьезные риски, что методы и формы реализации
региональной экономической политики, изложенные в «Основами
государственной политики регионального развития Российской Федерации
на период до 2025 г.», могут не применяться вовсе, или применяться не в
полном объеме и неэффективно.
По мнению автора данного исследования, возникнут серьезные
сложности в реализации последовательных мер для решения стратегических
задач, обозначенных в «Основами государственной политики регионального
развития Российской Федерации на период до 2025 г.», имеющих важное
значение для всей страны в целом. Это связано с отсутствием должного
понимания их значимости со стороны федерального центра либо действием
24
субъективного фактора сопротивлением государственной политике со
стороны выразителей определенных интересов. Общие правила,
установленные федеральными законами, могут конкретизироваться
применительно к экономическим, национальным и иным особенностям
регионов посредством различных соглашений и договоров между
федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
В ФЗ РФ от 28.06.2014 № 172-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) «Об основах
стратегического планирования в Российской Федерации» в число основных
принципов стратегического планирования включено разграничение
полномочий органов государственной власти Российской Федерации и
координация их деятельности в целях обеспечения национальной
безопасности. В документе подчеркивается, что Правительство Российской
Федерации осуществляет стратегическое планирование путем рассмотрения
вопросов устойчивого развития Российской Федерации на заседаниях
Правительства Российской Федерации (Президиума Правительства
Российской Федерации), а также через работу государственных,
правительственных и межведомственных комиссий, создаваемых для
координации разработки и реализации внешней и внутренней политики
Российской Федерации, включая развитие регионов.
Федеральная поддержка социально-экономического развития регионов
осуществляется путем проведения комплекса различных мероприятий,
получивших закрепление в законодательстве Российской Федерации, и, в
первую очередь, бюджетном и налоговом. Весь комплекс мер по
федеральной поддержке можно классифицировать по разным основаниям —
адресату, источникам финансирования и т. д. Можно выделить две основные
формы федеральной поддержки — финансово-экономическую (ресурсную) и
организационно-правовую. Первая связана с оказанием определенной
ресурсной поддержки, а вторая охватывает организационно-правовые
мероприятия (принятие целевых программ, создание специальных
25
экономических и управленческих структур и т. п.).
«В современной России практика пошла по пути создания
законодательных норм в сфере региональных отношений по отдельным
направлениям деятельности: владения и распоряжения природными
ресурсами, финансово-бюджетных отношений и т. п».
16
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что федеральная
законодательная база государственного регулирования регионального
развития развития должна содержать пять блоков, определяющих:
1) Основы государственного регулирования территориального развития;
2) Основные положения разработки и реализации стратегии
территориального развития;
3) Основные положения разработки и реализации региональной политики
России;
4) Основные положения механизма регулирования территориального
развития;
5) Систему научного обоснования развития регионов.
16
Байнова М.С. История государственного управления в России. – М.: Юридическая литература,2015. – с.
68.
26
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В РОССИИ
2.1 Система государственных органов, ответственных за региональное
развитие
Ключевыми элементами системы государственных органов,
ответственных за региональное развития является Министерство
экономического развития на федеральном уровне и Министерство
экономического развития соответствующего региона на региональном
уровне.
В соответствии с Указом Президента РФ № 637 от 30 ноября 2016 г. «О
Министре экономического развития Российской Федерации» министром
экономического развития РФ назначен М.С. Орешкин.
Назначение М.С. Орешкина на пост министра экономического
развития было позитивно воспринято бизнес-элитой России, так как он
является сторонником улучшения экономических условий для развития
бизнеса как на федеральном, так и на региональном уровне.
Выступая на Гайдаровском форуме-2017 М.С. Орешкин заявил, что
Россия должна встраиваться в цепочки глобальной кооперации и основная
задача правительства и министерства экономического развития РФ в
настоящее время заключается в том, чтобы дать указать ориентиры
регионального развития и дать стимул развитию бизнесу в регионах.
Основной проблемой, которая снижает динамику регионального
развития в 2014-2016 гг. являлась исключительная волатильность цен на
нефть и курса рубля. В 2017 г. ситуация более менее стабилизировалась. В
2000-2014 гг. до момента введения антироссийских санкций экономика
России развивалась достаточно быстро, благодаря высоким ценам на нефть и
достаточно крепкому рублю.
