24
дорогре и мостов, ре обеспечениере населенияре услугамире связи,ре общественногоре
питания, ре торговли,ре бытовогоре обслуживания,ре развитиере курортовре местногоре
значенияре и контроль заре использованиемре земель.ре Кромере того,ре руководстворе
столицре субъектовре РФ могутре лишитьсяре полномочий поре организациире
ритуальныхре услуг,ре сбору ире утилизациире мусора,ре благоустройствуре и
озеленениюре территории.ре При этом срок временногоре изъятияре полномочийре
определяетсяре закономре субъектаре РФ.
Кажется, чторе послере внесенияре измененийре в процедурере избранияре главы наре
практическоере назначение изре федеральногоре центра, ире пришларе идея продлитьре
вертикальре власти доре местногоре уровня. Доре принятияре новогоре законаре о местномре
самоуправлениире муниципальныере органыре власти былире болеере независимы вре
своемре управлении.
1.3. Оценкаре управленияре местногоре самоуправленияре в бюджетно-
налоговой сфере
Как былоре рассмотреноре выше,ре вопросыре о природере власти,ре воплощенной
вре местномре самоуправлении, до сих порре остаетсяре спорным. Так, В.ре
Пикулькин
19
,ре и другиере ученые-правоведы,ре специалисты вре областире
государственногоре праваре склонныре считатьре его элементомре гражданскогоре
общества,ре отделеннымре от государства,ре другие,ре например, В.ре Мокрый
20
ре -
частьюре государственногоре механизма, аре третьире считают тем ире другимре
одновременно.
19
ре Пикулькинре В.ре Местноерере самоуправлениере –ре необходимаярере гарантиярере построениярере правовогорере
государстваре / В.ре Пикулькинре //ре Федерализм.ре –ре 2015.ре - №4ре (28).ре – С. 125.
20
ре Мокрыйре В.ре Горизонтальнаярере вертикальре / В.ре Мокрыйре //ре Коммерсант.ре –ре 2015.ре – 3ре августа.ре –С. 5.
25
Отсутствует ире единстворе в понятиире того,ре какоере месторе занимаетре местноере
самоуправление вре системере управленияре общественнымире и государственнымире
делами,ре в периодре реформре управленияре 1990-хре годовре нарядуре с другимире
неблагоприятнымире политическими ире социально-экономическимире факторамире
привелоре к тому, чторе населениере оказалосьре отдаленоре от органовре местногоре
самоуправления, ире показываетре крайнююре пассивностьре при их формировании,
и даже нере оказываетре на них никакогоре влияния.ре За годы реформ, по тем жере
причинам,ре была разрушена ире взаимосвязьре в системере управленияре
государством ире обществом.ре Полномочия ире ответственностьре передре населениемре
междуре государственнымре уровнемре властире и местнымре самоуправлениемре не
разграничивались. Вре итогере незащищеннымре осталосьре население, а саморе
местноере самоуправлениере приобрелоре искаженную,ре неправильнуюре форму.
Местноере самоуправление,ре несомненно,ре имеетре сложнуюре природу.ре
Многиере специалистыре правильноре указываютре на наличие в ней какре
государственно-властныере (или публично-властные), так ире общественныере
черты. Но если нере преувеличиватьре значенияре самоуправленческихре
(самоорганизационных)ре началре как сугуборе гражданскойре управления вре природере
местногоре самоуправления,ре а такойре взглядре является дляре современностире
совершенноре искусственным,ре если отдавать себере отчетре в том, что именноре
властнаяре составляющаяре являетсяре определяющей вре характеристикере местногоре
самоуправления,ре и если быть при этом последовательными, торе правильнеере
было бы рассматриватьре федеральнуюре и региональнуюре власти,ре с однойре
стороны,ре и местноере самоуправление,ре с другойре стороны,ре как разные видыре
государственнойре власти.
На самомре деле,ре у них меньшере разницы,ре чем похожих ире объединяющихре
черт:
- выборность ире органовре местногоре самоуправления,ре и государственных
органов,
26
- ихре публично-правоваяре ответственность,
- на основере законаре наделение их полномочиями,
- уре представительныхре органовре наличиере контрольныхре полномочийре в
отношении исполнительных,
-ре относительнаяре независимость отре другихре уровнейре властире и в то же
времяре обязательностьре решенийре вышестоящихре уровнейре властире для
нижестоящих, если онире принятыре в пределахре компетенциире первых,
- обеспечениере решенийре органов всехре уровнейре властире принудительнойре
силой государства,
-ре объединяющаяре все уровнире властире единаяре бюджетнаяре система.