Министр экономического развития М.С. Орешкин является
27
сторонником экспортного развития экономики России. Однако, его подход
подразумевает не продажу сырьевых активов на экспорт, а экспорт
продукции с высокой добавленной стоимостью. Соответственно, развитие
предпринимательства в регионах должно включить в себя экспортную
составляющую.
Структура Министерства экономического развития России
представлена в Таблице 1.
Таблица 1
Структура Министерства экономического развития
Министр экономического развития РФ С.М. Орешкин
(напрямую курирует Департамент макроэкономического анализа и прогнозирования и
Департамент организационного обеспечения и коммуникаций, Департамент бюджетного
планирования и государственных программ)
Статс-секретарь
Заместитель
министра
Фомичев О.В.
Департамент
стратегического
развития и
инноваций
Департамент
социального развития
Департамент социального развития
Заместитель
Министра
руководитель
Росреестра
Абрамченко В.
В.
Департамент недвижимости
Зам. министра
глава
Федерального
агентства по
управлению
государственным
имуществом
Пристанков Д.В.
Департамент корпоративного управления
Зам.министра
Воскресенский
С.С.
Департамент
поддержки
проектов в
Азиатско-
Тихоокеанском
регионе
Департамент развития
и регулирования
внешнеэкономической
деятельности
Департамент инвестиционной политики и
развития частно-государственного
партнерства
Зам.министра
Груздев А.В.
Департамент
Азии, Африки и
Латинской
Америки
Департамент стран
Европы, Северной
Америки и
международных
организаций
Департамент
торговых
переговоров
Департамент
экономического
сотрудничества со
странами СНГ и
развития
евразийской
интеграции
Зам.министра
Елин Е.И.
Департамент
развития секторов
экономики
Департамент
государственных
целевых программ и
капитальных
вложений
Департамент развития контрактной
системы
Зам.министра
Назаров С.М.
Департамент координации социально-
экономического развития регионов
Департамент реализации региональных
инвестиционных программ
Зам.министра
Подгузов Н.Р.
Департамент финансово-банковской
деятельности и инвестиционного развития
Департамент государственного
регулирования тарифов,
28
инфраструктурных реформ и
энергоэффективности
Зам.министра
Талыбов А.М.
Департамент
управления
делами
Правовой
департамент
Финансовый
департамент
Департамент
проектного
управления
Зам.министра
Цыбульский А.В.
Департамент
регионального
развития
Департамент развития
межрегионального и
приграничного
сотрудничества
Департамент стратегического и
территориального планирования
Зам.министра
Шипов С.В
Департамент государственного регулирования в экономике
Департамент
оценки
регулирующего
воздействия
Основными функциями Министерства экономического развития
являются:
1) Разработка государственной политики в части анализа и
прогнозирования;
2) Разработка государственной политики в части социально-
экономического развития страны и регионов;
3) Разработка программ по развитию предпринимательства;
4) Разработка программ по развитию внешнеэкономической деятельности;
5) Управление и нормативное регулирование отношениями предприятий,
возкшими в связи с делами о несостоятельности (банкротстве);
6) Регулирование оценочной деятельности;
7) Регулирование земельных отношений;
8) Осуществление нормативного сопровождения регистрации прав на
недвижимое имущество;
9) Государственное управление в области статистической информации;
10) Формирование государственных и межгосударственных программ;
11) Разработка программ по социально-экономическому развитию регионов;
12) Разработка мер по увеличению эффективности особых экономических
зон в РФ;
13) Разработка мер по увеличению эффективности управления
государственным материальным резервом;
14) Размещение заказов на поставки товаров, работ, услуг.
29
В соответствии с Указом Президента РФ № 141 от 3 апреля 2017 г. «О
некоторых вопросах совершенствования государственного управления в
сфере официального статистического учета», в ведение Министерства
экономического развития передается Федеральная служба государственной
статистики. Как отметил глава Министерства экономического развития
передача Федеральной службы государственной статистики в ведение
Министерства экономического развития позволит решить три основные
задачи:
1) Повысить качество статистических данных;
2) Увеличить уровень доверия общества к статистическим данным;
3) Уменьшить нагрузку на предприятия в части статистической отчетности.