Что касаетсяре самоуправленческихре начал, то,ре первое,ре они обязаныре
действоватьре на уровнере современногоре демократическогоре государства.ре Именно
в этомре смыслере трактуется идеяре американскогоре федерализма В.ре Остром
21
.ре
Второе, прире болеере близкомре рассмотрениире структурыре (системы)ре местногоре
самоуправленияре в ней хорошоре видныре составляющие,ре имеющиере разнуюре
правовуюре природу. Однире элементыре характеризуютсяре признаками,ре
сближающимире местноере самоуправление сре государственнымире формамире
организациире власти, иные - сре общественными.ре Болеере значительная,ре чем на
другихре этажахре власти, доляре общественнойре (гражданской)ре составляющейре в
системере местногоре самоуправления ире отличаетре ее преждере всегоре от того, что мыре
называемре ныне государственным аппаратом.
Некоторыере исследователи вре настоящеере времяре показываютре стремлениере
преодолетьре эту разорванностьре организациире власти, ире вернутьре местноере
самоуправлениере в лоно государства. Эта идеяре обоснованаре и оченьре понятна,ре но
воплощается она, как мнере кажется,ре не совсемре последовательно.ре Например,
В.С.ре Мокрыйре говорит, чторе необходиморе рассматриватьре местноере
21
ре Остромре В.ре Смыслрере американскогорере федерализмаре / Пер. сре англ.ре / В.ре Остром.ре - М.:ре Право,рере 2015.ре –С.
14.
27
самоуправление какре элементре государственногоре устройства.ре Он предлагает нере
считать,ре что статья 12ре Конституциире РФ, согласноре которойре органыре местногоре
самоуправления нере входятре в системуре органовре государственнойре власти,ре
отделяетре местноере самоуправление отре государства
22
.ре Но это предположениере
противоречитре формальнойре логике,ре ведь он не предусматриваетре устраненияре
терминологическогоре разграниченияре органов наре государственныере и органыре
местногоре самоуправления. Аре такаяре классификацияре исходитре из формальногоре
противопоставленияре их друг другу.ре Подразумевается,ре что органыре местногоре
самоуправления - это нере государственныере органы.
В соответствиире статьире 6 Федеральногоре законаре «Об общихре принципахре
организациире местногоре самоуправления вре Российскойре Федерации» кре ведениюре
муниципальныхре образованийре следуетре отнестире вопросыре местногоре значения.
Онире такжере могутре наделятьсяре отдельнымире государственнымире полномочиями.
Содержаниере выраженияре «вопросыре местногоре значения»ре
расписываютсяре в статье 1, а ихре полныйре список дан вре статьере 6 данногоре
Федеральногоре закона. Вре большейре мере обеспечениере социально-
экономическогоре развитияре муниципальногоре образованияре связаноре с решениемре
вопросовре местныхре финансов:ре формирования,ре утвержденияре и исполненияре
муниципальногоре бюджета;ре утверждениере местныхре сборовре и налогов.
Как указано вре статьере 2 Федеральногоре законаре «О финансовыхре основахре
местногоре самоуправленияре в Российскойре Федерации»
23
,ре местныере финансыре
включаютре средстваре местногоре бюджета,ре государственные ире муниципальныере
ценныере бумаги,ре принадлежащиере органамре местногоре самоуправления,ре и другиере
финансовыере средства.
22
ре Мокрыйре В.С.ре Местноерере самоуправлениере вре Российскойрере Федерациире какре институтрере публичнойрере властире
ире гражданскогорере общества:рере Автореф.ре дис. Наре соисканиерере ученойрере степенирере докт.рере юрид.ре Наук / В.С.ре
Мокрый.ре - М.,ре 2015.ре - С. 9.
23
ре Федеральныйрере законре отре 25.09.2014ре №ре 126-ФЗрере (ред.ре отре 28.12.2015)ре «Оре финансовыхрере основахрере
местногорере самоуправленияре вре Российскойрере Федерации»ре //ре «Российскаярере газета»,ре № 189, 30.09.2014.
28
Выражениере «местныере финансы»ре идентичноре выражениюре «финансовыере
ресурсыре местногоре самоуправления». Ихре основуре в большейре степенире
составляютре средстваре муниципального бюджета.
Финансовыере средстваре (финансовыере ресурсы)ре местногоре
самоуправленияре показаныре в рамкахре финансовойре системыре государстваре в
качествере одногоре из ее центральныхре звеньев.ре Неразрывнаяре связьре междуре
государственнойре и муниципальнойре властьюре проявляетсяре именноре в
финансовой сфере.
Общеере началоре финансовогоре управленияре органовре местногоре
самоуправленияре регулируется наре уровнере Конституциире Российскойре
Федерации,ре устанавливающейре основнымире принципамире организации ире
управленияре общества ире государстваре и оказывающейре существенноере влияние
наре развитиере российского законодательства.
Вре общемре правовоере регулированиере финансовогоре управленияре органовре
местногоре самоуправленияре осуществляетсяре на уровнере Российскойре Федерации,
еере субъектовре и муниципальных образований.
Так, вре пунктере 1 статье 60ре Бюджетногоре кодексаре Российскойре Федерациире
установлено,ре что «доходыре местныхре бюджетовре формируютсяре за счет
собственныхре доходовре и доходов за счетре отчисленийре от федеральных ире
региональных,ре регулирующихре налоговре и сборов».
В качествере собственныхре доходовре местногоре бюджетаре Федеральныйре
закон оре финансовыхре основахре местногоре самоуправленияре определяетре «местныере
налогире и сборы,ре другиере собственныере доходыре местныхре бюджетов,ре доли
федеральныхре налоговре и доли налоговре субъектовре Российскойре Федерации,ре
закрепленные заре местнымире бюджетами наре постояннойре основе. Этире налогире и
сборыре перечисляютсяре налогоплательщиками вре местныере бюджеты»ре (пунктре 1
статья 7).
Федеральныйре законре предусматривает,ре что «формирование ире
использованиере местныхре финансовре основываются наре принципахре
29
самостоятельности,ре государственнойре поддержки ире гласности»ре (пункт 2ре статьяре
2).
Принципыре финансовойре самостоятельностире органовре муниципальнойре
властире прописаны вре статьере 9 Европейскойре Хартиире о местном
самоуправлении
24
.
Европейскаяре Хартия оре местномре самоуправлениире включаетре в себя
всемире признанныере принципы ире нормыре международногоре права,ре которыере
рассматриваютсяре как обязательныере всеми.ре В соответствии сре включениемре
всемире признанныхре принципов и нормре международногоре права вре правовуюре
системуре Российскойре Федерациире (частьре 4 статья 15ре Конституциире РФ) нормыре
Европейскойре Хартии оре местномре самоуправлении,ре инкорпорированныере в
национальноере законодательство,ре сталире иметьре такую жере обязательнуюре силу,
как ире нормыре внутреннего законодательства.
Вре рамкахре национальнойре экономическойре политикире органыре местногоре
самоуправленияре имеютре праворе на обладаниере достаточнымире собственнымире
финансовымире средствами,ре которымире они могутре свободноре пользоваться прире
осуществлениире своих функций.
Финансовыере средстваре органовре местногоре самоуправленияре должны
бытьре соразмерныре предоставленным имре Конституциейре полномочиям.
Частьре финансовыхре средствре органовре местногоре самоуправленияре в
меньшейре мере,ре должнаре обеспечиватьсяре за счет местныхре сборовре и налогов,ре
ставкуре которыхре органыре местногоре самоуправленияре вправере утверждатьре в
пределах,ре определенныхре законом.
Положенияре статьире 9 Европейскойре Хартиире уточнены вре статьяхре 36 - 39
Федеральногоре законаре «Об общихре принципахре организациире местногоре
самоуправления вре Российскойре Федерации» и вре статьяхре 6 - 8 Федеральногоре
законаре «О финансовыхре основахре местногоре самоуправленияре в Российскойре
Федерации».ре Указанныере нормыре дают праворе органамре местногоре
самоуправленияре на формированиере муниципальногоре бюджета за счетре
24
ре Европейскаярере хартиярере местногорере самоуправленияре // СЗ РФ,ре 2011.ре - № 36. - Ст. 4466.
30
собственныхре источниковре доходов,ре преждере всегоре - за счет поступлений отре
местныхре налогов и сборов.
Комплексре нормативно-правовыхре актовре о финансовыхре основахре
местногоре самоуправленияре на региональномре уровнере включает вре себя:ре
конституциире республик;ре уставыре краев,ре областей,ре автономнойре области,ре
автономныхре округов;ре законыре и подзаконные актыре субъектовре РФ.