Сложившаяся система статистического учета тормозила региональное
развитие. В 2010 г. вступил в силу Приказ Росстата от 28.10.2010 № 372 (в
ред. от 21.05.2012) «Об утверждении унифицированного формата
электронной версии форм статистической отчетности». Однако, до сих пор в
регионах субъекты хозяйственной деятельности не могут единообразно
подходить к заполнению форм статистического учета, в связи с чем
снижается качество статистических данных. В то же время органы
государственной статистики должны осуществлять важную функцию –
предоставление полной и достоверной информации органам власти всех
уровней. Объективная статистическая информация необходима для поиска
факторов, которые реально способствуют экономическому росту страны. В
то же время искажение данных статистики может приводить к ошибкам в
реализации государственной экономической политики. Искажение
информации лимитирует возможности эффективного использования
ресурсов, что приводит к нарушению экономических моделей поведения
продавцов и покупателей, таким образом, приводя к искажению
долгосрочной стратегии роста. Проблемы объективности статистической
информации лежат в той же плоскости, что и неполнота информации о
функционировании рынков, так как потребности в отдельных услугах не
30
удовлетворяются, потому что потенциальные покупатели действуют в
условиях неопределенности.
Таким образом, передача Росстата в ведение Министерства
экономического развития поможет повысить качество и объективность
статистической информации. А именно качество статистической
информации является фундаментом для разработки программ регионального
развития. Проблемы с базой данных для формирования программ
регионального развития в России были всегда. Например, базой для расчета
индекса потребительских цен служат все субъекты Российской Федерации, а
также федеральные округа и в целом по России. Ценовая информация
собирается в столицах республик, центрах краев, областей, автономной
области, автономных округов, городах федерального значения и выборочно -
в районных центрах - всего в 271 населенном пункте. Статистическое
наблюдение осуществляется в организациях торговли и сферы услуг, а также
на вещевых, смешанных и продовольственных рынках, как в стационарных
торговых заведениях, так и при передвижной торговле (палатках, киосках и
т.д.). Таким образом, в базу попадают 58 тыс. компаний. Основной набор
товаров и услуг включает в себя 500 наименований, за которыми
производится наблюдение.
Ошибки же при определении потребительской и производственной
инфляции, которые затем переходят в программу социально-экономического
развития регионов страны, связаны со следующими моментами:
1) Каждый из товаров имеет особый вес в потребительской корзине. Если
овощи имеют вес 10%, а цена на них выросла на 30% в зимний период и
упала на 40% в осенний период, то отразить такие колебания не
представляется возможным при расчете официальной инфляции;
2) В потребительскую корзину включают только ту продукцию, доля
которой составляет не менее 0,1%. Соответственно, изменения цен на
часть импортной продукции не отражается на показателе инфляции.
31
Хотя именно по импортной продукции произошел основной скачок цен в
2014-2016 гг. после девальвации национальной валюты в декабре 2014;
3) Возникают абсолютные значения корреляции темпов роста цен на
группы товаров в 2005-2015 гг. с фиктивными переменными (дамми-
переменными), которые принимают единичное значение в определенные
месяцы. В данном случае речь идет о сезонности по группам товаров и
услуг: услуги пассажирского транспорта, продовольственные товары,
плодово-овощная продукция, жилищно-коммунальные услуги;
4) Показатель инфляции также не принимает во внимание волантильность
цен, то есть отклонение месячных темпов роста по отдельным группам
товаров среди которых нефтепродукты, услуги связи, масло и
масложировая продукция, плодово-овощная продукция;
5) Показатель инфляции, рассчитываемый Росстатом не принимает во
внимание регулируемость цен (путем ограничения торговой наценки на
региональном уровне и предоставления субсидий производителям). В
данном случае речь идет о фармацевтической продукции и медицинской
технике, жилищно-коммунальных услугах, алкогольной продукции,
услугах пассажирского транспорта;
6) При расчете показателя инфляции не делается поправок на теневой
оборот продукции (то есть приобретаемой за наличный расчет). Это
касается плодово-овощной продукции, продажа которой в сезон
характеризуется высокой долей наличных платежей. Несмотря на то, что
Росстат проводит наблюдения на рынках, тем не менее вес цен
продукции, приобретаемой на рынках незначителен при определении
показателя инфляции.
Это лишь один из примеров, как искаженные статистические данные
могут негативно сказываться на управлении социально-экономическим
развитием.
Таким образом, передача Росстата в ведение Министерства
экономического развития поможет в рамках одной федеральной структуру