Осуществлениере деятельностире органамире местногоре самоуправления поре
целенаправленномуре и планомерномуре образованию,ре распределению ире
использованиюре денежныхре фондовре (финансовыхре ресурсов)ре муниципальныхре
образований,ре преждере всегоре в правовойре форме;ре они так же могутре утверждатьре
нормативныере правовыере акты,ре регулирующиере финансовуюре деятельностьре в
пределахре соответствующихре территорий.
Анализре положенийре нормативныхре правовыхре актовре органовре местногоре
самоуправленияре в финансовойре сферере позволяетре распределятьре на общие и
специальные:
1. общие,ре регулирующиере основыре организационно-финансовогоре
управленияре органовре муниципальнойре властире (уставыре
муниципальныхре образований,ре положения оре структурере
финансовыхре органовре местного самоуправления);
2. специальные,ре регулирующиере правоотношенияре в бюджетно-
налоговойре сферере (положения оре местныхре бюджетах,ре
постановления,ре положения ире решения,ре касающиесяре вопросовре
местногоре налогообложения,ре и т.п.).
Органамире муниципальнойре власти вре своейре нормотворческойре
деятельностире должныре основыватьсяре на Конституциюре Российскойре Федерации,ре
федеральныере законы,ре указыре Президента РФ,ре постановленияре Правительства
РФ,ре нормативныере акты федеральныхре органовре исполнительнойре властире и на
законодательстворе соответствующегоре субъектаре Федерации,ре что в той или иной
степенире ограничиваетре их самостоятельность.
31
В соответствии соре статьейре 15 Федеральногоре законаре «Об общихре
принципахре организациире местногоре самоуправления вре Российскойре
Федерации»
25
ре вопросыре об утверждениире местногоре бюджета ире отчетностире о его
исполнении,ре утверждениире местногоре налогаре и сбора,ре порядкаре управления ире
распоряженияре муниципальнойре собственностьюре относятся кре
исключительномуре ведениюре представительногоре органаре местногоре
самоуправления.
В статье 9ре Бюджетногоре кодексаре Российскойре Федерациире
предусматривается,ре что к ведениюре органовре местногоре самоуправленияре в
областире регулированияре бюджетныхре правоотношенийре относятся
26
:
- утверждениере порядкаре о составлении ире рассмотренияре проектаре
местныхре бюджетов,ре установлениире и исполнениере местногоре бюджета,ре
осуществлениере контроля за егоре исполнениемре и утверждениере отчетаре об
исполнениире местногоре бюджета;
- разработка ире рассмотрениере проектаре местногоре бюджета,ре
осуществлениере контроля за егоре исполнениемре и утверждениемре отчетаре об
исполнениире местногоре бюджета;
- установлениере порядкаре направления вре местныйре бюджетре доходовре от
использованияре муниципальнойре собственности,ре местныхре налогов ире сборов,ре
другихре доходовре местного бюджета;
-ре установлениере порядка ире условийре осуществленияре финансовойре
помощи ире бюджетныхре ссуд из местного бюджета;
-ре осуществлениере финансовойре помощире и бюджетных ссуд изре местногоре
бюджетт;
- установлениере порядкаре осуществленияре муниципальныхре
заимствований;
25
ре Федеральныйрере Законре от 6ре октябряре 2015 г. №ре 131-ФЗре «Обре общихрере принципахрере организациирере местногорере
самоуправленияре вре Российскойрере Федерации»ре // СЗ РФ, ре 2015.ре -№ 40. - Ст. 3822.
26
ре Бюджетныйрере Кодексрере Российскойрере Федерациире отре 31.07.2011ре №ре 145-ФЗрере (принятре ГД ФС РФре
17.07.2011)рере (ред.ре отре 30.12.2013,ре с изм. отре 09.02.2014)ре //ре Справочно-правоваяре ре системаре ре «Гарант»:рере
[Электронныйрере ресурс]ре / НППре «Гарант-Сервис».ре -ре Послед,рере обновлениере 01.03.2014.
32
- осуществлениере муниципальныхре заимствований ире управлениере
муниципальным долгом.
Сре цельюре увеличенияре доходнойре частире местногоре бюджетаре
представительныере органыре местногоре самоуправленияре имеютре право:
- в соответствии сре федеральнымире законамире утвердитьре местныйре налогре
и сборы, аре также,ре предоставлятьре льготыре по их уплате;
- приниматьре решениере об утверждении илире отменере местныхре налоговре и
сборов, оре внесениире изменений вре порядокре его уплаты вре соответствиире с
законодательствомре Российскойре Федерации. Нере менеере чем за один месяц доре
вступленияре в силу,ре принятыере решенияре подлежатре официальному
опубликованию.
Какре указаноре в пункте 5ре статьире 1 Налоговогоре Кодексаре РФ,
«нормативныере правовыере акты органовре местногоре самоуправления оре местныхре
налогах ире сборахре принимаютсяре представительнымире органамире местногоре
самоуправления вре соответствиире с настоящим Кодексом»
27
.
Нужноре отметить, чторе формулировкаре «установлениере местныхре налогов
ире сборов»ре используетсяре законодателемре в двух смыслах:
- в узкомре смыслере - это понятие вре нормативныхре правовыхре актахре
представительныхре органовре местногоре самоуправленияре некоторыхре элементовре
налогообложения (п. 4 ст. 12ре частире первой НК РФ);
- вре широкомре смысле - эторе определениере включает вре себя:ре а) выбор изре
имеющегоре законодательногоре спискаре наиболеере экономическире значимых дляре
соответствующейре территориире местныхре налогов ире сборов;ре б) самостоятельныере
решенияре представительногоре органаре местногоре самоуправленияре о введениире
этогоре налога наре территориире муниципальногоре образования;ре в) конкретику вре
нормативномре правовом актере положенийре налоговогоре законодательстваре -
27
ре Налоговыйрере Кодексрере Российскойрере Федерациирере (частьрере первая)»ре отре 31.07.2011ре №ре 146-ФЗрере (принятре ГД ФС
РФре 16.07.2011)рере (ред.ре отре 26.11.2013)ре (с изм. ире доп.,рере вступающимире в силу сре 01.01.2014)ре //ре Справочно-
правоваяре ре системаре ре «Гарант»:рере [Электронныйрере ресурс]ре / НППре «Гарант-Сервис».ре -ре Послед,рере обновлениере
01.03.2014.
33
определениере существенныхре элементовре налогообложения:ре налоговыхре ставокре в
рамках,ре установленныхре НК РФ, порядка ире срокаре уплатыре налоговре и сборов, аре
также,ре налоговыхре льгот.ре В данномре значениире указанноере понятиере используется
вре частире 1 статьи 132ре Конституциире Российскойре Федерациире и в статье 15ре
Федеральногоре закона «Обре общихре принципахре организациире местногоре
самоуправленияре в Российской Федерации».
Муниципальныйре орган (вре пределахре своихре полномочий),ре осуществляетре
принадлежащиере ему права вре областире налогообложения, он нере толькоре
устанавливает, но ире вводитре в действиере конкретныере виды местныхре налоговре и
сборов,ре точнаяре дата определяется вре постановлениире или решении, сре которойре
указанныере налогире (сборы)ре начинаютре считатьсяре установленнымире и можетре
взиматьсяре на территориире соответствующегоре муниципального образования.
Вре полномочиире представительныхре органовре местногоре самоуправленияре
такжере входитре организацияре правовогоре регулированияре взиманияре местногоре
налогаре и сборовре путемре установленияре порядкаре и сроков ихре уплатыре в
нормативных актах.
Местныйре бюджетре (бюджетре муниципальныхре образований)ре составляетре
третийре уровеньре бюджетнойре системыре Российскойре Федерации.
Экономическуюре самостоятельностьре органаре местногоре самоуправленияре
укрепляетре наличиере бюджета,ре помогаетре активизациире хозяйственнойре
управленияре и развитиюре инфраструктурыре соответствующих территорий.
Местныйре бюджет сре точкире зренияре экономическойре теориире можноре
рассматривать какре «совокупностьре экономическихре отношений,ре
способствующихре территориальномуре перераспределениюре национальногоре
доходаре страны,ре обеспечивающихре созданиере финансовой базыре местныхре органовре
власти»ре
28
.
Местныйре бюджет,ре как правоваяре категория,ре представляетре собойре формуре
образованияре и расходованияре денежныхре средств,ре предусмотренныхре для
28
ре Рубанре В.А.ре Финансовыерере проблемырере местногорере самоуправленияре / В.А.ре Рубанрере //Государственнаярере
властьре ире местноерере самоуправлениере вре России,рере 2013.ре - № 11. - С. 134.